依法治国与治理能力现代化的几点思考

摘要：根据党的十八届四中全会精神，依法治国已经成为国家治理现代化的总抓手。那么，如何通过依法治国实现国家治理体系和治理能力的现代化，就成为值得探讨的问题。增强执法力量、提高司法机关的专业性和独立性以及强化社会监督机制，是目前实现治理能力现代化的几条有效路径。

关键词：依法治国；治理能力；现代化

中图分类号：D601文献标识码：A文章编号：1009-5381（2014）06-0074-06

2013年秋，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《改革决定》），提出深化改革的总目标是国家治理体系和治理能力的现代化。时隔一年，党的十八届四中全会出台《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《法治决定》）。正如习近平同志所言，十八届四中全会关于全面推进依法治国的部署，不是就法治论法治，而是围绕中国特色社会主义事业总体布局、体现推进各领域改革发展对提高法治水平的要求。全面推进依法治国已经成为国家治理现代化的总抓手，成为国家治理领域的一场深刻而又系统的革命。

一、治理和治理现代化

（一）治理的含义及特点

治理，英文为governance①①也有学者如毛寿龙等，将其译为“治道”。，是当今流行的一个概念，源于拉丁文，意指“操纵、掌控”，在公域和私域广泛使用。在传统政治学、行政学英文文献中，该词尤常与统治（government）一词交替使用，包涵以下几层涵义：“一是存在着一整套正式的组织机构，它拥有对同一社会中的其他组织和团体的强制性权力，而且，这种强制性权力得到其他组织和团体的承认。在现代社会中，这套组织机构就是政府；二是在对公共事务的管理或处理方面，政府拥有最终的决策权，同时也承担最终的责任；三是虽然政府可以采用不同的行为方式，但这些行为的实质性效力取决于政府强制力的存在，政府活动的过程就是权力的运用过程。将上述涵义落实到公共行政上，公共行政就成了政府机构对国家和社会公共事务进行的垄断性和强制性的管理活动。”[1]

然而，西方政治学家和行政学家通过二十世纪的发展实践已经意识到，单纯依靠国家和市场手段都无法实现资源的最佳配置。面对国家和市场机制的双双失效，人们开始转而寻求新的治理手段和方式。于是，20世纪90年代以后，治理一词被国际组织、学术团体、民间组织等频繁使用，并且其涵意已大大超出统治的涵义。正如治理理论的主要创始人詹姆斯N·罗西瑙所言，“治理与政府统治并非同义词。尽管两者都涉及目的性行为、目标导向的活动和规则体系的含义，但是政府统治意味着由正式权力和警察力量支持的活动，以保证其适时制定的政策能够得到执行。治理则是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。换句话说，与统治相比，治理是一种内涵更为丰富的现象。它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要、并实现各自的愿望”[2]。也就是说，治理不再是统治的同义语，相反它标志着一种不以强制力为依托，强调协商、互信、平等、自主、合作，以政府、企业、社会、个人为共同参与主体的新的管理过程或方式的产生。于是，围绕治理这一核心词汇，一种新型公共行政理论——公共治理理论便应运而生。

（二）现代化治理的特征

对于治理的界定，学术界尚难达成一致。然而，全球治理委员会的定义极具权威性和代表性：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。”[3]

此外，格里·斯托克所提出的五个论点进一步揭示了治理的特征，并且比较完整地概括了目前对治理理论进行研究的各种观点。

1.治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，它认为政府并不是国家唯一的权力中心。各式各样的公共和私人的机构只要行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。

2.治理理论明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界限和责任方面的模糊之点。它表明，在现代社会国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，这样，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任便日益变得模糊不清。

3.治理明确肯定了在涉及集体行动的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。

改革论坛每个栏目名称宋心然：依法治国与治理能力现代化的几点思考4.治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。

5.治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。[4]

从治理理论出发，现代化的治理包括以下四个特征：

第一，分权治理。现代化的治理不是所有治理单元就具体事务都时刻听命于一尊的治理体系。现代治理不排斥国家存在稳定和至高无上的政治权威，但不认为所有治理单元应就具体治理事务都要听从政治权威机关事无巨细的指挥。换句话说，现代国家主权是统一的、政治权威是稳定的，但对具体治理事务的处置要由不同治理单元根据其自身特点依据宪法和法律决定。马克思曾经说过，分工是社会进步的重要表现。那么在国家治理的维度下，治理分工、治理分权也是国家治理现代化的重要表现。古代国王皇帝决定一切具体政务的方式不能适应现代社会的发展，盖因为现代社会是非常复杂多元的，其所面临的问题并非用一种治理方式可以化解。因此，现代治理体系内部往往划分为不同的治理单元，不同治理单元依据宪法和法律根据自身属性开展工作。从这个意义上讲，现代治理体系是具体事务层面的分工治理体系。

