关于农地流转问题研究的回溯与展望

韩喜平　张军委

摘要：通过对农地流转的政策法规的回顾和学术文献的梳理发现，针对农地流转的理论研究与政策法规的内容有其内在一致性。学术界主要从农地流转的内涵、现状、影响因素、动力机制、路径选择等角度对农地流转展开了丰富的研究。这些研究成果，丰富和推动了农地流转理论体系的形成和发展，有利于促进全国农村土地流转的有序、平稳、和谐推进。当然，已有研究成果也存在着诸如针对农地流转的研究视角和内容需要进一步拓展；规范性研究的较多，而实证性研究的较少等问题。

关键词：农地流转；农民收益；政策变迁；研究展望

中图分类号：F320文献标识码：A文章编号：1009-5381（2014）06-0041-07

增加农民收益与提高土地效益等多重要求我们必须实行土地流转，由于农地流转涉及到方方面面的利益，存在着历史与现实交织的、复杂多样的冲突和矛盾，并严重影响了农村社会的和谐。理论界围绕这些问题从不同角度进行了富有建设性的研究和探索，并取得了丰硕的成果。本文通过对近十年来农地流转政策法规的梳理以及既有学术文献的系统性回溯，不仅归纳和总结了农地流转理论上的发展和创新，还分析和提出了相关研究的不足和缺陷，同时提出了下一阶段研究的重点和方向。

一、农地流转政策法规回溯

政策法规是推进我国农地流转的保障，也是理解我国农地流转变迁的最基本依据。农地流转的实践要求理论研究深化，农地流转理论的研究成果是通过上升到政策法规的高度而作用于农地流转实践的。因此，对农地流转理论成果的回溯，必先从农地流转的政策法规变迁开始。

（一）1984年《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》首次允许农地只能在集体组织内部的社员之间有限度流转，而禁止出租。“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包，但不能擅自改变向集体承包合同的内容。转包条件可以根据当地情况，由双方商定。在目前实行粮食统购统销制度的条件下，可以允许由转入户为转出户提供一定数量的平价口粮。对农民向土地的投资应予合理补偿。”要求“自留地、承包地均不准买卖，不准出租，不准转作宅基地和其他非农业用地”。

（二）1993年《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》提出了允许土地使用权依法有偿转让。“为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变”；“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地的使用权依法有偿转让”。1998年《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》进一步重申了土地使用权流转。“土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行，不得以任何理由强制农户转让。少数确实具备条件的地方，可以在提高农业集约化程度和群众自愿的基础上，发展多种形式的土地适度规模经营”。

（三）2002年《农村土地承包法》首次以法的形式规定了农地流转。在此之前关于农地流转的规定只是以政策文件形式存在。《农村土地承包法》对农地流转问题进行了详细的说明并对流转中争议的解决和法律责任等问题也有较为明确的规定。提出了多种农地流转方式，“家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”；同时，明确了农地流转原则，“平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转，不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，流转的期限不得超过承包期的剩余期限，受让方须有农业经营能力，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权”；而且对承包方与发包方权利义务关系以及流转合同等也作了相应的规定。

（四）2008年党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确了农地流转方向。《决定》提出“家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平；统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展集体经济、增强集体组织服务功能，培育农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高组织化程度”；“建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”。

发展观察每个栏目名称韩喜平，张军委：关于农地流转问题研究的回溯与展望（五）2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》赋予了农地抵押、担保权能。提出“坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济”；另外，在稳定农地基本承包关系和耕地红线的前提下“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营”。

（六）2014年中央1号文件指出有条件的推进农地流转，并首次提出妇女农地承包权。文件指出要充分保护农民对土地的权能以及妇女的农地承办经营权，在尊重农民意愿的基础上进行土地确权和农地流转。“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”；“切实加强组织领导，抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，可以确权确地，也可以确权确股不确地”，“鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权，加快健全土地经营权流转市场，完善县乡村三级服务和管理网络。探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度，严禁农用地非农化。有条件的地方，可对流转土地给予奖补。农地流转和适度规模经营要尊重农民意愿，不能强制推动”，“切实维护妇女的土地承包权益”等。

