我国特殊教育政策：总体结构及其问题*——基于特殊教育政策文本的分析

王培峰



我国特殊教育政策：总体结构及其问题*——基于特殊教育政策文本的分析

王培峰13

摘 要：我国宏观特殊教育政策基本形成了总政策、基本政策、具体政策三个系列六个层级的特殊教育政策结构体系。其存在的主要问题包括：一是特殊教育政策类型结构失衡；特殊教育管理政策偏重，教育教学政策偏轻；特殊教育管理政策、教师政策创新变更快，教育教学政策和财政政策相对迟后。二是特殊教育政策体系结构失衡。特殊教育具体政策与基本政策倒置，具体政策严重短缺；特殊教育总政策规范分散，义务性规范和授权性规范失衡。三是特殊教育政策上下层级间周延性不强。

关键词：特殊教育政策；文本分析；结构体系

* 本文系国家社会科学基金“十二五”规划2014年度教育学重点课题“特殊教育支持保障体系研究”（项目编号：AHA140008）阶段性成果。

教育政策文本分析是了解教育发展和教育机构变革以及更好地促进教育发展的重要途径和方式。从加强特殊教育政策文本研究入手，为完善我国特殊教育支持保障体系建设提供决策咨询，是落实《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020）》和《特殊教育提升计划（2014-2016）》的重要任务。本文以我国近30年来宏观特殊教育政策文本为研究对象，揭示其总体结构体系及存在的主要问题。在这里，宏观特殊教育政策指的是建国以来国家层面权威机构为决策主体，制定的面向全国的广义上的教育规范和准则，包括立法机构的相关法律、国务院的相关行政法规、教育部的相关行政规章。同时也包括中共中央、国务院及教育部等颁布的狭义上的政策文件。同时，从特殊教育学段构成上看，本文主要立足于义务教育阶段的宏观特殊教育政策内容进行分析。

一、我国特殊教育政策规范的文本形态

我国特殊教育政策文本具有“专门性”、“一体化”、“普遍性”三种形态：（1）以专门单列的特殊教育政策文本呈现的特殊教育政策规范，或称为“专门特殊教育政策文本”。它以特殊儿童及其教育的普遍特殊性为依据而进行专项政策设计，具有内容全面、针对性强、权威性高、认同度高、效力大等特点。这是特殊教育政策文本存在的主要形态。需要指出的是，专门的特殊教育政策文本根据其规定的内容事项的差别也可分为专门单列的特殊教育政策和综合性特殊教育政策。例如，《关于加强特殊教育教师队伍建设的意见》属于专门的特殊教育教师政策，《关于进一步加快特殊教育事业发展意见的通知》则属于综合性的特殊教育政策。（2）以某些内容不同或单独予以强调的特殊教育政策规范寓含在一般公共教育政策文本中的政策文本形态。它以大部分内容与一般公共教育政策普遍一致性为前提而进行普通教育和特殊教育一体化设计，或称为“一体化特殊教育政策文本”。如《义务教育法》中对特殊儿童教育的规定。（3）具有普遍约束力的一般公共教育政策文本形态，它以特殊教育政策与一般公共教育政策在某方面规范上的高度一致性、普遍性为依据，将特殊教育政策规范完全融入公共教育政策文本中，进行无差别的政策设计。如各种学校安全政策等，这是隐性的特殊教育政策，或称为“普遍性教育政策文本”。它虽然不同于上述“特教特办”的专门特殊教育政策文本，但有着相同的政策作用，是特殊教育政策中不可或缺的另一大政策规范形式。

综上所述，我们应当以第一种形态的专门特殊教育政策规范为重点，以后两种形态的政策规范为补充和参考，进行特殊教育政策考察。因为专门特殊教育政策文本是对特殊教育政策最为准确和清晰的表达，具有较强的政策权威和政策效能，应当优先作为特殊教育政策规范考察的对象；而后两者体现了特殊教育作为公共教育的子系统无法完全脱离公共教育政策规范而单独存在，它们肯定会具有某些政策规范的一致性、重合性，虽然没有以特殊教育政策的显性方式来呈现，但实际上也是影响特殊教育的重要政策，有着一定的政策效能，亦应是全面系统考察特殊教育政策规范的重要内容。

