我国水权交易模式探析

曾玉珊，陆素艮

(南京农业大学 a.法律系;b.农业与农村法治研究中心，江苏 南京　210095)



我国水权交易模式探析

曾玉珊a，陆素艮b

(南京农业大学 a.法律系;b.农业与农村法治研究中心，江苏 南京210095)

摘要：水权交易是指用水户之间的水权转让，我国立法并未规定水权交易模式，但是各地纷纷开展水权交易实践，可以总结为商品水交易模式、水票制交易模式、取水许可证交易模式。但是这三种交易模式分别存在交易客体错位、交易主体积极性不足、交易前提条件不具备等弊端，不适合全国范围内推广。国外水权交易由来已久，比较典型的是美国的水银行交易模式和澳大利亚的水市场交易模式。美国加州的水资源时空分布不均匀，与我国较一致，且水银行模式具有企业化管理、用水效率高、不损害第三者利益等特点。结合其成功经验，建议从水权交易方式、水权交易原则以及政府与水银行的关系三方面对我国水权交易模式进行完善。

关键词：水权；水权交易模式；水银行

水权交易是指用水户之间的水权转让，2005年水利部《关于水权转让的若干意见》明确规定，水权转让指水资源使用权转让。根据《水法》第三条规定，水资源属于国家所有，不存在转让问题，因此本文所探讨的水权是指水资源的使用权。水权交易是指用水户因用水效率和节水成本的差异，将自身通过政府分配或拍卖所得的水资源使用权进行有偿交换的行为[1]，是通过市场机制进行的水权再分配[2]。水权交易模式是指用水户在进行水权交易时所选择的水权交易方式。我国尚未出台针对水权交易模式的法律法规，因此探讨水权交易模式的选择是实现水权合理再分配的重要课题。

一、 我国水权交易模式实证考察

2001年2月，国内首笔水权交易在浙江完成，开创了我国水权交易的先河。十几年来，各地纷纷开展水权交易实践，形成的水权交易的模式主要有以下几种。

(一) 商品水交易模式

商品水，即纯净水、蒸馏水和自来水，商品水交易模式的交易客体是一定量的水资源或商品水的所有权，是水的实物即水的所有权交易。

1.舟山水权交易

舟山市位于浙江省东部的舟山群岛，四面环水，但却是浙江省淡水资源最缺乏的地区，生产生活用水严重不足，2013年人均水资源拥有量只有700立方米，占浙江全省平均的四分之一。舟山本岛是域内最大的岛，四面环海，无过境水，淡水资源完全依靠大气降水，由于受季风不稳定性的影响，夏秋之际易受热带风暴(台风)侵袭，七八月间常出现旱情。每逢旱季，舟山市为解决用水危机，一方面从长江口和宁波驳运淡水，另一方面严格限制居民生活用水的供给。舟山和宁波之间的水权交易其实是商品水的交易。

2.东阳义乌水权交易

浙江省的东阳市和义乌市也于2000年签订了水权转让协议，东阳市和义乌市相接，二者分别处于钱塘江支流金华江的上下游，东阳市的水资源相对丰富，每年有几千万立方米的富余水量流失；义乌市的水资源则相对紧缺，供水能力只能满足老城区的用水。由于商品经济的发展，义乌新城区发展较快，人口和规模更是超过了老城区，供水严重不足，即使自行开发建设水库，水源依旧得不到保证，因而迫切需要从境外引水。鉴于两市的地理位置以及水量状况，经过协商，两市正式签订了水权转让协议，由义乌市出资购买横锦水库的部分水资源的使用权，水库的原所有权不变，水库的运行及工程的维护仍然由东阳承担。按照国际通行的理论和操作实践，水权可以拿到银行作抵押，也可以流转拍卖，而东阳与义乌水权交易协议只是协商供水的额度与费用，从严格意义上来讲是供应商品水的概念。

商品水交易模式的特点是在地理位置相近的一定范围内，供需双方具备基本的蓄水、输水设施的条件下才能实现。

商品水交易模式突破了传统上的行政手段跨区域调水，主要适用于丰水区和干旱区的水权交易，通过购买丰水区的富余水量的水权，解决干旱区的供水困难问题。

(二) 水票制交易模式

甘肃省张掖市位于河西走廊中部，地处黑河中游，是典型的资源型缺水城市。作为典型的灌溉农业区，张掖市以农业为主的经济发展模式过度依赖水资源，而且，农业的高产出是以水资源的高投入为代价的，因而张掖市用水效率极为低下。