二、农地流转研究文献回溯

我国学术界关于农村土地流转的研究具有显著的政策驱动。从中国知网学术趋势分析看，2007年开始，大量关于农地流转的学术文献和研究成果出现，并于2009年达到最大值，而后，小有回落，党的十八届三中全会之后，土地流转问题又成为理论研究的热点问题。

（一）农地流转的内涵和形成动因研究

明确界定农地流转的内涵是进行农地流转问题研究的前提条件。而由于农地流转在政策法规中多有表述，大多数研究也是基于政策法规的前提定义，因此，学界专门针对农地流转的内涵研究较少。张良悦认为，农村农地流转是指农民承包的土地经营权在农户之间、农户和企业之间进行的以效益为目的的一定期限的转让行为。[1]然而，丁关良、李贤红认为，统一采用法定的“土地承包经营权流转”名称是界定其内涵的关键。依据土地承包经营权流转包括物权性质土地承包经营权让渡型流转和物权性质土地承包经营权保留型流转这一客观事实，应以“移转（或者转移）物权性质土地承包经营权或者物权性质土地承包经营权中的部分权能”为实质内容界定土地承包经营权流转内涵。[2]杨群从表象和内容两方面对农地流转进行了界定。他认为农地流转不仅是土地权利主体的换位，即收益主体的改变，而且它是市场经济的重要组成部分，降低了交易成本，为传统农业向现代农业进化创造了条件，是农民脱贫后奔小康的一条途径，也是稳定农村家庭承包经营制度的一种延续。[3]

关于农地流转的动因，学者大都从强制性结果和诱致性结果两方面展开研究。杨学成、曾启结合当时中国农村普遍实行的计划式、行政式的统一调整土地的办法存在严重弊端的现状，认为建立灵活、高效的农地流转机制是农村经济发展的要求，具有客观必然性和紧迫性。[4]贺振华从劳动力迁移的角度论证了农地流转的动因。他认为之所以产生农地流转，根本原因在于农户之间的土地——劳动力配置不合理，这种不合理的配置源于农村劳动力转移。[5]邱长生、张成君、沈忠明、刘定祥从反面论证了农村劳动力转移与农地流转的关联性。他们利用“碰撞理论”说明农村剩余劳动力的大量存在是农民本身的能量太低的原因，而这也在一定程度上致使农地流转效率低下、城乡差距不断拉大。[6]而钱忠好从农户家庭决策的角度分析认为，尽管存在非农就业，但并不发生农地流转，农户经营兼业化。[7]游和远、吴次芳以中国30个省份为数据分析对象，通过线性回归模型、SLM、SEM选择，对6个假设进行检验发现，现阶段农地流转不直接导致农村劳动力转移，离地失业或者滞留在农地是农地流转后可能的劳动力走向。[8]韩俊、陈俊梁、杨小成、韩喜平等从农地流转作为规模经营的必要实现方式角度进行了研究。他们认为规模经营是解决农业危机的关键，是实现农业现代化、农村有效治理、农民收入倍增的优化路径。[9，10，11，12]然而，朱启臻却认为，农业不是一个提供积累的行业，即便是农业规模化经营。他认为一规模化经营就有收益的想法，完全是一厢情愿。当然，他也承认农业的“适度规模经营”可以在一定程度上阻止农村的衰败。[13]