第二，合作治理。现代治理体系并非政府垄断治理事务的纯粹权力治理，而是政府与社会合作的治理体系。诚然，政府是法律执行的主力机构，但政府不能将社会上的公民、法人和其他组织都视为潜在的违法者，视为潜在的敌人。由于现代社会法律体现人民的意志，因此政府也应当和社会上的公民、法人和其他组织携手合作，共同促进法律的实施。政府与社会合作，国家治理就获得了无穷的力量；政府与社会分离，甚至视社会为潜在的对手，国家治理就软弱无力。因此，现代国家治理体系非常重视开放和透明政府建设，注重在制度建设方面吸纳社会力量参与国家治理，以此实现合作治理和国家治理能力最大限度的提升。

第三，协商治理。现代治理体系并非政府仅仅依靠国家权力——也就是国家暴力机关通过强力实施的治理，而是强力与协商并用、将协商放在优选地位的协商治理。传统国家治理模式中，国家治理机关的典型形象是军队、警察和监狱，是自上而下强制命令、处罚和执行。这种依靠强力的治理当然也是现代国家治理体系中不可或缺的一部分，但随着社会民主化和社会文明程度的增强，仅仅依靠强力的治理已经不合时宜。国家治理机关应当借助各类平台，在宪法和法律允许的范围内与治理对象进行协商。国家民主性不仅仅在于权力行使者的民主选任和立法过程的民主性，也体现在治理过程中吸纳治理对象有序参与，发挥公民主人翁作用，使得国家治理相对人能够时时将自身的诉求和愿望传达给治理机关，治理机关应当在符合宪法法律以及符合治理规律和目标的前提下优先选择治理相对人自愿接受的方案。协商治理体现国家治理机关对于治理相对人主体地位的承认，表明国家治理是服务于治理相对人的事业，而不是居高临下统治治理相对人的事业。

第四，规则治理。现代治理体系特别谨慎地运用命令治理的模式，最大限度地运用规则治理模式。规则治理就是将治理工作的程序、规范、标准等制定成普遍适用的规则予以公布，按照事先公布的抽象规则处理具体事务的治理方式。规则治理使得治理对于治理相对人具有可预见性和稳定性，使得治理不因治理执掌者个人素质的参差不齐而波动。规则治理集中体现为法治，即一切治理活动都必须依据公示的宪法和法律实施。根据马克斯·韦伯的阐释，像机器一样靠得住的法律制度是西方资本主义持续发展的基础性条件。

当然，现代治理理论也是一个庞大的理论体系，不同学派、不同学者都针对治理现代化问题提出过真知灼见。上述四层含义不敢说涵盖治理理论的全部，但是有关治理现代化的普遍认知。

二、依法治国与治理能力现代化的关系

“治理能力，反映的是政府治理行为的水平和质量，是对政府治理模式稳定性、有效性和合法性的直观度量。”[5]依法治国，是最大程度上能够实现以上目标的有效方式，也就成为治理能力现代化实现的最为可靠的工具。

首先，全面推进依法治国需要实现分权治理。依法治国，首先要确保行政机关和司法机关在宪法和法律规范下依法独立行使各自的权力，要求各级党委不能替代司法机关行使司法审判权。这就是分权治理思想在法治建设领域的体现。为了解决长期以来各级党政机关违法干预司法、破坏分权治理的顽疾，《法治决定》提出，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。值得注意的是，对于个别领导干预司法机关办案的，无论是否造成不利后果，都要承担责任，至少要给予党纪政纪处分。这是四中全会《法治决定》对于分权治理思想的最有效贯彻。

其次，全面推进依法治国是合作治理的必然归宿。合作治理讲求政府与社会、国家与公民合作完成国家治理任务，但这种合作不是毫无章法的合作，而是发挥社会力量、汲取社会智慧，在立法、执法和司法环节，依据法律规定的程序吸纳公众参与。《法治决定》在立法领域要求拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识；在行政执法领域全面推进政务公开，要求坚持以公开为常态、不公开为例外原则，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项；在司法领域要求完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度，就是推动合作治理的切实举措。

再次，全面推进依法治国必须通过协商治理才能实现。法律虽然是强制性社会规范，但法律本身必须建立在社会共识之上。如果法律不反映社会共识，则法律最终将无法执行，全面推进依法治国也会沦为一句空话。为此，必须在立法环节增强立法的民主性。《法治决定》要求健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制，就是协商治理的具体体现。

最后，全面推进依法治国本身就是规则治理的深入实现。依法治国的法就是规则，依法治国和规则治理其实就是一件事情不同学科的各自表述。党和国家将全面推进依法治国当成中心任务之一，就是认识到规则治理的重要性。