2002年3月，张掖市率先成为全国首个节水型社会建设试点。为了缓解水资源紧缺的状况，张掖推行水票交易制度。水权交易的前提是明晰水权，张掖成立农民用水者协会，在水行政主管部门的监督指导下，农民用水者协会根据判定的配水面积和既定的灌溉定额，推算出标准配水量，结合该地来水量确定配水比例，进而民主地将计划的配水量分配给用水户，在此基础上，由水行政主管部门向各用水户核发水权证，水权证详细规定了持证人的水量、地亩、用水定额和灌水轮次。在已界定水权范围内的水量，用水户可将自身用水指标下节余的水量进行自由转让，转让双方签订水权转让合同后即可向农民用水者协会或水管部门申请供水。水权交易实行市场定价，转让双方可自由协商交易价格，实践中一般不超过政府基本水价的三至四倍。水票是水权、水量和水价的综合体现[3]。水行政主管部门向用水户核发标有一定水量的水权证后，对配水实行水票制，用水户根据自己的配水量购买水票，凭水票购买水，如果配水量不能满足其需求，则需要通过水市场与水票节余者进行水权交易，但是用水户节余的水票只能在同一渠系内流转[4]。

水票制交易模式的特点是通过水票控制各用水户年度用水的总量，用水户需超额用水或有节余水量的，只能通过市场交易的方式买卖水票。

水票制交易模式适用于干旱区同一渠系内的水权交易，相对于商品水交易模式，已经有了较大的发展。水票作为水权交易中的一般等价物，在实际运用中大大缩减了交易成本。

(三) 取水许可证交易模式

进入90年代，黄河来水偏枯，造成黄河下游断流加剧，一些省(区)的用水超过了国家规定的用水控制指标，黄河水资源供需矛盾日益突出。解决水资源短缺的关键是提高水资源的利用效率和配置效率，而要解决这一问题，必须建立一种能激励提高用水效率的水权制度，即允许水权交易[5]。

为了提高对黄河水资源的利用效率，规范水权交易市场，《黄河水权转让管理实施办法》(后文简称《办法》)对黄河水权的转让作出了多方限制。首先，从交易主体来看，水权交易主体包括出让方和受让方，出让方必须依法取得黄河取水权，并且拥有或者能够证明自己拥有节余水量；受让方则有相应的资质要求，因为《办法》的调整对象是规模较大的取水权转让行为，因此受让方应为法人或其他经济组织。其次，从交易程序来看，水权交易主体必须联合提出水权转让申请，申请经批准后，双方正式签订水权转让协议，制订水权转让实施方案。最后，从交易生效条件来看，水权转让的双方只有履行申请取水许可证的手续后，水权转让才能生效。换言之，水权转让的出让方需要变更其取水许可证上的许可水量，受让方基于此取得取水权，获得一定的取水量，转让双方的取水许可证上的内容一经更改，水权转让行为生效。

取水许可证交易模式是一种真正意义上的水权交易的实践，适用于全流域实行配水量权的河流。

二、我国水权交易模式存在的问题

我国的水权交易模式产生于实践中，并没有相关的立法规定，这三种水权交易模式的发展尚不完善，仍存在一些问题。

(一) 商品水交易存在的问题

商品水交易模式是干旱区从丰水区购买富余水量的水权交易方式，实践中发展较早，该交易模式尚不完善。

1.交易客体的错位

商品水交易模式是开展水权交易最早呈现的方式。实质上，商品水交易模式交易的并不是真正意义上的水权。前文已提到，水权转让是指水资源使用权的转让。因此，水权交易的客体应当是水资源使用权。而舟山本岛的水权交易和东阳义乌的水权交易实际上都是实体水的交易，交易的是水的所有权。我国水资源属于国家所有并且水资源的所有权禁止转让，但是商品水，即已经被开发利用、投入了物化劳动，而成为商品具有商品性的水资源可以转让水资源所有权。

