发展权视野中的农民产权法律保障

丁 德 昌

(湖南文理学院 法学院，湖南 常德　415000)

发展权视野中的农民产权法律保障

丁 德 昌

(湖南文理学院 法学院，湖南 常德415000)

摘要：农民产权既是一种自然权利也是一种社会权利。产权保障不仅是农民生存和发展的基础，而且是农民主体性发展的基石，更是农村市场经济发展的动力。实践中，土地产权不完整、自主经营权缺失、集体产权虚化等是农民产权保障缺失的主要方面。究其原因，主要在于二元结构导致产权歧视、产权制度设计的误区、农民产权组织的缺失等。保障农民产权，不仅要推进集体资产股份制改革，也要设立农地持有产权；不仅要排除行政干预，而且应赋予农民房产产权；最后应完善村民自治，实行产权实现的民主化。

关键词：农民产权；发展权；法治

中图分类号：D923.2

文献标识码：：A

DOI10.3969/j.issn.1671-1653.2015.03.007

Abstract:Property rights of farmers are not only a kind of natural right，but also a kind of social right. The protection of property rights is not only the basis of farmers' survival and development, but also the cornerstone of the development of the farmers' subjectivity. What＇s more，it is a driving force for the development of the rural market economy. In practice, the main missing aspects of farmers' property rights protection lie in the fact that land property rights are incomplete and lack of the independent right of management, and the collective property rights are virtual. This is because the dual structure lead to discrimination property rights, the design of property right system, and the lack of property organization of farmers, etc. To protect farmers' property rights, we should not only promote the reform of collective assets stock, but also set up the property rights to hold rural land ownership. We should not only eliminate administrative intervention, but also give farmers housing property. Finally, we should perfect the villagers' autonomy to implement democracy of the realization of property right

收稿日期：2015-04-28

基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目(12YJA820014)；湖南省社会科学基金项目(11YBA237)

作者简介：丁德昌(1971-)，男，湖南常德人，湖南文理学院法学院副教授，博士，主要从事法理学、农村法治研究。

文章编号：[19]丁德昌.村民自治异化的法理初探[J].法学论坛，2006,(6).1671-1653(2015)03-0048-07

Farmers'LegalProtectionofPropertyRightfromthe

PerspectiveoftheDevelopmentRight

DINGDe-chang

(LawSchool,HunanUniversityofArtsandScience,Changde415000,China)

Keywords:farmerspropertyrights;righttodevelopment;ruleoflaw

发展权作为第三代人权，是人权的新视角，是“在既有的公民政治权利和政治权利与经济权利、社会文化权利的基础上不断发展与分化，并高度抽象与提升而形成的一项人权。”[1](P60~74)农民发展权是作为集体和个体的农民自由参与和增进经济、社会、文化和政治等全面发展并享受发展利益的权利。农民发展权是以发展为视角和引擎对农民基本权利的提升和升华，是以发展为出发点和归宿提炼而成的农民人权形式。农民产权是农民发展权族系中的核心权利。农民产权保障对于农民发展权的实现具有极为深远的意义。本文以发展权为视角在探讨农民产权内涵和保障价值基础上，力图探索农民产权保障的法律路径。

一、 农民产权的内涵和保障价值

(一)农民产权的基本内涵

产权是界定人与人因为财产产生的社会关系的概念,学术界主流观点认为产权是财产权的简称，“一种通过社会强制而实现的对某种经济物流的多种用途进行选择的权利。”[2](P1 101)库特认为，产权是由一组权利组成，包括“占有、使用、改变、馈赠、转让或阻止他人侵犯其财产的权利”[3](P152)。产权是公民的一项基本人权，“产权是自由的堡垒，民主的基石。”[4](P194)

