浅析建立健全中国水权流转机制的必要性与可行性

尚水清，张旦旦

摘 要：水是世界性稀缺资源，水权是以水资源所有权为基础的一组权利，包括权利主体对水资源的占有、使用、收益、处分四项权能。它是一种准用益物权，具有权能的可分离性，因而具有流转的可能。从介绍我国水资源及开发利用状况入手，着重分析1988年《水法》制定以来水权市场的发展现状和相关法律存在的问题，试图在水权市场发展完善经验的基础上，在中国水权市场的形成和水权流转机制的建立健全方面梳理出一条适合中国国情的道路。

关键词：水权流转；水法；流域管理；可持续发展

中图分类号：D922.6 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）21-0091-02

前言

水是所有生命赖以生存必不可少的物质，是人类社会的生活基础，更是世界性稀缺资源。因人口爆炸性增长导致淡水资源紧张，全球气候变化致使降水量减少、旱灾频发，经济发展引起水质污染和对水资源争夺的新闻早已不绝于耳。中国河流总长度约43万km2，其中流域面积在1 000km2以上的河流有1 500多条，但是绝大多数河流分布在东部和南方，西北地区因干旱少雨，河流稀少，并有范围较大的无流区[1]，中国水资源的时空分布极不均匀。

当前，国家及流域经济社会正处于急速转型期，水资源问题变得更加复杂，显然传统的水资源行政管理模式，己经不适合当代水資源的现实要求。2002年《水法》虽然确立了水资源流域管理制度，但《水法》对流域管理机构的规定在实践中难以真正落实流域管理制度，导致流域管理机构的管理效果并不显著[2]。

二、中国水资源现状及问题

（一）水资源时空分布

我国水资源条件的地区差异很大，南多北少。淮河和松花江区蒸发量较小，下垫面产水条件较好；辽河、海河和黄河区降水量较小，产水条件也不好，水资源的丰枯变化大；西北内陆河地区（额尔齐斯河、伊犁河等跨界河流除外）降水量小，蒸发量大，是我国最干旱的地区。

（二）水资源压力状况

海河、淮河、辽河、黄河中下游及西北诸河的河西内陆河等地区，这些地区人口、GDP、耕地面积和有效灌溉面积分别占全国的37%、38%、39%和46%，而水资源总量、现状用水量仅占全国的7%、29%，人均水资源量为532m3，亩均水资源量355m3，均为全国均值的四分之一，是我国水资源最紧缺、承载负担最沉重的地区。西部欠发达地区，主要包括长江上游（不包括支流）、珠江上游、西南诸河及西北诸河的大部分地区（除河西、吐哈盆地、天山北麓外），这些地区人口、GDP、耕地面积和有效灌溉面积分别占全国的11%、6%、13%和10%，而水资源总量、现状用水量占全国的39%、15%，用水效率极低。

水资源短缺是制约国民经济健康稳定发展的重要“瓶颈”，水资源的可持续利用已经成为经济社会可持续发展的基础性、战略性问题。水权制度的出现，水使用权的流转为解决我国水资源总量及开发利用状况时空分布不均导致的大面积用水短缺提供了解决的可能性，出台水权流转的法律法规防止水资源浪费和污染从而保证我国水资源的可持续利用迫在眉睫。

三、中国水权制度的发展

（一）我国水权制度发展阶段

建国初期从1949-1975年之前，中国涉水事务的管理非常分散，由于当时用水量不大，水污染不严重，用水矛盾还不突出，水利部只主管以防洪和跨流域调水为主的水利建设，只管工程的非正式水资源管理。随着经济的发展，用水逐年增加，用水矛盾逐渐凸现，水利部作为水行政主管机构缺乏水资源管理的职能和依据无法协调各省市间的用水矛盾，只有国务院直接出面解决，国务院只能采用行政命令方式确定一些流域或供水工程的分水方案。1987年黄河水量分配方案则是这一阶段的标志性成果。水量分配方案的制定，实际上提出了水使用权定量分配的正式制度性的安排，这便是我国水权制度的萌芽。

从1988年之后，我国水权制度的发展经历了两个主要阶段：

第一阶段，1988-2001年，1988年《中华人民共和国水法》的颁布，标志着中国的水资源管理进入了一个崭新的阶段。《水法》规定了取水应取得许可，1993年国务院颁布了《取水许可和水资源费征收管理条例》，使水资源管理取得了独立于工程管理的地位并有了具体的法律依据。1998年，国务院批准撤销地质矿产部，相应的地下水行政管理职能和建设部的城市防洪、城市地下水管理职能统一划归为水利部，国家防汛抗旱总指挥部办公室也设在了水利部，至此大致形成了由水利部统一管理水资源的体制。2000年10月汪部长在水利学会年会上作“水权和水市场——水资源优化配置的经济手段”的报告，有力推动了中国关于基于水权和水市场的水资源管理制度改革的讨论和实践。2000年11月浙江省的东阳—义乌水权交易是我国水权交易的开题之作，水资源的市场化配置由此开始。2001年甘肃张掖、四川绵阳、辽宁大连等地区是进行水权交易的试点；山西、河北、河南三省签订了跨省购水合同。但这些所谓的水权交易是在没有明确定义和划分水权的情况下发生的，是先于水权制度建设的水权交易实践。