舟山本岛的水权交易中，使用轮船运水是对自然状态下的水资源进行的物化劳动，水资源因投入物化劳动而成为商品水。东阳义乌的水权交易，是横锦“水库水资源使用权的转让”，“水库水是一种高品质的水资源，符合商品的属性”[6]。义乌市从东阳市购买的是已经凝结了物化劳动的水库水，具备了商品属性，既有价值又有使用价值，因此商品水交易模式是具体水量的商品水所有权的交易，该种模式下的交易对象是商品水的所有权，而不是水资源的使用权。

2.交易规模的封闭

商品水交易模式交易便捷，但只适用于较小的“水权”交易，如舟山本岛每年在干旱季节从长江口和宁波用轮船运来淡水，对大型的水权交易则无法适用，东阳义乌的水权交易水量较大，从2000年签订转让协议后，义乌着手修建引水工程，直到2005年才正式完工，水权交易宣告“交货”，时间跨度大，不能及时解决干旱区的供水困难，并且大型的水权交易还需要修建引水工程，大大增加了交易成本。

(二)水票制交易存在的问题

水票制交易模式中，存在“两层”水权交易市场：一层是政府机关对于水资源的初始分配，政府根据当地的用水习惯及相关政策，通过宏观调控措施对各地的配水量进行合理分配；另一层是用水户之间的水权转让，是有节余水量的用水户将自己的水资源使用权以水票的方式转让给其他用水户的行为。交易的实质是买卖，而政府对水资源的初始分配是对市场经济运行的一种调节手段，属于国家宏观调控，并非本文所述的水权交易。

1.交易主体的积极性不足

水票制交易模式中政府占据主导地位，公众尤其是农民处于被动接受的地位，水票制交易的持续运行缺乏动力机制。张掖市的水权交易中，农业用水交易的原则、范围、程序、条件和价格，都由张掖市水务局作出具体规定，这些规定推动了水权交易的发展，但也限制了水权交易主体在交易过程中的自由，影响了交易主体的积极性。

2.交易过程中各要素的局限

从交易范围来看，水票制交易只能限定在一定区域内，根据张掖市水务办资料，交易范围主要是农村局部用水户之间、灌水小组之间、村与村之间；从交易主体来看，主要是个体用水户之间的小型水权交易，主体单一，各类企业尚未参与进来；从交易对象来看，水票作为唯一的交易对象并未体现其商品属性；从交易结果来看，水票制交易主要在农业内部进行，但是农业用水的差异性并不显著，因而其交易效益并不明显。

(三)取水许可证交易存在的问题

取水许可证交易开启了我国真正意义上的水权交易，但是黄河水权转让采取该模式的基础是对整条河流的水量分配，其他河流因不具备水量分配的前提而无法适用。

虽然《取水许可和水资源费征收管理条例》第二十七条规定：“依法获得取水权的单位或者个人，通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的，在取水许可的有效期和取水限额内，经原审批机关批准，可以依法有偿转让其节约的水资源，并到原审批机关办理取水权变更手续。具体办法由国务院水行政主管部门制定。”*《取水许可和水资源费征收管理条例》第二十七条，国务院制定，于2006年4月15日起施行。采用取水许可证交易模式进行水权交易的前提条件是对流域内的初始水权进行分配，而初始水权得以分配的前提是水量的分配。1987年的《黄河可供水量分配方案》是我国首次对黄河全流域配水量权的界定，黄河也是我国迄今为止唯一一条全流域实行计划配水的河流。但是其他河流不存在配水前提，因而无法以取水许可证交易模式进行水权转让。

综上所述，我国实践中的水权交易模式还没有形成良好的体系，商品水交易模式不属于真正意义上的水权交易；水票制交易模式中政府占据主导地位，适用于一定区域内，局限性较多；取水许可证交易模式则是我国真正意义上的水权交易，但是限于其适用前提，其他流域并不具备，因为也无法推广。

三、国外水权交易模式

淡水资源的稀缺性和水权的物权价值使得水资源的高效利用成为各国关注的焦点，而可交易权是水资源公平分配之前提，也是提高水资源生产效率的保障。由此，各国纷纷对水权交易模式予以规制。目前，国外的水权交易模式主要分为水银行交易模式和水市场交易模式，水银行模式以美国为代表，水市场模式以澳大利亚为代表。