所谓农民产权，是以所有权为核心的农民个体或农民集体对其财产所享有的占有、使用、支配、收益、处置和阻止他人侵犯的权利。农民对其合法财产享有所有权。农民产权是一个包括生产资料和消费资料产权在内的权利系统，主要包括生活资料产权、土地产权、房屋产权、家畜产权、储蓄和现金等。以上财产也是农民获取其他财产的基础性财产。其中土地产权是农民产权的核心，在农民所有产权中具有基础地位。 农地产权是指以农村土地作为财产客体的各种权利的总和,包括土地所有权、使用权、收益权、处置权和抵押权等。在西方自由市场国家，农民土地产权被视为私有财产神圣不可侵犯的一部分,“劳动是财富之父，土地是财富之母。”[5](P57)土地是农民最基本的生产要素，是农民生存和发展之本，土地产权是农民最重要的财产权利。所以，农民土地产权的保护是农民权益保护的逻辑起点，农业和农村经济的发展状况及国家与农民关系紧张与否，在相当程度上也取决于能否满足农民的土地要求及合理界定和保障农民的土地权益。“三农”问题的核心在于农民问题，农民问题的本质是农民发展问题。而农民发展的关键在于经济发展，经济发展的重心在于产权保障。

农民产权既是一种自然权利也是一种社会权利，是二者的有机统一。一方面，农民产权是农民的自然权利。农民通过对自然之物的占有、使用、收益、处分而使自身生命得以延续。自古“官出于民，民出于土”，传统农民主要是以耕作土地为其主要收入和生活来源。因此，土地产权是农民产权的核心要素。农民产权是以农地产权为核心的一系列财产权利。另一方面，农民产权更是一种社会权利。国家确定合理的产权制度，从而为农民和其他社会群体的财产交换获得合理的交易比例和权重。不合理的交易是对产权制度的扭曲，是对农民财产的非法掠夺。在计划经济时代或受计划经济影响相当长的时期内，我国的“工农剪刀差”政策显然侵犯了农民的产权，而且也是导致长期以来城乡发展两张皮的关键原因。

(二)农民产权之于农民发展权实现的价值

农民产权是农民经济发展权的权利基石。财产权作为基本人权之一，是人之作为人所应享有的基本权利，“财产权也是形成和保护社会物质财富的权利，而私有财产权不仅仅为个人生命生存和自由发展提供必须的物质基础，也为社会良性有序及健康稳定奠定了物质条件保障。”[6](P4)私有财产权不仅是生命权与自由权的必然延伸，而且也是生命权与自由权的一种保证，“财产权是自由的守护神。”[7]保障农民产权是保护农民生存、发展、追求幸福的前提条件和基石，“政治的主要职责是保护私有财产，没有财产权就没有公正。”[8](P540)

1.产权保障是农民生存和发展的基础性权利

随着人类生产力水平的提高和家庭私有经济的出现，拥有一定财产权对维护家庭成员生存和发展具有重要意义。洛克将生命、自由和财产视为三大基本人权，可见财产权是公民生存和发展的物质起点。财产权是农民价值和尊严的基石，没有财产权的保障，农民的一切便会失去基本的物质依托，“生命权的实现有尊严与奴役之界分，尊严地像人一样地活着与牲口般任人驱使而奴役式的活着的分界线就在于社会有无财产权制度的设计与安排。”[9](P148)

农民产权首先是农民对自然的权利，农民通过对自然之物的占有、使用、收益、处分而使生命存续。农民通过自己的劳动从土地中获取自身生存所需的物质资料，将自然之物转变成为财产从而满足自己生存的需要。农民产权制度界定了农民财产的边界，并在法律上确认农民对自己的财产占有、使用、收益和分配。同时，农民产权制度能保证农民所有的财产按照市场经济的要求去运用，并实现其效益最大化。农民产权制度能保障农民财产免受非法干涉，“一个财产权得以确保的社会，实际上就是限制了财产权所有人以外的任何人随意侵占和剥夺个人财产的可能，从而使个人拥有了生存的基础和实现自由权利的条件。”[9](P148)