二、我国宏观特殊教育政策总体结构体系

通过对上述三种形态的特殊教育政策文本整理发现，目前我国宏观特殊教育政策基本形成了总政策、基本政策、具体政策三个系列六个层级的特殊教育政策结构体系。

（一）特殊教育总政策体系

《宪法》、《教育法》、《残疾人保障法》、《义务教育法》、《残疾人教育条例》、《特殊教育学校暂行规程》是我国特殊儿童教育总政策的重要规范。即以《宪法》为根本性的指导依据，以《教育法》、《残疾人保障法》和《义务教育法》为核心，以《残疾人教育条例》、《特殊教育学校暂行规程》为总体性专门安排的总政策结构。它们分三个政策层级，分别从国家根本制度、教育基本制度，总体性教育安排设计，以及特殊儿童教育总体性的专门安排，规定了特殊儿童教育的总体政策文本，在特殊教育政策中具有中心地位。在这里，总政策不是单指法律效力或政策权威，而是指规定特殊儿童教育的根本性、方向性、总体性的内容，在特殊教育领域对特殊儿童教育具有普遍约束力、宏观指导性和高位权威性的政策规范。它最大的特点是与国家根本制度和教育基本制度的根本性质直接相关，且不会随着时间变化而废止，只能不断修订；它规定的内容不是具体事项，而是宏观的、根本性的问题。

《宪法》是我国的根本大法，是最上位的法律，为特殊教育政策奠定了最高效力的政策依据，是处于最顶尖的第一权威层次的总政策，也可称为元政策。《教育法》、《残疾人保障法》、《义务教育法》分别是从教育事业和残疾人事业出发对《宪法》的进一步具体化。它们依据《宪法》而制定，是第二层级的总政策。《残疾人教育条例》、《特殊教育学校暂行规程》作为总体性专门安排的总政策，是特殊儿童教育总政策的第三层级。在这里，尽管《残疾人教育条例》、《特殊教育学校暂行规程》分别是国务院教育部制定的法规和规章，但是它们规定的事项同样都是与国家根本制度和教育基本制度相关的内容，且在时间和效力上具有长期性、稳定性、权威性，具有普遍约束力、宏观指导力，不会随着时间推移废止，而只能不断修订完善。所有特殊教育政策制定都离不开《残疾人教育条例》和《特殊教育学校暂行规程》设定的基本要求和规范，也就是说，它们在特殊教育政策的整个体系中起到了总体性的专门政策地位。

（二）特殊教育基本政策体系

我国特殊教育的基本政策主要是以中央、国务院的意见、纲要为核心，以教育部等多部委在特定时期发布的具有长期性、综合性、宏观性的意见、纲要、“残疾人事业五年规划”等为实施安排的基本政策。目前，即形成以中央、国务院《关于促进残疾人事业发展的意见》（2008）、《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》为核心，以《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》（2008）、《关于进一步加快特殊教育事业发展意见》（2009）、《关于加强特殊教育教师队伍建设的意见》（2012）、《特殊教育提升计划（2014-2016)》为实施安排的基本政策结构。特殊教育基本政策往往是以“五年”或“十年”时间为期限，在相应时期内发挥着综合性、宏观性的指导规范作用。特殊教育基本政策之间具有权威上的地位高低之分，但又彼此联系构成一个整体，且这个整体都具有一定效力期限、特定对象、目标和方案，因此都属于基本政策性质范畴。

在这里，基本政策是指高层次的、大型的、长远的、带有一定战略性的政策方案。它介于总政策与具体政策之间，具有一定的稳定性与连续性、沿承性。一定时期的基本政策都要以总政策为依据，同时具体政策制定都要以基本政策为参考。它服从于总政策，是总政策在实施中的具体化，又是具体政策的统帅和依据。可以说，基本政策是总政策在不同时期的具体化及其适时作出的调整，同时也是一定时期具体政策的统帅。与总政策相比，基本政策的最大特点就是有明确的时效性，它仅仅是一定时期的政策，随着条件的变化、任务的完成，它也会被废止。

根据政策决策和颁布机构的权威性，基本政策可以分为不同的权威层次。目前，中央、国务院《关于促进残疾人事业发展的意见》（2008）是“为贯彻落实党的十七大精神，进一步促进残疾人事业发展”提出的，它规定了一个党政任期内的残疾人事业发展的目标任务，在基本政策体系中处于第一层级，占据核心地位。同时，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》作为我国十年的教育战略部署，也是基本政策体系中的第一层级的政策规范。《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》（2008）、《关于进一步加快特殊教育事业发展意见》（2009）、《特殊教育提升计划（2014-2016)》分别是中残联和教育部为政策制定主体对落实第一层级政策而做出的政策安排，属于基本政策范畴中的第二层级的政策规范。