(一)美国水银行交易模式

美国西部干旱少雨，其水权实行优先占用权制度，实现水资源再分配的方式是通过市场调节。所以美国的水权交易主要发生在西部。美国的水权交易模式主要有：水权转换、水银行、干旱年份特权、临时性再分配、退水买卖等。

美国的水权交易模式有多种，但是水银行作为一种大规模推行市场机制配置水资源的有效手段，得到了广泛的应用。

加利福尼亚州地处美国西海岸，气候干旱，水资源比较匮乏。同中国一样，加州的水资源时空分布不均匀。加州夏季干旱，多阳光，冬季多雨；西北部降水量为4 420毫米，东南部科罗拉多沙漠的降水量为50～75毫米，中央谷地年降水量介于200～500毫米间。1987至1991年，加州经历了多年干旱，为了缓解旱情，创建了水银行。

1.水银行的运转前提

水银行由政府组织专门机构作为中间机构，采取股份制的形式对以来水量为标准划分的水权份额进行管理，类似于银行的企业化运作机构。水银行建立后，首先，需要吸收成员，即水资源的出让方和受让方。公司、与水银行合作的用水组织以及负责对特殊行业(如工农业)供水的公共机构均有资格成为水银行的成员。其次，水银行的主体必须履行审核义务，只有符合严格的条件才能成为水银行的成员，出让方必须保证其对水权的转让行为不侵害他人权益，受让方必须保证不浪费水，也不能购买超出需要量的水，实现水资源在州内短期的重新分配。

2.水银行的运转内容

水银行的运转主要包括三方面内容:水权的购买、分配和水的输送。加州水银行的水主要来自农业用水，水银行与拥有富余水量的水权人签订水权(购水)合同而获得。对于绝大多数水银行的购水合同，水资源部都无权进行审查，避免了因行政机关的介入所导致的正式而冗长的评估和听证程序，提高了用水效率[7]。在将水输送到买水方所在地时，水银行可以借助州水道工程系统输水。水银行分配水资源的唯一标准是水需求的紧迫程度，加州水资源部设定了购买水银行水权的优先次序：紧急用水、地区急需用水、其他急需用水、水银行的水权购买人用于满足急需目的以及为了消除因供水减少引发的实质性经济影响而引发的额外用水、用于州水利工程的储蓄用水。在水权合同签订后，签订的合同需交由水银行登记备案。

现在，美国还利用互联网进行水权交易，水权买卖双方都可以到水权市场网站进行登记，从而在网上完成水权交易，使水权得到重新分配。

水银行交易模式赋予了用水户在水资源管理和分配中的参与权，使用水户意识到水资源潜在的经济利益从而发展高效和节水农业，在提高用水效率的同时，使得水资源配置更加灵活。

(二)澳大利亚水市场交易模式

澳大利亚大陆是全球最干旱的大陆，并且由于降雨时空分布不均，其局部尤其是中西部水资源非常短缺，因此水资源的保护和管理得到了澳政府的特别重视。

澳大利亚以水权转让市场的构建为核心进行水权市场的建设，即以政府授权为根基，水权可以独立运作和交易，通过水权交易和转让可以满足不享有水权或水权限额不足的用户获得灌溉用水、获得水权。水权交易价格不需要政府进行干预，而完全由市场规律决定，水权转让人可通过招标、拍卖等其他合法有效的途径进行。但任何情况下都不得突破州会议通过立法制定的有关规则。根据《维多利亚水法》的规定，批发水权、许可证和用水权都可以转让。如果不同类型的水权拥有人之间发生水权转让，则需将批发水权、许可证和用水权进行互相转换。

在水权转让中，转让人必须事先向有关部门提出申请，并缴纳规定的费用。水权交易有临时性转让和永久性转让两种。水交易通常的程序包括：核查卖方水的所有权、可利用权、涉及第三方利益以及输水能力；核查买方场地使用、输水能力以及与相关管理规划和环境标准的符合情况；交易双方应对及时用水和按时支付做适当保证；提供最低限度交易双方责任标准的文件。相关政府机构应对有关要求作出具体规定，如交易双方明确交易时应遵守的程序和权利义务等。买卖双方的交易被准许后必须对其用水做相关测量和记录。交易必须强制价格公开，价格及相关市场信息需保证能够有效获取。

