人权维度下的水权保护机制研究

李露雅

人权维度下的水权保护机制研究

李露雅

一、水权保护存在的问题

水资源的匮乏无疑是一个世界性的问题，许多国家和地区都面临着用水问题。据资料表明，全球绝大部分国家缺水严重，占世界人口总量40%的80多个国家为水资源匮乏的国家。究其原因，首先是因为水资源的有限性，可供我们人类使用的水少之又少；其次是人们节水意识普遍较低；第三是水资源的管理制度的不够完善，没有具体、严格的法律规范用水问题和保护水权；此外还有管理体系运行效率较低、职能划分不够明确等原因。水作为人类生存的必需品，人类发展的不可或缺的要素，环境保护的重要因素，对水权的保护以及对水资源的管理涉及到人类的生存权、发展权、环境权等基本人权问题，为此迫切需要在人权的维度下研究以水权保护为核心的水资源管理机制，以求解决上述问题。

二、人权与水权的关系

1.水权的界定

学界对于水权概念的界定众说纷纭。笔者认为，从广义上来说，水权是指和水资源相关一切权利体系，包括水资源所有权、使用权、用益物权、行政管理权等一系列的权利；从狭义上来说，水权应该指水资源的使用权。本文所要讨论的是狭义上的水权。

2.水权的重要意义

（1）人权与水权

水是生命得以存在、发展、延续的基础。从最基本的意义上来说，水权是生存权得以实现的基础。水权关乎人类的生存，关乎世界的和平与稳定，是人权的基本内容。

（2）发展权与水权

所有的基本人权和自由必须与生存权、不断提高生活水平的权利联系在一起，即与发展相联系，生存离不开发展，发展也离不开生存。水是不可缺少的、不可替代的资源。没有水，就没有人类，就没有发展，所以水权是发展权存在的前提，也是发展权的内容之一。

（3）公民环境权与水权

公民环境权是基于环境危机威胁到人类生存为背景而被提出和逐步发展的一项权利，主要是人类有免受污染和在清洁的空气和水中生存的相应权利。环境权应包括保证有足够的饮水、纯净的空气等，最终保证人类得以在这个星球上继续生存。水权也包含在环境权之中，又因其具有自身的特点，所以被单独提出加以研究。

三、水权的保护机制

1.水权的立法保护

（1）公法上的保护

公法作为调整和规范公权力的法律规范的总和，在一国的法律体系占据重要的地位。例如《宪法》具有最高的效力，《刑法》具有最强的约束力，《行政法》则是对公权力机关行政行为的约束。所以，从公法上对水权进行规制和保护，是水权保护静态方面的第一个要求。

《中华人民共和国宪法》宣告包括水资源在内的自然资源归国家所有，对水资源的所有权进行了规定，但是没有考虑到水资源的使用权。水作为人生存不可或缺的要素，每个人都有使用水的权利，如果不从宪法角度对水权进行保护，赋予水权最高法上的效力，就违背了《宪法》保护人权的基本理念。将水权作为宪法的基本权利写入《宪法》之中势在必行。《刑法》作为具有最强约束力的公法，其最高目的是保护人民，维持社会稳定。而水资源作为关乎人类生存发展的因素，有必要从刑法上对水权进行保护，将重大的侵犯水权的行为规定为犯罪，以达到保护水资源、保护人民，稳定社会的作用。

（2）私法上的保护

私法上的水权保护作为水权保护静态方面的又一重要部分，在整个保护体制内作用不可替代。即便是将水权写入《宪法》之中，由于宪法的不可诉性，权利依旧得不到保障，此时就需要将权利落实到私法当中，形成基本权利到私法权利的一个转换，从而能更好地对水权进行保护和规制。例如在《民法》中对水权的基本制度做一个规定，包括水权的产权制度、交易制度以及民法上的救济制度等，确立水权在民法上的地位，有助于权利的实现。

（3）水法上的保护

《中华人民共和国水法》作为对水资源保护的单行法，其中对水权的规制和保护最为集中，但是还不够完善。以《水法》《水污染防治法》为核心的水资源保护体系，是我国水权保护最重要的法律依据，规定了水资源保护主体、客体、内容、原则、制度、机制、水资源所有权等内容。《水法》第六条规定“国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源，并保护其合法权益，开发、利用水资源的单位和个人有依法保护水资源的义务”，变相确认了水权的地位。但除了第六条以外，《水法》并没有对水权做详细的规定。所以，在《民法》确立了水权基本制度的情况下，需要由《水法》等一系列法律对水权保护进行更为集中、更为详细、更为具体的保护，以达到对水权基本制度进行补充的效果，建立起完整的水权保护的法律体系。

2.水权的行政保护

水权的行政保护是水权动态保护中最为关键的一环，与水权的司法保护相辅相成、共同作用。规范行政机关的行政管理权是保护水权的第一步。首先，要建立起中央统领地方的整体保护机制。水法第十二条规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构（以下简称流域管理机构），在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责”，初步确立了水资源统一管理机制。行政管理机构和流域管理机构是监督的关系，并不是领导的关系，这样管理上也有诸多不便，不能高效率地进行管理。所以要建立中央统领地方的整体管理体系，这样才能更有效地对水资源进行管理，保护水资源。其次，要建立专门的保护机构，协调流域管理机构和行政区域管理机构。第三，要实行多部门联合保护、相互配合。在行政区域管理和流域管理相结合的管理体制下，“流域内的各行政区域及环保部门、水利管理部门以及渔政渔港管理部门、航道管理部门等均是协管部门，各部门应在法律赋予的职权范围内进行管理。同时，还必须接受流域管理机构的宏观调控，及时调整工作方向，避免因权力的竞争损害权力目标的实现”。第四，在环境公益诉讼的基础上，赋予环保组织代为诉讼的权利。确立水权保护的公益诉讼制度是社会发展的需要，也是水权保护本身的需要。公益诉讼以维护国家或社会的公共利益为诉讼目的，但是我国的公益诉讼面临着一个很重要的问题即公益诉讼主体的缺失。针对这个问题，笔者认为要赋予环保组织以公益诉讼的主体资格。因为当公共利益得到侵害时，公民、社会组织等是无权进行诉讼的，这时候就需要环保组织作为沟通行政机关与公民的桥梁充分发挥作用，为公民或国家的利益承担诉讼职能。

3.水权的司法保护

由于现在并没形成水权保护的一系列诉讼体系，这就需要我们关注水权的司法保护，填补这一空白。第一，要设立专门的法庭。水权保护是一个很复杂的问题，涉及的法律也有一定的专业性，目前法院下设的民庭、刑庭、行政庭等都不适合处理水权保护的专门问题，因此需要专门的法庭就此问题进行处理。第二，要培养有相关专业知识的法官，陪审员可从具有专业水利知识的专家学者中抽取。第三，发挥社会组织的监督作用。社会组织对司法的监督有助于司法公正的实现，有助于平衡民意和司法审判之间的冲突，能提高民众的权利意识，起到宣传法律的作用。

四、结语

中国作为世界人口大国，在水资源短缺问题上面临的形势更为严峻，所以建立起一系列以保护水资源为目的的水权保护机制尤为重要。在国内，一方面需要《宪法》确立对水权的最高保护，再由《民法》《刑法》《行政法》等确立水权保护的基本制度，最后由《水法》等对水权进行专门、集中的保护，对基本制度进行补充，这样可在法律上形成一套较为完整的保护体系。另一方面，对水权从行政管理和司法保护方面进行动态规制是也对水权静态保护的补充，这样就使得整套保护体系动静结合，更为灵活

（作者单位：华东政法大学200042）