（三）特殊教育具体政策体系

教育部发布的盲、聋和培智三类特殊学校《教学计划》、《课程计划》、《义务教育课程设置实验方案》、《关于开展残疾儿童少年随班就读工作的试行办法》等属于我国特殊儿童教育的具体政策文本。

在这里，具体政策是指在基本政策规定的领域内，从不同方面和内容对基本政策分解落实的更小的具体的政策规范，它主要体现为为解决某一问题而制定的“办法”、“方案”、“计划”、“实施细则”、“标准”等行动措施安排。特殊教育具体政策具有以下特点：涉及面广，形式多样；针对性强，内容详尽；时效性强，变动性大；执行性强，操作性强。特殊教育具体政策之间几乎很少有交叉重叠。因此，它们都是一个平面、同一层级的相对独立的结构。它们往往是基于某一个基本政策而形成的一个具体政策体系，而每一个具体政策体系既是对相应的基本政策任务的分解和具体化，也是对其政策目标的不断实现过程。

三、我国特殊教育政策总体结构体系存在的主要问题

特殊教育政策本身就是一种重要的教育资源[1]，它能赋予特殊教育活动合法地位，并对特殊教育活动做出价值选择的优先排序。从特殊教育政策数量角度分析，是检验国家对特殊教育活动重视程度的重要变量，它能反映政府意志方向、意愿及其回应政策对象需求的情况。

（一）特殊教育政策类型结构失衡

1.特殊教育管理政策偏重（多），教育教学政策偏轻（少）

从专门特殊教育政策文本数量看，近三十年来，专门单列的特殊教育课程与教学政策仅有三类，分别是特殊学校的教学计划（1984-1987）、课程计划（1993-1994）和义务教育课程设置实验方案（2007），而特殊教育管理政策则有11个。在这里，管理政策虽然是综合性的政策文本，且其中也或多或少的含有特殊教育课程与教学方法的规定，但是从文本篇幅看，管理方面和教师方面的规范远远多于课程与教学，且其中也仅仅有《关于开展残疾儿童少年随班就读工作的试行办法》、《特殊教育学校暂行规程》、《关于“十五”期间进一步推进特殊教育改革和发展意见》、《关于进一步加快特殊教育事业发展意见》和《特殊教育提升计划(2014—2016年)》5个政策文本中单列了教育教学方面的一级或二级政策条目。这反映出政府和教育部对特殊教育发展改革等管理的主导和控制作用的强力及重视，亦反映了特殊教育管理方面的矛盾及其政策需求。应该说，这种政策数量的格局在我国快速转型的整体社会变革中，具有一定的合理性，同时课程与教学政策的偏少也为特殊学校自主开展教育教学提供了空间和支持。但其问题也显而易见：

首先，对管理政策的偏重必然带来地方政府意志和特殊学校自主办学空间的萎缩。我国教育体制总体上呈现出中央集权的权力结构特点。这使得国家层面的特殊教育政策在权力等级处于绝对的权力上层。同时，地方政府在特殊教育政策执行过程中也必然接受这种权力的制约，接受这种特殊教育政策的刚性要求，使得地方政府在发展特殊教育时根据本地需要和实际情况做出相应选择和设计的权力空间极为有限，特殊学校也在这种刚性的管理政策面前失去了自主选择的能动性。

其次，教育教学政策偏少，导致许多学校的教育教学缺少必要规范。特殊学校的课程与教学虽然存在巨大差异，但是都需要根据时代变化，有相关政策提供适宜的政策指导和规范。这种必要性来自许多特殊学校师资质量不高，自主课程研发与教学能力不足、不规范等原因，因此对他们提供教育教学规范是符合实际需要的。也就是说，课程与教学政策的宽松是有条件的，要建立在学校和教师实际能力之基础上，对很多特殊学校而言并不是因课程与教学政策少而获得了更多的自主性，反而使得教育教学处于失范之中。