四、我国水权交易模式的完善

我国水资源稀缺，且分布不均匀，现有的水权交易模式虽可以缓解水资源紧缺的形式，却更反映出水权交易模式亟需法律法规政策的支持与规范。相对于澳大利亚的水市场模式，美国加州地处美国西海岸，气候干旱，水资源比较匮乏，加州的水资源时空分布不均匀，与我国水资源分布状况及缺水情况更具有共性，因而水银行制度是更适合我国的现有国情，能为我国水交易市场所应用的水权交易模式。结合加州水银行的经验，我国完善水权交易模式应从以下方面着手。

(一) 水权交易方式概定

由于我国地区之间存在经济发展和水资源量的差异，建立全国性的水银行不太现实。我国水权交易模式可按交易范围划分为两种：流域、行政区域之间的调水可以采用浙江东阳、义乌的商品水交易模式，以维护出让水权地的利益；流域内或行政区域内可以以美国的水银行交易模式为参考，通过将水权划分为不同的股份，借助于水市场或水银行来进行交易。在水市场交易模式中，可参考现有交易模式，比如证券交易市场、黄金交易市场、固定资产交易市场等，组件水市场进行交易。在现有的市场基础上直接增加交易品种来进行水权交易，也有一定的可操作性与可能性。成立水银行，对水权进行重新配置，对于政府调控大有好处。

对于水权交易主体而言，节余的水权股份可以存入银行，银行根据市场的需求，将其发放给水权股份需求者，这就实现了水权股份的二次分配。在这期间，政府可以根据水的供需情况对水权股份进行适时的调节。如水的供给量减少时，政府可指导银行减少水权股份的发放，反之亦然。

政府对银行的指导可以利用“利率”杠杆的方式。考虑到节余水权在银行的存贷理应有偿这一因素，即合理的对价，加之水银行作为经营企业对于利益的追求，政府可以设置“水权利率”。从而节余水权股份存入银行可以产生“存水利息”，贷出银行也需收取“贷水利息”， 两者差额即为水权利润。此外，水权利润的一部分可以通过税收的方式纳入国家水资源建设与保护资金，达到“以水养水”的目的。

此外，节余水权股份的持有者也可以委托水银行发放水权股份，可以指定需求对象。水银行起中间人的中介作用，只收取部分服务费用，服务费率应受政府调节。由此而言，水银行是一种新型方式，在我国水权交易实践中有很大发展前景。

(二)水权交易原则确定

水权交易原则为水权交易提供根本性和宏观性指引，为推进我国水权交易实践的长远发展，有必要在结合美国水银行交易模式成功经验的基础上，确立中国式的水权交易原则。对于违反以下原则的当事人，应当启动法律问责和法律惩罚机制。

其一，水资源可持续利用原则。可持续发展是资源紧缺的21世纪大力倡导的一种发展模式，只有遵循可持续发展的理念，才能够为子孙后代造福，而着眼于当下发展速度和GDP涨幅的“索取型”发展模式无异于慢性自杀。作为一种可再生资源，水资源在合理利用的前提下能够循环再生，但水资源的更新和复原能力也有一定的限度，水权交易必须保证水资源的可持续利用。

其二，所有权与使用权相分离原则。作为一种稀缺资源，水资源属于国家所有，而水权交易又必须赋予当事人自主权和处分权，于是，水资源国家所有的稳定性和水权交易意思自治的灵活性之间产生一种内在的张力。为此，必须将水资源所有权与使用权相分离，赋予使用权人对水资源的处分权。

其三，效益优先原则。在经济社会高速发展的时代，水资源不仅是一种满足人类基本生存需求的自然资源，更是一种蕴藏巨大经济效益的社会资源，如何提高水资源利用率事关我国产业结构调整和经济重心转型。这就要求发挥水资源主管部门的宏观调控职能，将水权在各使用主体之间进行合理调配，适度将水权引向效益高的行业，更大程度地发挥水权的价值。效益的评价尺度应更为全面，不应局限于经济效益，而要将视角拓展到社会效益和生态效益等。