三、如何通过依法治国实现治理能力的现代化

治理能力的现代化，意味着治理方式的重大变革。而治理应采用何种方式呢？在现代国家制度中，法治是治理的首要方式，也是目前改革的方向。如何才能通过依法治国实现治理能力的现代化？这是一个宏大的问题，笔者仅从以下方面提供几点解决思路。

（一）增强执法力量

徒法不足以自行。任何政策目标的实现，必须以人为本。因此，执法人员的能力是实现治理现代化的首要环节。然而，目前的执法力量面临着以下现实问题。

第一，执法力量相对不足。我国行政执法队伍虽然数量庞大，但与实际需求相比，仍显不足。因此，在基层执法中，辅助执法人员经常是主力军。据2007年统计，北京市民警约5万人，但仅治安一项，北京市就有4万余人的专职治安巡防队伍。浙江省明确乡镇（街道）按照上年统计人口登记发证数量800至500比1的比例配齐配强协管人员。[6]截止2011年，广州市群防群治队伍6000多支，共约16万人。[7]这些数字说明，我国正式执法力量实际上并不能完全满足基层执法和管理的需要，只能依靠辅助执法人员的力量，共同完成执法任务。

第二，执法人员素质有待提高。辅助执法队伍庞大带来的另一个问题是，基层执法人员庞杂，层次参差，人员素质普遍不高。现有法律法规对执法人员的规范，大都只针对公务员或者其他正式执法人员。因此，对辅助执法人员的录用和管理，并没有一套严格的筛选、任用和惩戒机制。所以，在人员的扩充中，有关部门往往忽视了质量把控，导致辅助执法人员队伍整体素质不高。同时，辅警、协管员等职务保障的欠缺，也使这些岗位对高素质人员缺乏吸引力。

提高行政执法队伍的层次，提升行政执法人员素质水平，首先应当规范执法人员的管理制度。应当确定一个地区、一个行业的执法人员，归口哪个职能部门统一管理，而不应区分正式和辅助执法人员。对所有人员按照公务员管理规范，严格执行资格管理、档案管理、人事管理、业务管理、纪律管理等制度。尤其是要严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。其次，对于在职人员，应定期进行业务培训和考核管理，对未能达到任职要求的执法人员，取消其执法资格。

（二）增强司法机关的专业性和独立性

增强司法机关的专业性和独立性，从制度上对司法人员的身份、地位和福利待遇给予充分保障，才能保证其不受外界的干扰和诱惑，廉洁奉公，公正断案。

1.薪俸保障

首先，司法人员的工资在参照公务员工资水平的情况下，应适当有所提高。司法人员收入如果完全参照公务员管理，难以与其职业特点相称。司法人员从任职资格和行使职权的特点上看，都与公务员有着很大差别。一方面，法官、检察官在任职上的要求更为严苛，在通过公务员考试以外，还需要通过专业的司法资格考试；另一方面，法官在职权的行使过程中，更多体现的是根据事实和法律做出理性、独立的判断，而不是行政的执行性和服从性。因此，司法人员薪酬的确定，应体现出这种职业差异。但与此同时，考虑到中国实行的是与西方不同的司法制度，也不应盲目攀比国外法官和律师的收入水平。简言之，就是要适当提高司法人员的收入水平，使其在参照公务员工资的同时，略高于公务员的一般工资水平。

其次，针对不同地区的经济发展程度的差异，对于基层和边远地区工作的司法人员，应当给予适当补贴。在现有条件下，如果一味使司法人员工资与职级脱钩，并不符合国情，也会使得一些工作多年、业务出色而获得职级提升的司法人员受到损失。但是，基层司法人员却因审级所限，职级较低，从而在工资上与较高级别的司法机关工作人员有较大差别。这与基层和边远地区工作的艰苦程度不相称，也不利于司法人员自上而下和由经济发达地区向落后地区的流动。

最后，对于法官的工资标准，应由最高人民法院拟定，报全国人大审议通过后，由中央财政设立专款专项，统一拨付给各级法院。目前，法院经费来源虽然已经日趋多样化，但同级地方财政拨款仍然是主要来源。由此，法官工资在很大程度上就与地方财政休戚相关。为确保人民法院独立行使审判权，由中央财政建立独立的法官薪酬预算制度是非常有必要的。

2.职权保障

法官独立审判的权力，应当得到保障。目前司法决定的权力并不由主办法官或合议庭独享，而是分散于法院各级领导的手中，包括院长、审委会成员、庭长等。虽然案件审批制可以实现质量把关的目的，但也增加了领导干预案件的借口。对此，应当取消案件逐级审批的程序，而由承办法官或合议庭独立承担案件的审判和决定工作，实行决策公开制。