最后，从特殊学校教育和随班就读安排形式来看，存在随班就读政策数量严重短缺的问题。尽管自《残疾人教育条例》颁布以来，随班就读要求在多数特殊教育政策文本中或多或少都有所提及，但是除了1994年《关于开展残疾儿童少年随班就读工作的试行办法》这仅有的1个专门政策做出详细规定外，其它政策性文件中并没有系统的全面的规范，更没有随着时代和环境的变化而创新，以致20多年来仍处于试行之中。在其他综合性的特殊教育政策中，随班就读的政策规范也没有单列为二级或三级政策条目，最多仅仅提及而已，缺少具体明确的政策规范和要求。

2.特殊教育管理政策、教师政策创新变更快，课程与教学政策和财政政策相对迟后

政策的更迭变化反映了政策问题、理念的变化以及相应的政策方案的创新情况，也反映了政府对此问题的重视程度，表达了政府价值选择的优先序和价值立场的向度。近三十年来，自1989年《关于发展特殊教育的若干意见》始，共有11个特殊教育管理政策、1个专门的特殊教育教师政策（管理政策和教师政策多是以综合性的特殊教育政策呈现的）。从年代划分来看特殊教育管理政策数量，80年代1个，90年代4个，新世纪第一个十年4个，第二个十年2个。可见，90年代和新世纪第一个十年是特殊教育管理政策和教师政策最多的时期。这反映了这两个阶段新问题、新矛盾的多发和整个社会快速变革的实际需要，表达了决策者在特定时期多样性、复杂性、多变性的目标调整，具有一定的合理性和政治经济资源上的可行性，也反映了政府对管理和教师的重视。课程与教学政策主要是形成于1984-1987年的三类特殊学校的教学计划，1993-1994年的三类学校课程计划，2007年的三类学校义务教育课程设置实验方案，基本上是每个十年做一次更新变化。这明显存有“稳定有余而创新不足”的问题：

第一，课程政策改革严重滞后。自90年代开始，国内基础教育课程改革此起彼伏，比如1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》和2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》的颁布，2001年教育部印发了《基础教育课程改革纲要(试行)》，同年，出台了《义务教育课程设置实验方案》，并在2005年出台各科课程标准实验稿。然而，尽管特殊教育的课程与教学政策在2001年《关于“十五”期间进一步推进特殊教育改革和发展意见》提出了改革要求，但直到2007年才出台了三类学校的课程实验方案，至今还没有课程标准。

第二，及时反映国际特殊教育理念的政策变更迟缓。国际上全纳教育思想和实践已在上世纪中叶风靡全球，我国应对全纳教育理念和提升随班就读质量呼声的政策仍创新不足、更新不快，上述指出的《关于开展残疾儿童少年随班就读工作的试行办法》自1994年实行至今没有创新和变化就说明了这个问题。同时，其它综合性的特殊教育政策也没有做出相应安排。此外，1993-1994年的三类学校课程计划到2007年的三类学校课程设置实验方案，十余年间“纹丝不动”、“墨守陈规”也反映了应对新理念创新变更的迟缓。在财政政策方面，特殊教育财政策一直依附于《义务教育法》的教育财政整体框架，也存在创新不足、更新不快，不能适应时代和环境变化的问题。1986年《义务教育法》确立教育拨款的“两个增长”原则后，到2006年《义务教育法》规定“国家将义务教育全面纳入财政保障范围”，整整20年间特殊教育财政政策更新变化一直很慢，特别是在90年代市场经济体制改革不断深化的情况下，特殊教育财政很难支持特殊学校的发展需要，致使许多学校出现了自办企业或出租校舍等创收行为，严重干扰了教育教学秩序及质量。