第二阶段，2002年至今，2002年经过修订的新水法颁布实施。新水法确立了水资源论证制度，规定国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件和防洪要求相适应，并进行科学论证。水资源论证制度的建立，为规划、项目的水资源管理的时间提前和科学论证提供了制度保障，水权改革有了具体成果。经过几年讨论修改的《初始水权分配暂行办法》，以《水量分配暂行办法》的新名称，于2007年12月5日由水利部部长陈雷签发(第32号水利部令)实施。水权的初始分配指的是，把原来笼统由国家拥有的水资源的使用权逐级明确分配到省、地市、县市等各级行政区域和终端用户。

（二）我国水权流转机制建设的不足

水权流转是指基于一定事由水资源使用权由原权利人转移到受让人的行为。建立水权流转机制的前提条件是明确界定水资源的所有权和使用权，将水资源开发利用者置于市场机制的约束中，从而达到水资源高效配置的目标[3]。我们应该分享各国水权制度建设经验，例如[4]，澳大利亚水权制度和水权市场建设较早，因此水权市场交易的法律法规比较完善。美国加利福尼亚枯水银行通过政府指导与市场机制相结合，水权持有者的自发交易保障了在枯水期人们能够克服水资源匮乏的困难。智利通过将水权彻底私有化促进水权流通，并使之成为帮助贫弱农户的有效途径。日本水资源相对丰富，由于新建或维持水利设施造成了沉重的财政负担，因此他们设计了分段式水权交易市场，计划通过市场交易大量未使用淡水资源，用以筹集水利设施建设款项。

三、中国水权流转机制的建立健全

我国水权流转机制的建立健全，还有赖于以下基础工作：

一是调查评价水资源量和制定用水定额分配水量。通过水资源调查评价摸清全国、各流域和各行政区域的水资源量，在此前提下在全国范围内对各省级区域进行水量分配，进而再向下一级行政区域层层分配水量。然后在各行政区域完成水权的初始配置到各水权人。进行利益的合理高效分配就需要进一步加强和完善水权立法体系。

二是在完成水权的初始配置后建立水资源的二级市场，实现水权的有偿转让，优化配置水资源，实现水资源的高效利用。并建立水权管理和水市场运行的机构，包括管理机构、仲裁机构、监督机构。在管理机构的设置上，根据水资源跨行政区域的特点，实行水资源流域管理与国家水资源主管部门管理相结合的模式，避免行政管理的种种弊端，打破其在水资源利用上各自为阵的局面。此外，水权二级市场的交易应当进行登记和公示。

三是在现在的水资源管理模式中积极引入公共管理理论，建立健全水资源管理公共决策系统。政府作用是通过政策系统的运行实现的，其实质就是政策主体、客体与环境相互作用的过程。政策过程及其各项功能活动是由信息、咨询参谋、决断、执行和监控等子系统所共同完成的，这些子系统各有分工、相互独立，又密切配合、协同一致，才能保证政策大系统得以顺利运行。

结论

2011年初以來，中国政府密集地出台了关于水权、水利工作的政策与法规，水资源改革的法律保障正在循序渐进地完善，水权流转机制正在积极稳妥地建立和健全。未来我们应继续深化水权改革，推动水权明晰化，建立水权交易制度，强化流域水资源的宏观管理，弱化微观管理，增强服务功能；其次，完善部门间的合作协调机制，真正实现对水的协同管理，创建与土地所有权分离的可交易的水权制度；最后，建立相应的独立于买卖双方的公正的管理单位，制定保护由于水权交易而受到损害的第三方利益的制度以及为了解决冲突的机制[5]，并引入公共管理和舆论监督。我们希望随着中国水权制度建设日益完善，中国经济和社会发展的方式与速度能够摆脱水资源的制约，真正实现可持续的、健康的发展。

参考文献：

[1]赵卫,胡和平.中国水资源管理及其法规建设[J].水利水电技术,1999，(10).

[2]田其云.对我国《水法》关于水资源流域管理规定的思考[J].现代法学,2004，(2).

[3]曹明德.论我国水资源有偿使用制度[J].中国法学,2004，(1).

[4]陈虹.世界水权制度与水交易市场[J].社会科学论坛,2012，(1).

[5]黄河.水市场的特点和发展措施[J].理论探讨,2000，(12).