其四，兼顾第三方利益原则。水权交易是当事人双方达成的一种具有法律效力的要式行为，虽然该行为基于当事人的意思自治而产生，但行为的效力和后果却会突破当事人的范畴，对第三方的利益产生影响，甚至造成第三方利益的减损，如交易主体的不稳定性便会制约某一流域水质保护工作的统筹和衔接，从而造成下游水域污染等损害后果。

(三)政府与水银行的关系界定

在当前我国的水权交易案例中，政府大多占据控制性的主导地位。即政府的角色是水权交易合同的一方当事人，如东阳义乌水权交易。然而政府并非水权权利人，在水权交易中其地位界定不清。我国要完善水权交易模式，应认识到以下问题。

首先，水银行有其独立性，应区分于水行政主管部门。水行政主管部门以公共利益为重，管理公共用水。如果其兼管水银行的运营，就具有了水银行管理者与参加交易用水者的双重身份。为了自身利益的考虑，水行政主管部门在制定水价政策等方面难免会有损害水权交易的公平性的嫌疑。

其次，水银行是一种经济组织。水银行设立的目的很明确，即为调节水资源余缺与节约水权交易成本。因而水行政主管部门在控制水价、制定水银行运作规程、水权登记等具体事项承担领导与监管的责任，以确保水银行脱离经营目标的轨道。

再次，水银行客户包括水行政主管部门。水银行部门在拥有水权的同时兼有用水需求，因而一定会产生余缺，参加市场交易也是必然，所以水行政主管部门是水银行的客户。水行政主管部门在水银行参加交易，也应与其他客户一视同仁，遵守交易规则，协商订立合同。

最后，水行政主管部门具有“银行的银行”身份的同时，还扮演着“最后贷款人”的角色，对水银行的供求状况的具体调节通过“公开市场业务”来实现，即通过买进或卖出水权来调节水权供应量。

参考文献：

[1]沈满洪.水权交易与政府创新——以东阳义乌水权交易案为例[J].管理世界,2005(6).

[2]吴丹.水权交易制度研究[J].中央民族大学,2005(4).

[3]郑黎，石庆伟.东阳义乌水权交易争议不断[N].经济参考报,2007-06-13.

[4]沈满洪.论水权交易与交易成本[J].人民黄河，2004(7).

[5]黄锡生.水权制度研究[M].北京：科学出版社，2005:23.

[6]黄柯杰.水权谜题：城市间水资源竞争日益明显[N].瞭望东方周刊,2011-11-28.

[7]王小军.美国水权制度研究[M].北京：中国社会科学出版社，2011:167.

(责任编辑刘自强)

Analysis of Water Right Transaction Mode in China

ZENG Yu-shana,LU Su-genb

(a.Faculty of Law; b.Center for Agricultural and Rural Nomocracy Strudies,

Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, Jiangsu, China)

Abstract：Water right transaction refers to the water transfer between water users.Although its mode is not regulated by legislation,its practice has carried out all over the country and can be concluded as the three modes,that is, commodity patterns,water-tickets patterns and water-certificate patterns.But these three trading patterns are not suitable for the nationwide promotion due to the deficiencies of the dislocation of the dealing objects and subjects and lacking of transactional preconditions.Water right transaction abroad has a long history, among which the water bank transaction modes of the United States and Australia are typical.Similar to our country,water resources in California is also distributed unevenly in time and space.The water bank mode there has characteristics of enterprises management, high efficiency of water usage without damage the interests of a third party. Concluded successful experience abroad,this paper suggested that domestic water right transaction can be improved from three aspects as the trading methods, trading principles and relationships between the government and the water bank.

Key words：water right; water right transaction mode; water bank

基金项目：2014年国家社会科学 “朝鲜半岛汉文史料研究”(14BSS013)

收稿日期：2015-04-28

中图分类号：F061.5

文献标志码：A

文章编号：1674-3571(2015)04-0066-06

作者简介：曾玉珊(1965- )，女，重庆人，南京农业大学法律系教授，博士，硕士生导师，主要从事经济法学研究；陆素艮(1990- )，女，江苏滨海人，南京农业大学农业与农村法治研究中心，主要从事经济法学研究。