（二）特殊教育政策体系结构失衡

1.特殊教育具体政策与基本政策倒置，具体政策严重短缺

通过特殊教育政策文本整理发现，近三十年来，仅有5个（种）具体政策。即专门单列的特殊教育课程与教学具体政策：三类特殊学校的教学计划（1984-1987）、课程计划（1993-1994）和义务教育课程设置实验方案（2007），共3个（种）；专门的综合性的特殊教育具体政策：《关于开展残疾儿童少年随班就读工作的试行办法》（1994）、《“十一五”期间中西部地区特殊教育学校建设规划（2008-2010年）》（2007），共2个（种）。而基本政策多达12个（种），即《关于发展特殊教育的若干意见》(1989)、《关于“十五”期间进一步推进特殊教育改革和发展意见》(2001)、《关于进一步加快特殊教育事业发展意见》（2009）、《关于加强特殊教育教师队伍建设的意见》（2012）、《特殊教育提升计划（2014-2016年）》，共5个；含有一级或二级特殊教育政策条目的综合性基本政策：中共中央、国务院《关于促进残疾人事业发展的意见》（2008）、《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》（2010）、5个“八五”到“十二五”《残疾人事业发展纲要》，共7个。由此可见，具体政策和基本政策明显具有数量上的倒置结构。这反映了党和国家以基本政策形态，按照高位政治权威向残疾人分配社会价值的政策偏好，以及我国中央集权的教育权力结构的特点及其政策路径依赖。这是与我国政体及社会结构性质相适应的，具有权威性和政治、社会、文化等方面资源支持的可行性。但是带来的问题也显而易见，其主要表现在：落空特殊教育基本政策的目标与价值，损害特殊儿童教育利益。特殊教育具体政策作为在特定时期、特定范围，为解决特定问题所规定的行动目标、任务和准则，无疑是落实基本政策、达成可预见的期望不可或缺的重要途径。以《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》第十章特殊教育部分为例，还可制定的具体政策应有“全社会关心支持特殊教育行动计划”、“残疾儿童少年义务教育质量提升计划”、“扩大和完善随班就读的实施建议”、“加快发展残疾人高中阶段教育实施办法”、“残疾人高等教育发展规划”、“加快推进残疾儿童学前教育实施办法”、“特殊教育学校基本办学标准”、“家庭经济困难残疾学生资助办法”等（见表1）。

表1　依据《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》还应出台的具体政策

2.特殊教育总政策规范分散，义务性规范和授权性规范失衡

首先，法律规范分散，缺少发挥统帅作用的“特殊教育基本法”。我国现行特殊教育法律虽然对特殊教育作了一些规定，但是存在许多缺陷。其中一个重要问题就是法律规范分散在《义务教育法》、《教育法》、《残疾人保障法》中；而相对较集中全面的《残疾人教育条例》仅仅是国务院制定的行政法规，层级低、权威性不高，政策效力不足。这使得我国特殊教育缺少全面系统、集中统一的最高法律规范，导致特殊教育基本政策依据较分散，无法获得完全一致性的解释和权威性，进而带来对规范界定模糊等问题。比如，对受教育对象的政策目标群体的界定，《宪法》规定“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”（第四十五条）。《教育法》规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会”。这完全确定了所有特殊儿童的接受教育的权利。但是一方面在《中华人民共和国残疾人保障法》中却仅仅界定了“视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾的人”为接受特殊教育的政策目标群体范围。如果说这是对所有残疾人的界定，是一个概念问题，那么在《义务教育法》中规定的“县级以上地方人民政府根据需要设置相应的实施特殊教育的学校（班），对视力残疾、听力语言残疾和智力残疾的适龄儿童、少年实施义务教育”，就显然排除了三类残疾以外的其他特殊儿童的教育权益。特别是精神残疾、多重残疾等特殊儿童因为身心的“高度障碍”，在现阶段的条件下如果连特殊教育学校（班）的教育都无法接受，通过普通学校随班就读或家庭等其它途径接受义务教育更是遥不可及；同时《义务教育法》中也没有明确规定他们接受义务教育的其他途径。可见，法律规范分散是造成“政出多门”、文本信息准确性不高、歧义多、效力低的重要原因之一。借鉴西方国家特别是美国《残疾人教育法》的成功经验，出台专门的“特殊教育基本法”是避免上述问题的必然选择。

其次，义务性规范和授权性规范失衡，强制性规范的义务主体偏颇。法律规范分为义务性规范和授权性规范。授权性规范是授予人们“可以”（“享有”）做出某种行为，或者要求别人做出某种行为的法律规范，一般以“可以”为规范词。义务性规范是规定人们必须积极作出或不作出一定行为的法律规范，它包括命令性和禁止性规范，一般以“必须”、“应当”、“不得”为规范词。以这些规范词数量和频次为变量，可以为分析研究法律规范性质提供实证条件。下面以《残疾人教育条例》为例，通过检索统计上述规范词出现频次，来分析《残疾人教育条例》的法律规范性质、要求和效力。