徐旭、蒋文华、应风其从积极推动农地流转的主体角度论述了农地流转形成。他们认为，农地流转的实现和顺利进行离不开农民。村集体、政府、工商业主这些主体的愿望；许多农民愿意并希望转让土地经营权；也有许多农民愿意增加土地，希望通过流入农地来扩大土地经营规模；村集体通过土地的流转、集中和再发包，可以更好地完成政府指派的各项任务；各级政府农地流转的目标是有助于实现农业增产、农民增收、农村稳定；工商业主投资农业生产，往往选择效益较高的开发项目，也能够出得起较高的租金，这就对一些原先不愿流出土地的农户产生强大拉力。这些主体的共同作用，最终使农地流转成为可能。[14]肖飞、张光宏从效率角度论证了农地流转的必要性。农地流转是资源的有效流动，它实现了土地的优化配置，促进了农村经济的增长。[15]而贺振华却通过分析农地流转产生的剩余、土地对农民的重要性、农地流转的剩余的分配对农地流转的影响等，认为农地流转没有改变目前农业生产的方式和生产要素的质量，从而也没有给农业生产带来效率和质的突破。[16]温铁军从交易成本角度论述了农地流转。土地制度的不同安排取决于各地交易成本的高低。如果制度成本增加到影响稳定，当然就必须要改变。[17]吕晨光、杨继瑞、谢菁从利益角度论述了农地流转的形成。获取更多利益是农民流转土地经营权的主要动力，在利益的驱动下，土地将从生产效率和收益较低的经营者流向生产效率和收益较高的经营者。[18]

（二）关于农地流转现状及影响因素研究

张成君、王万江在肯定农村农地流转蓬勃发展的同时，注意到农村土地的流转过程中出现许多不规范的行为，主要表现在：有的以行政命令强迫农民流转土地，大面积转给企业经营，影响农民的正常生产和生活；有的借农地流转之名，随意改变土地的用途；有的没有继续推行土地承包政策，土地延包政策还未落实到位；有的地方甚至出现乡村组织和企业联合起来打土地和农民的主意、侵犯农民正当利益的动向等。[19]陈曜、罗进华在农地流转发展缓慢现状下，批判交易费用理论，并结合要素需求模型分析了造成这一现状的四个方面的原因：一是土地产量。由于农业生产技术的特点和中国大多数农村地区的资源禀赋状况决定了农地流转并不能带来农业生产的规模收益和规模经济，这无疑阻碍了农地流转。二是农产品价格。如果农产品价格高，农地流转现象则多；价格低迷时则很难进行农地流转。农产品价格持续走低，无疑不利于农村农地流转。三是土地租金。农民承包土地所要付出的租金相当沉重。在土地收益有限的情况下，如果不降低这种成本，必然会阻碍促进农地流转和规模经济的实现。四是交易成本。交易成本过高会阻碍农地流转，使农户本来的流转积极性受到扼制。[20]李振华从农地流转中权力主体职能异化的角度研究农地流转问题，这种异化具体表现为：一是以权力剥夺农民的自主决策权，逼民流转。二是在农地流转过程中与农民争利。三是以土地规模经营为借口，以所谓“反租倒包”等花样，以低价强行租用农户承包地。四是随意调整承包地，划分“口粮田”和“机动田”，变相剥夺农户土地。五是借“公共利益”之名，剥夺农户农地流转权。农地流转的异化，实质上是对农民权益的侵犯和财产的剥夺。[21]

黄祖辉、王朋通过浙江省56个行政村（社区）和320个农户的调查数据和资料分析，经济比较发达的农村地区已经呈现出了农地流转方式的多元化、过程的市场化、工作的规范化、价格的合理化等新特点。然而，虚化的利益主体、分散的流转形式、无序的中介服务组织以及落后的社会保障体系等影响农地流转的一系列问题，已经越来越难以适应现代农业市场化、规模化、信息化以及调动经营主体积极性等方面的发展要求。[22]黄延信、张海阳、李伟毅、刘强通过对有关数据的分析，指出农村农地流转总体上表现出流转速度加快、流转类型多样、流转主体多元化、以短期流转为主、由市场决定价格、租金支付方式多样等特点。农地流转优化了农村资源配置、促进了现代农业建设、提升了农业产业素质、促进了农民增收和农民生活方式转变。但是土地权属不清、承包政策落实不到位影响流转、部分地区农地流转存在非粮化现象、流转期限短期化不利于经营者加强农业基础设施建设、政府职能定位不准影响农地流转的顺利进行等。[23]除此之外，张云华认为还存在流转市场信息不畅、农民主体地位难保障、培育规模经营主体难、缺乏稳定合理的收益分配机制、集体流转经费使用不透明以及工商企业大规模租赁农地的问题。[24]