2.农民产权保障是农民主体性发展的基石

发展权是一项主体性权利，“发展权以人的全面发展和价值实现为终极理想。”[1](P60~74)发展权归根到底是人的权利，“发展权作为一项人权，是全体人类中的每一个人都享有的权利。”[1](P60~74)主张农民发展权归根到底是主张农民作为社会生活主体的发展权。而产权是农民主体发展基本的物质性条件。农民主体性发展程度与农民产权保障程度成正相关性。农民拥有的财产权利越多，越能获得更多的财产；而农民获得的财产越多，越能摆脱外在之物对其的束缚而获得独立和自由，农民主体性就能得到更好地发育。而农民主体性发育越完善，一方面能直接激发农民投身新农村建设的积极性、主动性和创造性，极大促进农村生产力发展。另一方面，有利于农民公民意识的生长，促进农民的平等意识、自由意识、契约意识、公共意识和公益意识的生成。社会主义宪政的基础与前提是作为独立而自由意志的公民个体的存在。如果个体公民丧失了自由与独立，社会主义宪政的基础必将丧失。没有经济独立和经济自由便没有宪政社会所需要的公民。农民产权为农民自由独立意志的生成提供了物质基础。农民产权制度的存在和完善则是农民成为自由独立公民的经济制度安排。

3.农民产权保障是农村市场经济发展的动力

“三农问题”是一个密切联系的整体，核心在于“农民问题”，农民问题的关键在于农民发展。传统农业的效益低下已经成为制约农村、农业和农民发展的“瓶颈”。只有大力发展农村市场经济才能从根本上促进农业和农民发展，已经成为现代解决“三农问题”的基本共识。农民产权制度的确立，使农民个人基于财产权的保障而生成自由、平等与独立的人格，能够自主地决定参与市场经济的活动，“农民在融入社会主义市场经济的同时，市场经济对自由和平等的必然要求必定会对他们产生影响，并反映到他们的观念中，成为自由意识和平等意识。”[10](P181)不仅如此，农民由于具有平等的经济人格，能够使自己的经济活动从有利于自己的利益最大化着眼，从而必将大大提高农村资源配置和利用的效率。在市场经济条件下，农民产权的确立和保障必将使产权的各种权能转化为农民经济利益或物质财富的重要手段。农民产权保障体现了对农民主体性的尊重，对农民合法物质权益的法治保障，必将激发农民物质利益追求的积极性、主动性和创造性，从而积极投身于社会主义市场经济实践。因此，保障农民产权是培育农村市场经济体系，推动农村经济发展的制度起点。

二、农民产权保护缺失现状及缘由分析

(一)农民产权保护缺失现状

1．农民土地产权不完整

在现行土地制度下，农村土地所有权属于农民集体，农民只享有农地使用权。这种土地制度的缺陷显而易见。其一，农民对土地只享有承包权及有限的使用权。这种权利不仅不能继承也不能买卖。现行法律只保障农民经营权，农民土地使用权的转让没有法律依据。其二，各级政府对农村土地具有不受限制的处置权。各级政府实质享有不经农民同意的农地征收权，村委会虽然是代表农民的自治机构，但在强大的政府权力面前往往沦为地方政府的“腿”，在农村土地征收中难以真正代表农民意志和利益。实践中，地方政府操控村委会，对农民土地非法征收和违法补偿的现象时有发生。

2．农民自主经营权缺失

自主经营权是农民经济发展权的重要权利。农民作为土地产权主体，在土地上种植什么或不种植什么，农民应该有自主权。农民对土地产权的享有主要在于土地使用权，这又是通过农地承包经营权来实现的。而受计划经济的影响，不少地方政府经常以所谓的“行政指导”的方式间接干预农民的经营自主权。如有的地方为了完成上级粮棉指标强迫农民只能种植粮食和棉花等品种而不能有别的选择。又如，近年来，为了完成上级规定的绿化指标，个别地方强使农民大量毁田种树。山西省沁水县嘉丰镇李庄村毁田种树800亩，全村一千多人无田可耕。[11]农民经营自主权的缺失，严重影响了农民对农地产权的有效行使。