据检索统计《残疾人教育条例》义务性规范词和授权性规范词（见表2），共有48条义务性行为规范，9条授权性行为规范。在义务性规范中“应当”规范远远多于“必须”规范。对不同法律主体而言，针对政府及其教育行政等部门、学校等教育机构，及教师的义务性规范最多，均为21条。同时据表3显示，对政府及其教育行政部门主体全部使用的是“应当”规范词，学校等教育机构及其教师主体使用“应当”规范词18个、强制性义务性规范词“必须”2个、禁止性的义务性规范词“不得”1个，也就说《残疾人教育条例》中所有的强制性和禁止性的义务性规范词都出现在针对学校等教育机构及其教师主体方面。另外，对残联及其他社会组织单位使用“应当”义务性规范词3个，对家庭和学生的使用“应当”义务性规范词3个。授权性规范词分布在政府及其教育行政部门3个，学校等教育机构及其教师3个，家庭和学生2个，残联及其他社会组织单位0个。

表2　《残疾人教育条例》义务性规范词和授权性规范词出现频次

表3　《残疾人教育条例》中义务性和授权性规范词在不同法律主体的分布

上述规范词及其分布表明，《残疾人教育条例》体现了维持我国特殊教育存在和发展的实际需要，同时也反映出一定的倾向性和偏颇。（1）授权性法律规范偏少，制约地方政府和学校办学自主性，以及社会组织的参与性。据表2、表3进一步统计发现，《残疾人教育条例》中义务性和授权性规范词之比为48:9，义务性规范词占绝对多数，且绝对多数是对政府及其教育行政部门、学校等教育机构，及其教师两个主体（这两者与残联及其他社会组织单位和家庭学校两个主体义务性规范词之比为42:6）。这表明了《残疾人教育条例》不注重对法律主体的授权，而是以绝对多数的义务性规范词重在突出对特殊教育的应然规范和保障功能，特别是对政府及其教育行政部门、学校等教育机构，及其教师义务主体的约束，这可能会给政府、学校等主体带来自主办学等决策空间的萎缩。同时，统计表明，为数不多的授权性法律规范主要分布在政府及其教育行政部门主体、学校等教育机构及其教师主体，以及家庭和学生主体间，没有对残联及其他社会组织单位做出授权，这表明《残疾人教育条例》并未重视社会组织在特殊教育中的作用。（2）对政府及其教育行政部门义务主体的强制性规范严重不足。众所周知，“应当”和“必须”虽然都是法律的义务性规范，但是它们“所指”①的意义在程度、性质和法律后果等方面是不同的。根据汉语词典解释“应当”表达的是“理所当然”[2]，即“按照道理当如此”，这意味着它是一种逻辑上的主观性的应然解释，是一种依据价值标准而做出的理论上的、引导性的、原则性的应然指向。这就隐含着另外一种假设，即虽然依据价值标准有“应为”的主观性及其行动，但是这个“应为”的尺度在客观条件制约下，可以做出降低、减少，甚至不为等变化，且这些变化是允许的、不受法律强制性约束的。也就说“应当”是一个有条件的义务性规范，在条件之外可有“例外”存在，也不承担法律后果。“必须”则是严格的、绝对强制性的义务性规范。根据汉语词典解释，“必须”表达的是“事理和情理上的必要”，是一种“一定要”的命令。[3]它要求主体必须履行自己的责任或承担自己的法律义务，且只能这样行动，而不能那样行动。也就是说，在该法律关系的范围内，主体没有别的选择。主体在规定的限度内严格地受约束，否则会受到法律的惩罚。据统计，在《残疾人教育条例》中“应当”与“必须”、“不得”两个义务性规范词之比为45:3，“应当”义务性规范词占绝多数，且主要分布在政府及其教育行政等部门；而“必须”、“不得”义务性规范词在政府及其教育行政部门分布为零。“必须”、“不得”3个强制性和禁止性的义务性规范词全部出现在对学校等教育机构及其教师的规范中。那么，根据“应当”和“必须”两个规范词所设定的法律义务在程度、性质和法律后果等方面的差异，《残疾人教育条例》所设定的义务性规则实质上绝对多数是“按理如此”、主观性的、非强制性的应然逻辑设定，特别是对政府及其教育行政部门没有做出强制性和禁止性的义务性规则，同时也没有对“应当”义务性规范的条件做出充分表述，条件之外的“例外”失去法律规范制约。这意味着即使主体不作出或作出不到位也是允许的合理存在，且不必承担法律后果，不会受到法律约束和制裁。这为政府及其教育行政部门不作为或不到位预留了空间，也使得《残疾人教育条例》变异为一份“残疾人教育的说明书”。譬如，现实中特殊儿童缺少学前教育就是这种缺陷的最好注脚。相比对学校等教育机构及其教师作出的3条强制性规范而言，政府及其教育行政等部门强制性义务性规范的缺失，不但表明了政府及其教育行政等部门作为决策和立法的重要参与者对自身履行义务的责任淡乏和轻视，还表明了对学校等教育机构及其教师等主体的一种推责心态。可见，增加对社会组织和学校的授权性规范，以及加强对政府及其教育行政部门的强制性义务性规范，是《残疾人教育条例》修订的重要内容。