（三）关于完善农地流转对策及路径研究

学界针对完善农地流转的路径研究成果浩如烟海，但是研究角度不外乎宏观和微观两方面。宏观方面的研究如杨继瑞通过把握农地流转的十大关系实现农地流转效果。他认为，为了使农村农地流转收到预期成效，必须处理好农村农业用地流转与农村建设用地流转之间的关系，农村农地流转收益与流转风险之间的关系，无期限的农地承包经营权与流转农地产权有期限之间的关系，农村农地流转地的城市化、工业化、农业现代化与农地流转绩效之间的关系，农村建设用地与城市国有土地的“同地、同权、同价”之间的关系，农村建设用地流转的划拨方式与出让方式之间的关系，农村农地流转收益在不同主体之间的分配关系，农村农地流转与农地规模经营之间的关系，农村农地流转与农地整理之间的关系，农村农地流转与农民集中居住的关系。[25]陈锡文把农地流转放在城镇化与“三农问题”的大背景下进行考察，提出了城镇化过程中必须妥善处理好城镇化进程中的农地问题。农地的经营规模，必须符合本国的基本国情和经济社会发展阶段的要求。农村土地承包经营权的流转和集中，与其说是地的问题，不如说是人的问题，只有真正实现了人的转移，地的流转和集中才能水到渠成；坚持和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，促使家庭经营和统一经营在新形势下实现“两个转变”即家庭经营向集约经营转变，统一经营向综合发挥集体经济、农民专业合作组织、农业社会化服务体系和农业产业化经营体系作用的方向转变，以此推进我国农业经营体系的创新和完善。[26]

从微观角度研究农地流转路径的文献较多。陈锡文、韩俊从政府角度提出了农地流转的完善路径：进一步明确界定农民的土地权利，使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权；建立“依法、自愿、有偿”的农地流转机制；农村农地流转应当主要在农户间进行，不提倡工商企业长时间、大面积租赁经营农户的承包地；在结合基本国情前提下，充分认识到农地流转不平衡性、渐进性和长期性；在理论上要进一步理解现代农业经营主体既可以是大规模家庭农场，也可以是小规模家庭经营；发展农业产业化经营。[27]冷建飞、杜晓荣从构建农地流转涉及的三个基本行为主体即农户、农业企业和政府之间关系的角度提出了有效推进农地流转的对策。他们认为，农地流转不仅仅是土地要素的简单转入与转出问题，还需要处理好农地流转过程中所涉及的农户、农业企业和政府之间的关系。完善的农村生活保障体系和促进农业生产效率的提高是处理农地流转的核心问题。然而在农户、农业企业和政府三者关系的协调过程中还存在着目标问题、产权问题和利益分配问题。因此，可以建立与之相适应的以农户为核心的农地流转协调机制或以政府为核心的农地流转协调机制，积极推动农村的农地流转。[28]王家庭、张换兆从制度创新角度提出了完善农地流转的措施。认为中国农地流转制度存在管理制度供给不足、管理主体不明确、地方寻租空间过大等问题，提出加强制度变迁的综合性和配套性，明确管理主体，以土地使用权能一致性为基础，逐步清晰产权，规范微观管理主体行为，保护农民利益，消散制度租。[29]李强、周培基于农民生存保障和土地规模经营以及农业生产保障和土地经营效益的两难选择，农村农地流转总体上发展缓慢和滞后的状况下，提出了在坚持以农为本、兼顾效率的原则下，通过土地所有权、承包权和经营权三权分立，并清晰划分每种权利的具体界限。同时通过农地流转业务专门化要求组建专门经营农村农地流转业务的经济组织，以专业化、规模化运作降低农地流转中的交易成本，另外根据产业类型实行多元农地流转模式。如此农村土地完全可以实现既保障农民和农业的利益，又实现高效利用的平稳有效流转。[30]