3．农民集体产权虚化

计划经济时代人民公社体制下形成农村集体“三级所有，队为基础”的农村公有制产权体系。改革开放后推行的“家庭联产承包责任制”虽然解决了农民的温饱问题并大大激活了农村的活力，但对于农村集体资产共同共有的产权性质并未从根本上改变。这种产权形式使农村集体资产在理念上属于全体村民，但在实践中却是“人人有份，实则人人无份”[12]。集体资产的管理和运作往往是领导说了算。实践中，由于产权主体的缺位，再加上监督缺失，集体资产往往难以产生很大效益，其成员亦难以获得实际的利益。因此，农民集体成员对“人人所有”难以产生认同感，“人人所有”往往变成“人人不问”。以土地产权为例，农村土地属于农民集体财产，但属于哪一级集体所有，各地执行不一。有的是自然村所有，有的是行政村所有，有的是乡镇一级所有。村民委员会和村民小组属于村民自治组织，并非经济实体，显然也不宜充当土地所有权主体。不仅如此，按有关法律规定，农民个人也不是所有权主体。故而，在实际上，土地所有权主体不清，严重缺位。

(二)农民产权保障缺失的缘由分析

1．二元结构导致产权歧视

二元社会结构是导致农民产权得不到有效保障的“毒瘤”。在计划经济时代，为了尽早实现工业化，实现由传统社会向工业社会的转变，国家公共资源的分配向城市倾斜，农民在就业、教育、医疗制度、社保等社会生活方面享受和城里人不平等的待遇，户籍制度将农民束缚在土地上，实行“城乡分治”。

实际上，二元社会体制对农民的歧视关键在于产权利益的歧视。在二元社会结构下，农民并不享有对土地和土地上出产的农产品的产权。农民作为集体经济组织的成员不仅不享有土地承包权、使用权，更谈不上农地收益权和流转权。在这种体制下，农民对于土地的产出没有产权，仅能从集体中分配到维持基本生存的粮食。实际上，在二元社会结构体制下，农民问题的表层是物质贫困，深层的却是权利贫困；而权利贫困的核心就是产权利益的贫困。改革开放后至今，虽然我国废除了计划经济体制，但农村市场经济体制尚未完全建立，计划经济体制的影响依然存在。如由于宅基地属于集体所有，农民房产并不能自由转让；国家未对农民房产实施产权登记制度，农民房产不能抵押，转让也存在程序障碍。

2．产权制度设计的误区

产权制度是社会基本经济制度的反映。长期以来，我国基本经济制度主体是公有制。公有制包括国有和集体所有，集体公有制“是由国家控制但由集体来承受起控制结果的一种农村社会主义制度安排。”[13](P7)在农村，农民最主要的财产——土地属于农民集体所有，而这种所有形式是一种“抽象”的公有，在民法理论上称之为“共同共有”，其产权主体“是一种虚拟的所有权主体”[14](P49)。产权如果不被具体化为切实的形式，必然会演化成名义上“人人皆有”，而在实践中异化为“人人皆无”，从而导致产权主体虚位的现象。农民产权主体的虚位，必然导致实践中农民虽然拥有“名义”上的产权主体身份，但实际上却是对以土地为核心的农民集体产权权能缺失或不全。如果这种集体所有制涉及农地产权制度的根本安排的话，那么，在此基本制度安排下的具体产权机制也是僵化的。长期以来，不允许农民对土地的承包经营权流转进一步限制了农地产权的权能。

3．维护农民产权的组织缺失

产权的实现必须借助于一定的组织形式,“要想使人类重新自由，就要给社会一种组织，这个组织便利一切人在同等的地位上满足他们的欲望，发展他们的能力。”[15](P32)在集体经济时代，国家权力一插到底，人民公社作为国家政权组织在农村基层忠实地执行计划体制下“一国两策”的产权歧视政策。生产大队和生产小队完全被编入到国家权力之网，难以真正反映农民的意志和利益。农民没有维护其产权利益的组织，农民利益维护得不到应有的组织保障。改革开放以来，尽管我国农民的文化生活水平得到初步提升，但维护农民产权利益的诸如农会等公民组织由于种种原因却没有得到发育和生长。随着农村人民公社体制的废除，村民自治作为农民自治组织，在农村集体内部整合产权利益和产权纠纷起到了一定作用。然而由于村民自治仅仅局限于一村之内，并且村民自治在实践中出现了一定的异化现象，使得村民自治作为农村基层社会农民产权保护的自治组织功能大打折扣。