（三）特殊教育政策上下层级间周延性不强

特殊教育政策创议的一个重要源流是基于上位政策源流。特殊教育政策作为社会政策的一部分，必然要以《宪法》、《教育法》、《残疾人保障法》，党的重大决策和重大社会政策为基础。下面，以《残疾人保障法》和《残疾人教育条例》为例，通过对法律文本中主题词（句）的内容及其数量做定量分析，来揭示不同层级政策规范之间的周延性问题。本文主要选取与残疾人教育有关的条款，即《残疾人保障法》选取第三章“教育”，《残疾人教育条例》选取第二章“学前教育”、第三章“义务教育”、第六章“教师”、第七章“物质条件保障”。通过进一步分析，我们发现：

1.《残疾人保障法》对《宪法》和《义务教育法》、《教育法》有关特殊儿童教育法律规范不周延

《残疾人保障法》对《宪法》、《义务教育法》和《教育法》有关特殊儿童教育法律规范的周延性主要存在两个问题：（1）政府、学校两个义务主体在措施内容上失调。政府所采取的措施数量在《宪法》、《义务教育法》和《教育法》中都是绝对的多数，处于绝对主导和义务主体地位。但在《残疾人保障法》中，政府主体所采取的措施数量基本上与学校持平，都在8条左右，且在规范词上政府主体以5个“应当”的义务性规范词界定了自己的义务，普通学校则以2个“必须”和1个“不得”的强制性规范词严格界定了义务行为。这就是说，政府无论在义务行为的数量上还是严格程度上都没有体现自己绝对、严格的主导和主体地位，可能为某些政府行为的不作为或不到位留有空间；相反，学校特别是普通学校却承担了更多的义务。这有违《宪法》和《义务教育法》、《教育法》中政府义作为务主体的要求。（2）义务主体界定不明确，教育行政部门、卫生部门等严重“缺席”，社会组织作用发挥不明显。发挥社会参与特殊教育的作用是《宪法》和《教育法》的明确要求，《残疾人保障法》虽然规定了“政府有关部门、残疾人所在单位和有关社会组织”义务主体及其所采取的措施，但是一方面在义务主体上没能清楚界定“是谁”，而以“有关”模糊了具体所指，特别是失去了对政府教育行政部门、卫生部门以及企业生产管理部门的具体界定。然而教育行政部门的主管作用、卫生部门在鉴定支持等方面的配合作用、企业生产管理部门对残疾人用品生产的指导和规范、控制作用等，都是其他义务主体不可替代的。另一方面，在措施上也没有清楚的界定各主体相应承担的责任和义务。这样，由于义务主体界定不清及可能带来逻辑上的科学性不足和表达上的准确性不到位，将导致政策可行性严重不足。