三、当前研究的不足及今后研究的方向选择

通过以上文献梳理，不难发现，学界针对农地流转问题进行了大量的卓有成效的研究，这为从理论层次上推动农地流转打下了坚实的基础。然而，理论发展没有止境，针对农地流转的相关成果存在的一些瑕疵和不足，需要进一步丰富和发展。

第一，针对农地流转的研究视角和内容需要进一步拓展。农地流转从现象学上看是一个涉及到政府、农户以及农业资本所有者的经济命题。但是在中国这样的特殊国度，土地本身也是一个被赋予了社会保障等多种功能的社会命题，消释农村冲突和矛盾的缓冲器、建设和谐农村社区的政治命题，以及基于几千年封建历史形成的农民对土地特有的“土地情结”的文化命题。并且在环境问题成为了制约经济发展的又一因素并日益凸显重要作用的新时期，农地流转也理所应当的成为了一个治理农村环境问题的生态命题。因此，从“五位一体”的“高势位”的维度系统协调推进农地流转才是符合科学发展观“底线思维”要求的。很显然，理论发展也应该遵循这一原则。然而，我们发现，现阶段针对农地流转的理论研究大多只是从特定角度进行剖析。不可否认，这种研究有利于在一定程度上做到把农地流转问题引向深入和深刻，但是难免存在为了论证而论证的学理上的薄弱性的可能，经不起认真推敲。而且，这种单一维度的研究成果因具有迅速与现实相结合指导农地流转工作的优越性容易受到追捧，但是这种片面的“要素决定论”很容易将实践引向偏差。虽然杨继瑞从农地流转的十大关系的宏观视野进行了研究，但是这种研究的深刻性还值得商榷。因此，本文认为从“高势位”维度整体把握农地流转问题并把这种研究引向深入、深刻，应是理论工作者的努力方向。

第二，学者针对农地流转的研究大多是在各专业领域展开的，这种研究免不了会出现追求价值目标的单一现象。通过梳理文献不难发现，关于农地流转的研究，经济学家大都追求的是国家或农民的经济利益最大化；政治学家追求的是如何在保证政治稳定的前提下实现农地流转；社会学家则是从构建完善的社会保障体系角度研究农地流转问题；法学家更多是从建立完善的法律和制度体系，保障农民土地权益。然而正如前文所说，农地流转是一个综合性问题，并非依靠单一的专业理论知识就能解读清楚的，而且这种理论解读对于以宏观系统的制度安排为特征的政策制定和出台发挥的作用有限。但是如果把这些从专业角度深刻解读农地流转的成果通过多元价值目标复归的方式进行有效的整合，则不失为一种可行性选择，而这种复归的结合点就是以农民为本的发展理念。因此，在坚持《土地管理法》的基本前提下，深入贯彻落实以农民为本的发展理念，将农民的物质利益和精神需求放在首位进行考量，推进土地和谐流转。

另外，目前针对农地流转的规范性研究的较多，而实证性研究的较少。学术界主要采取规范分析和文献分析的方法，对我国农村农地流转制度的建立和完善具有理论阐释作用，但是较少与实证研究相结合，而深入农村进行长期调研形成的研究则更少。理论来源于实践，现实问题倒逼理论的发展，理论的发展要以解决现实问题为最终目标。如果一个理论成果不是立足于坚实的现实基础作支撑，甚或不接地气，那么这个理论只能是“空中楼阁”，它也就失去了实践价值。因此，为了对农地流转的现实问题进行更加全面深刻地把握，我们应该采取规范性分析与实证分析、归纳和演绎、定性与定量、历史与现实等研究方法开展全面的系统的研究，杜绝“头痛医头，脚痛医脚”的机械研究方法。通过全面、系统的理论研究，全面推进土地和谐、可持续流转。

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责任编辑：邓卫红