三、 保障农民产权，促进农民经济发展权实现

(一) 实行集体资产股份制，推进农村集体资产产权改革

农民集体资产抽象的“共同共有”难以让农民现实地享有集体资产保值增值的利益。农民对于村级集体资产只有通过看得见，而且“摸得着”的具体方式，才能真切感受到自己是集体资产的主人，现实地享受集体资产保值增值所带来的收益，从而促进农民个体经济发展权实现。改革农村集体财产产权制度的基本思路是：改革传统的集体资产实现形式，变集体资产的共同共有为按份共有。而实现农村集体资产按份共有的具体形式是实行农村集体资产的股份制。股份合作制的基本宗旨是盘活集体资产，促进农民集体和个体共同发展。农民集体资产股份制根本目的是建立产权明晰、主体明确、收益良好、流转顺畅的农村集体资产产权制度。

农民集体资产股份制的主要内容和运作流程主要是：第一步，成立股份合作社。股份合作社应采用公司化运作模式、组织结构、治理模式和运作机制。第二步，清产核资，量化折股。对村集体资产进行清产核资应该委托专业会计事务所进行评估，并由注册会计师来进行审计。对股权分配应该遵循“三三制”原则，即将所有股权量化为集体股、人口股和农龄股三类股，原则上是各占三分之一，并可由股东大会决议适当增减。集体股是村民集体为了谋求整体和长远发展而占有的股份，其余股份完全量化分配到个人。安徽宣城市宣州区澄江街道办事处下属郊区村——花园村，将1 970多万集体资产量化成23%的集体股、52%的农龄股和25%的人口股。其中，农龄股和人口股分配给1 153名农业户口村民。[16](P86)第三步，股权到户，颁发权证。股权量化后，应该以户为单位颁发《股权证》。为了增强农村集体资产股权化的公信力，必须进行公示，股权份额应该由各县产权局进行登记。集体股收益应用于股份合作社正常运营及村委会公益性支出，人口股和农龄股收益则归其产权主体——个体农民所有，并且依法可继承和在内部转让。农村集体资产股份制改革要坚决杜绝简单地“卖光、分光”的做法，一定要保留一定比例的集体股，一般以三分之一为宜。人口股和农龄股收益直接用于农民生活和发展，而集体股收益则为农民集体发展奠定物质基础。

(二) 设立农地持有产权，创新农地产权制度

农民土地产权制度的合理安排不仅是实现农民经济发展权的关键，同时也是农民其他一切权利保障的制度基石。孟子曰：“无恒产则无恒心。”赋予农民对土地具体、真正法律意义上的产权对于保障农民对土地的财产权，促进农民发展具有极为重要的意义。然而，由于我国基本政治体制使然，目前直接赋予农民对土地的私有权与我国农村集体土地公有制相违背，显然是难以行通的。一个可供选择的现实思路是：设置农地持有产权作为农地产权的实现形式。所谓农地持有产权是指在确保农民集体对农村土地享受终极所有权的基础上，赋予农民在一定年限内对农村集体土地占有、利用、收益和流转权利。相比较农村集体的终极产权，这种农地持有产权是一种有限的产权，是结构性权利。它和农村集体所有权相比，就是不享有完全法律意义上的处分权，即不能享有土地的买卖权利，然而却享有处分权的另一权能即土地流转，可以对其土地持有和使用权在法定期限内出租、出借，并对出租享有收益权。这种农地持有产权是农村集体土地所有权的一种动态的实现形式，和农村土地集体所有制的政治理念及宪法规定不冲突并且兼容，其实质是农村集体土地公有制产权实现形式的一种制度创新。农地持有产权的设立是兼顾我国土地公有制的基本经济制度与社会主义市场经济对于农村土地流转的客观需要的创新性制度选择。农地持有产权的设置将必然促进农民在享有有限土地产权的基础上，通过土地的市场化流转，实现土地发展权的增值收益，为农民主体性发展夯实物质基础。