事实上，如果实现法官决策的公开化和透明化，作为案件质量监控的层级审批制度就没有存在的必要。对于案件的决定，法官应将全部理由在裁定或判决中做出详细解释。对于合议庭成员的不同意见，也应当毫无保留地记录在裁判中。这样，法官和合议庭成员对案件的处理决定和理由明白无误地记录在裁判中，一目了然。法官决策的公开化既可以为当事人解释清楚做出裁决的原因，也可以成为评判法官审判是否合理合法的依据，使领导干预案件无从下手。

法官掌握了案件的决定权，也就承担了相应责任。在层级审批制度下，如果案件出错，法官和领导可能相互推诿，致使责任追究流于形式。法官在这种体制下，并不会关心案件的质量。当法官享有完全决定权时，他们要对案件的质量负责，自然也就具有了责任感。裁判一经做出，就要经受后人无休止地评判，如果出现错误，法官随时都可能被追究责任。因此，在这种情况下，决策公开和透明，本身就成为约束法官的制度，并不需要领导的监督和把关。

3.职务保障

法官的职务和权利应当得到充分保障，不得随意被追究责任。在现行制度体制下，很多机构都可以对法官实施惩罚和处分。例如，党的纪律检查委员会可以对法官进行纪律处分，人大有权对法官进行职务罢免，法院自身也可以对法官进行内部惩处。此外，检察机关还可以对法官的贪污贿赂行为进行监督，政协、新闻媒体和普通公民都可以对法官行为进行监督。

事实上，对法官的责任追究应当审慎，监督不宜过多，否则将损害其独立性。德国《法官法》规定，法官仅于不侵害独立审判之限度内受职务监督。对于损害其独立审判的监督行为，法官可以向纪律法院起诉。我国法官由于受到来自多方的监督，也就不得不经受各个方面对案件审判的干预，在很多时候反而促成了错案①①例如，“赵作海案”就是在政法委的要求下定案，并最终导致错案的出现。的形成。所以，监督并非越多越好，它不仅可能损害司法独立，还可能陷入“谁来监督监督者”的怪圈。

（三）强化监督与责任机制

实现多元化、协商共治，必须在依法治国的过程中充分发挥社会的作用，要进一步完善和建立社会监督机制。

第一，完善公民监督机制，使其规范化、程序化和日常化。要使公民监督切实有效，成为预防和惩治腐败的利器，需要从公民监督的制度化入手。一是建立统一的监督举报平台。在各级纪检委或检察院内部设立统一举报平台，并向社会公布举报方式方法。公民可通过电话、写信、网络等方式直接向该平台提供举报线索。网络平台应当重视自媒体的力量，除建立官方网站外，更应建立官方微博、微信，以方便公众随时随地监督、举报。所有线索都需要调查，一经核实，便由有权部门立案查处。二是建立督查答复制度。具有监督职能的部门受理公民的控告、检举、举报，不论调查结果如何，都必须将查办的结果在规定的期限内告知监督者，并将审查过程公开。三是完善举报的内部管理。举报平台的内部监督管理需要设置科学的方法，防止权力滥用而导致举报被隐匿。在监督平台内部，举报线索应保留书面和电子档案，可由系统内部（包括本级和上级）所有工作人员公开查询。

第二，建立当事人违法违规黑名单制度，发挥市场和社会作用。在现代治理的过程中，企业和社会的作用需要加强。面对近年来频繁出现的各种商品质量、食品安全等事件，企业实际上存在着不可推卸的责任。尤其是在强调提高治理能力的前提下，企业和行业的自我监管的积极性必须通过制度化的手段调动起来。当事人违法违规的黑名单制度就是一种有效方式。黑名单的制定、审核、发布和修改必须依照法定程序，以相关执法部门获取的违法违规信息为依据，由企业或当事人所对应的监管部门，按照程序向社会公布。企业对于相关结果不服，也可以提出异议，甚至举行听证。有关部门也应根据企业的表现，制定相关的黑名单撤销程序。总之，黑名单制度关系企业的切身利益，需要依据有关的法律法规予以执行，方能在法治的理念下催动企业的社会责任感。有关监管部门应及时制定相应规范，细化和补充黑名单制度的各种具体程序。

参考文献：

[1]周毅.行政管理新理念探微[J].社会科学家，2002（1）：37.

[2]詹姆斯N·罗西瑙.没有政府的治理[M].南昌：江西人民出版社，2001：4-5.

[3]Commission on Global Governance.Our Global Neighborhood[M].Oxford：Oxford University Press，1995.

[4]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：3-4.

[5]胡鞍钢，魏星.治理能力与社会机会——基于世界治理指标的实证研究[J].河北学刊，2009（1）：118-121.

[6]中央社会治安综合治理委员会.中国社会治安综合治理年鉴2007[M].北京：中国长安出版社，2008： 90.

[7]广州16万治安联防队员[EB/OL].凤凰网，2011-11-12[2014-10-24].http：//news.ifeng.com/gundong/detail_2011_11/12/10608568_0.shtml.

责任编辑：孔九莉