2.《残疾人教育条例》对《残疾人保障法》有关特殊儿童教育法律规范不周延

《残疾人保障法》是《残疾人教育条例》制定的基本依据，《残疾人教育条例》对《残疾人保障法》有关特殊儿童教育法律规范的周延性主要存在三方面问题：

首先，义务主体采取的措施不够周延、清楚和具体。（1）义务性规范用词及其意义上存在不周延问题。《残疾人保障法》对普通学校以2个“必须”和1个“不得”为强制性规范词严格限定了其义务行为，即“必须招收能适应其学习生活的残疾儿童、少年入学；普通高级中等学校、中等职业学校和高等学校，必须招收符合国家规定的录取要求的残疾考生入学，不得因其残疾而拒绝招收”。但是在《残疾人教育条例》中却以“应当”取代了“必须”和“不得”强制性规范词，即“普通学校应当按照国家有关规定招收能适应普通班学习的适龄残疾儿童、少年就读，并根据其学习、康复的特殊需要对其提供帮助。”这显然减低了对普通学校的要求，在表达的意义上明显不符合《残疾人保障法》规则，具有违法的致命缺陷，这是导致现实中随班就读工作难以落实的重要根源。（2）学前教育措施空洞、不具体。尽管《残疾人教育条例》设置了诸多残疾幼儿教育义务主体（特别是残疾幼儿学前教育机构），规定了“教育应当与保育、康复结合实施”，以及“早期发现、早期康复和早期教育”要求，但是在相应的措施安排上却没有针对性的设计。《残疾人教育条例》中提出的“残疾幼儿学前教育机构”，无论在承办者性质、条件、能力等各方面都具有很大的差异性，需要不同政策设计，而《残疾人教育条例》没能对它们做出具有针对性的具体设计，必然使其作用发挥失去政策规范和保障，最终因空泛无力而失去效力。

其次，义务主体及其措施内容存有不恰当、不准确、可行性差等问题。（1）“地方各级人民政府”的部分措施内容，特别是“残疾人教育经费由各级人民政府负责筹措”等内容，与《义务教育法》中“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制”相冲突。（2）对特殊教育学校(班)和随班就读以外的其他残疾人教育形式缺少必要的规范，现实中少数以“送教上门”或家长自主开展的“在家就读”等教育缺少相应政策规范的回应。（3）缺少社会参与的政策措施和规范。譬如，《残疾人教育条例》尽管提出“国家鼓励社会力量举办残疾人教育机构或者捐资助学”，但是没有把社会作为义务主体设计其在办学、助学以及其它教育支持方面发挥作用的政策规范，存有对《宪法》、《教育法》和《残疾人保障法》关于社会主体及其措施内容周延性不强的问题。

最后，对相对人及其采取的措施与《残疾人保障法》不周延。《残疾人保障法》规定“接受义务教育的残疾学生、贫困残疾人家庭的学生”这两类相对人，各级人民政府对他们“提供免费教科书，并给予寄宿生活费等费用补助”；同时还规定了“接受义务教育以外其他教育的残疾学生、贫困残疾人家庭的学生”两类相对人，各级人民政府对他们“按照国家有关规定给予资助。”由此就能较全面详细地解决残疾学生学习的实际困难，具有很强的现实针对性和可行性。而《残疾人教育条例》作为对《残疾人保障法》的具体化却仅仅提出“对经济困难的残疾学生，应当酌情减免杂费和其他费用”，这无论从相对人的界定还是所采取的措施上都失去了“具体化”要求，且还以“经济困难的残疾学生”和“应当酌情减免”使得规范变得空泛，失去具体“所指”。在这里，“经济困难的残疾学生”难以说明是“学生经济困难”，还是其“家庭经济困难”，且“经济困难”的标准是什么，怎样才是“经济困难”，由谁来界定；什么条件下才能“应当酌情减免”，“应当”、“酌情”怎样界定，减免多少才是“酌情”，等等。

注释：

①索绪尔认为，任何语言符号是由“能指”和“所指”构成的，“能指”指语言的声音形象，“所指”指语言所反映的事物的概念等意义本身。

参考文献：

[1] 谢维和，陈超. 中国教育改革发展的政策走向分析[J]. 清华大学教育研究，2006（6）：1-8.

[2][3] 现代汉语大词典（第五版）[M]. 北京：商务印书馆，2005：1631，74.

（责任编辑 于小艳）

Structural System and Problems of Special Education Policies in our Country——Analysis on the Text of Special Educaion

WANG Peifeng

Abstract:From the investigation about our country’s polices of special education, we can find out that structural system of special education polices are composed of three factors, including full polices, basic polices and specific polices. The problems of special education polices are as follows: structural imbalance of polices types; structural imbalance of polices system; weak connection between macro polices and micro polices.

Key Words:special education polices; textual analysis; structural system

作者简介：王培峰，南京特殊教育师范学院特殊教育研究所副教授（江苏南京，210000）

收稿日期：2015-10-07

中图分类号：G760

文献标识码：A

文章编号：2095-6762(2015)06-0070-09