(三)完善市场机制，排除侵害农民产权利益的行政干预

作为一种经济运行机制，市场机制充分尊重供求、价格、竞争、风险等要素之间互相联系及作用机理，从而实现资源的优化配置。市场机制的天敌是行政的非法干预。保护农民产权实现农民经济发展权，必须充分尊重和利用市场经济的基本规律和基本机制，坚决摒弃运用行政手段非法和不合理地对农民产权利益进行干预。一方面，完善市场定价机制，坚决摒弃侵害农民产权利益的行政干预。计划经济时代政府实行针对农产品的“统购统销”制度，通过“工农剪刀差”压低农产品价格抬高工业产品价格，将农民的劳动成果较为隐蔽地转移到城市和工业环节。这种做法虽然在特定历史时期为我国工业化起到了资金原始积累的作用，但严重侵犯了农民的产权利益，影响农民发展。“统购统销”制度虽然早已废除，但不少地方仍然通过行政指导价的形式变相引导限制农产品价格，往往导致农民增产不增收。这种严重侵害农民产权利益的做法必须予以坚决摒弃，必须完善市场定价机制。

另一方面，坚决贯彻《反垄断法》，消除对农产品的地区封锁。市场经济要求在最大范围内实现资源的优化配置。不少地方政府以发展本地经济为名，通过各种行政手段，甚至直接采取“封堵”的方式限制，包括重要农产品在内的外地商品进入本地市场，或者限制本地商品流向外地市场。由于供需关系和渠道不畅通，很多时候只能在本地销售往往形成滞销，从而导致价格低廉，直接影响农民产权利益。对于这种通过行政垄断导致的农民农产品产权利益受损的侵权行为，应坚决予以打击。为此，反垄断执法部门应加强侵犯农民农产品销售职能的行政垄断执法。对于农民举报或反映的以上行政垄断行为坚决予以查处。必要时反垄断机构应组织听证会，就该行政行为的合法性进行社会听证。查证属实的，反垄断机构可以自己或责成上级机关责令改正；同时，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员应依法给予严厉的处分。不仅如此，应赋予农民对以上行政垄断行为的诉权，对于反垄断机构处理不服或消极处理，农民依法可以提起诉讼，也可直接向法院提起诉讼。农村市场经济体制的完善，对于农民产权利益的保护，进而对于农民经济发展权的实现具有重要意义。

(四)赋予农民房产产权，保护农民个人私有财产

房产是农民产权的基础，是农民生存权保障的基本物质载体，是农民发展权实现的基石。然而，由于长期以来对农民产权保护的整体缺失，农民对自己居住的房产也并不享有完全意义上的产权。城市居民的房产是国家通过颁发产权证予以确权的，居民可以对其房产进行转让、出租、抵押，享有完全产权。而农民的房子并未予以确权，不能抵押，其转让和出租亦得不到国家法律层面的明确保护。在新农村建设中，不少地方农村建立的农民公寓也只是村里自己颁发的所谓产权证，并不是真正国家法律层面的房产确权，其保护力度显然是苍白的。由于农民对自己的宅基地缺乏明确的产权，农民拿自己的宅基地转让他人，存在明显的法律障碍。因为宅基地所有权是农村集体所有，在现行法律框架下农民个人无处分权。中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。”因此，改革现有农民宅基地产权制度，赋予农民房产以明确产权，是增加农民财产性收入，保障农民经济发展权实现的重要环节。

不仅如此，农民其他生活资料和生产资料等私有财产保障也是农民产权保障的重要方面。据笔者调查，不少地方农民小偷小摸猖獗，很多地方农村治安堪忧。因此，加强农村治安环境的整治，也是维护农民产权，保障农民个人私有财产的重要方面。一方面，应强化农村公安执法和司法力量。应加强公安派出所的警力，提高其办案能力；同时应加强农村司法力量，对农民之间的产权纠纷案件及时审结和执行到位。另一方面，应充分发扬农村社区和村民委员会的治安委员会的作用。充分发挥农民的积极性，组成村义务治安队，经常在村内进行巡逻，严厉打击农村偷盗抢劫现象，及时调节处理村民间因产权产生的民间纠纷。农民基本生产资料和生活资料产权的有效保障，不仅对于维持农民生存权具有重要意义，而且对于促进农民发展权实现意义重大。因为，农民在基本生存权得到保障后，必然谋求发展,“生存权是发展权的基础和条件，而发展权又是生存权的存续和发展。”[17](P33~40)而农民维持生存和发展的前提是必须保障其生活资料和生产资料的产权。

(五)完善村民自治，实现农民集体产权民主化

产权是所有制关系在法律上的表现形式。计划经济时代形成的对农村集体资产集权制的处理模式，难以适应市场经济发展的需要和农民日益增长的民主化需求。对集体财产的占有、使用、收益和处分权真正掌握在农民自己手中，农民才能现实地享有农村集体产权利益。在现行制度框架下，只有通过村民自治的民主机制，农民才能真正享有集体财产的处置权，从而为其发展权的实现获得产权利益。通过村民自治的民主决策能真正体现农民自己的意志，使其朝着实现农民利益最大化方向决策，“村民自治的政治建设既是农村产权制度改革的政治结果，也是进一步保障产权制度创新发展、推进农村经济发展的政治条件。”[18](P324)然而实践中，由于种种原因村民自治异化现象较为突出，“严重偏离村民自治的价值目标和精神实质，甚至与村民自治制度设计的初衷大相径庭。”[19](P86~92)因此，只有完善村民自治，才能真正达到产权实现的民主化。

一方面，严格规范乡村关系，坚决杜绝基层政府侵犯村民自治权。现行《村组法》明确规定了乡镇政府和村委会是指导和被指导关系，并具体规定了乡镇政府的指导范围；同时规定，乡镇政府“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。然而实践中基层政府利用其职权侵犯农民的产权利益的现象时有发生。诸如，基层政府违法征用农民土地、违法补偿；人为限制降低农产品价格，限制农产品出境等损害农民产权利益，等等。因此，对于代表国家权力的乡镇政府的指导权力，法律必须予以明确的授权，通过例举的方式予以规定。因为，在法治社会对于政府权力，法无明文规定则无权力；对于公民权利，法无明文禁止则有权利。同时，还应加强对违法干预村民自治权的法律责任。《村组法》第三十六条第三款规定，“乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正”，这里的“改正”能算是真正意义上的法律责任吗？不具有惩罚性、制裁性的“法律责任”显然是苍白无力的，应该追究直接负责的主管人员和其他责任人的责任，可增加规定，“对直接负责的主管人员和其他直接人员予以记大过处分；情节较重的，给予降级或撤职处分；情节严重的，给予开除处分。构成犯罪的，依法追求刑事责任。”只有明确规范乡镇政府的指导范围，并且明确相关责任人的法律责任，才能对乡镇政府违法干预村民自治中以产权利益为核心的村民自治事项形成有力的法律威慑。

另一方面，严格推行村务公开，真正实现产权决策的民主化。现实中由于种种原因村委会往往异化为乡镇政府的“代理人”，在土地征用过程中难以真正代表本村村民，可以考虑建立村级土地管理委员会，由村民(代表)大会选举村民代表组成。该委员会负责对集体土地的管理和监督，使集体土地产权的行使从行政权力的阴影中解脱出来，弱化基层政府行政权力对集体土地的直接干预，使农民真正成为经营主体、产权主体，成为土地的“主人”。在产权流转中应严格坚持民主决策。只有民主决策，才能充分体现全体村民的意志，最大限度实现全体村民的共同利益。为此，必须坚持村务公开，因为村务公开是民主决策的前提。公开才能透明；公开才能公正。通过全方位的村务公开，村民才会享有对村务的知情权；而享有充分的知情权是民主决策的基础。村民自治的优化，必将增加村民自治的产权决策的民主成色，使村集体资产的产权利益能根据集体智慧实现资源配置最优化和利益最大化方向决策，最大可能地实现利益分配的公平与正义，从而促进农民发展权的实现。

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