探索水生态补偿机制构建——以前坪水库为例

尹星 陈立强 娄云

探索水生态补偿机制构建
——以前坪水库为例

尹星 陈立强 娄云

一、引言

随着我国经济发展和生态环境之间的矛盾不断扩大，水环境及生态环境日益恶化，流域内部分地区水资源利用率较低，供需水矛盾日益突出。为保障水资源的合理利用以及经济的可持续发展，在沙颍河支流北汝河上游新建前坪水库。为确保库区水质以及下游居民饮用水水质安全，库区开展综合整治措施，削减污染物产生量，控制畜禽养殖产生的面源污染等；同时，水库建成后作为饮用水水源地应划定水源保护区。随着一系列水污染防治措施的实施，上游区域的发展、建设受到一定程度的制约，上下游之间的矛盾日益加深。生态补偿机制的建立是调整上下游利益关系，推动经济可持续发展的重要手段。2012年，国务院出台《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，将建立健全水生态补偿机制列为最严格水资源管理制度的考核指标。本研究以前坪水库水源保护区为例，探索水生态补偿机制建立的方法、方式以及途径等，为流域内水资源的可持续发展提供依据。

二、水源保护区生态补偿机制的必要性

随着水库水源保护区的划定，水库上下游之间利益矛盾逐渐凸显。在水库所在的流域系统中，上游、下游地区往往陷入两难的困境。上游地区或许为了追求经济增长而过度开发利用水及生态资源，破坏原有的生态环境，对下游地区造成负面影响；抑或上游地区致力于良好的生态环境建设，从而导致发展缓慢。长此以往，保护者得不到应有的经济回报，而破坏者未能承担相应的责任，这种经济利益与环境保护的失衡导致不仅各地区发展的不协调，也致使环境资源破坏殆尽。因此，构建一套长期、有效的水生态补偿机制有利于充分调动水源保护区保护资源的积极性，有利于保护水库水源保护区的水质；同时，推进当地经济发展，实现上游供水区及下游受水区的公平、和谐的发展，在良好的水及生态效益和较高的经济效益的双重推动下，更有利于保护区水资源保护和经济发展的长效稳定。

三、水源保护区生态补偿机制的构建

1.生态补偿机制的主体与客体

坚持“谁受益、谁补偿”的原则，保护区的补偿主体主要有两类。首先，鉴于保护区生态问题具有社会性和环境保护的公益性，当地政府有责任和义务调整上游保护区生态维护者和建设者的生产发展权以及下游受益者的自由权。其次，供水区政府、企业及居民作为水源地的环境受益者及消费者，有义务为上游水资源的保护及生态环境的建设付出相应代价。水资源保护区生态补偿的客体主要是为生态保护、保证水质而错失发展机会的相关企业和城镇居民，以及保护区的建设者、宣传者以及相关政府单位。

2.补偿途径与方法

随着水生态补偿机制的发展与深入，单一的政府补偿形式逐渐显现出局限性，但市场手段尚不成熟，存在诸多不足，无法建立起完全意义上的市场补偿手段。目前国内多以政府补偿为基础，在政府补偿途径的基础上引入市场补偿机制，形成以政府补偿为主的多渠道、多方式的生态补偿途径。例如常书铭在山西汾河水库的水生态补偿机制中提出财政转移支付、水生态补偿基金和异地开发多种途径相互支撑的补偿途径。新安江流域的生态补偿采用中央财政专项转移支付资金和省政府补偿资金的形式。松花江流域生态补偿机制中采用污染赔偿金、财政转移支付、财政收入、生态补偿资金和征收水资源税五种补偿方式，多方面、多渠道地建立高效的补偿机制。

3.补偿标准

国内开展生态价值化研究的时间较短，目前常采用的方法主要有机会成本法、代替市场法、生产率变动法、支付意愿法和人力资本法等。例如，陈伟在钱塘江源头核心区水生态补偿机制的调研中，对核心区共79个行政村进行调研用以确定补偿标准。青狮潭水库生态补偿研究中采用补偿额度来计算机会成本，用以核定补偿标准。陈宁等利用影子价格分析生态环境供水经济效益。

四、前坪水库生态补偿机制的初步构建

1.研究区域概况

现阶段，北汝河防洪标准不足10年一遇，干流无大型控制性工程，54%以上的山丘区洪水未得到控制。前坪供水区2012年总需水量为5726万m3，实际年供水量为3661万m3，缺水量2065万m3，显然，供水区目前的供水量无法满足城市发展、人口剧增、工业增长对需水量的要求。

前坪水库位于淮河流域沙颍河支流北汝河上游、河南省洛阳市汝阳县县城以西9km的前坪村。水库以防洪为主，结合灌溉、供水兼顾发电等综合利用的大型水库工程，水库总库容5.90亿m3，最大坝高90.7m，控制流域面积1325km2。前坪水库工程可控制北汝河山丘区洪水，将北汝河防洪标准由现状不足10年一遇提高到20年一遇。水库灌区面积50.8万亩，每年可向下游城镇提供生活及工业供水6300万m3，水电装机容量6000kW，多年平均发电量1881万kW·h。

水库建成后，对水资源的年内分配将起到较好的调节作用，汛末可拦蓄大量洪水，供给枯季灌溉和全年城市供水之用，并可在平水或丰水年份充分利用水库的多年调节性能蓄水供枯水年份的利用。

2.前坪水库饮用水源地的划分

前坪水库的主要任务之一是为城市供水，饮用水水源保护直接关系到人民生命健康。依照《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国城市供水条例》《饮用水水源保护区污染防治管理规定》等相关法律法规，根据前坪水库的地理位置、污染特征、污染源分布、排水区分布、水源地规模、水量等情况，建议前坪水库水源地保护区划分如下：

（1）前坪水库水源地一级保护区

前坪水库取水口（引水洞）在坝址处，一级保护区水域：从坝址至上游500m的库区范围；一级保护区陆域：水库正常蓄水位线403m以上200m范围内的陆域，但不超过流域分水岭。

（2）前坪水库水源地二级保护区

二级保护区水域：从一级水域保护区外径向距离2km以内的水域范围；二级保护区陆域：二级保护区陆域为一级保护区外3km范围内的区域。

（3）前坪水库水源地准保护区

准保护区：建议将流域二级保护区以外整个前坪水库库面水域及库尾上溯5km河道及河道两侧2km的陆域均划定为准保护区。

水源地的划分，对库区水质提供了保障，但同时对流域上游及水源地地区经济发展产生了限制，这些地区为保障流域下游的水环境而失去了部分经济利益，造成了上游一些地区经济发展水平相对较低。因此，从水生态系统提供的服务中受益区应当给予服务区一定的补偿，使流域上下游建立一种相对的合理、公平的流域生态补偿机制，对于流域上、下游经济共同发展和生态保护均有激励作用。

3.前坪水库水生态补偿的主体与客体

前坪水库主要供水范围包括汝州市区，汝阳县城区、工业区、小店镇、上店镇，郏县县城。由此推断前坪水库的生态补偿的主体应当是前坪水库供水范围内的市民、企业事业单位等用水主体及市政府，补偿对象主要为保护水质而付出经济代价的上游嵩县及汝阳县6个乡镇。

4.前坪水库生态补偿途径

结合前坪水库所在区域及主客体关系等特点，参考类似水库的生态补偿机制，建议前坪水库的水生态补偿途径主要以财政转移支付、环境资源税和生态补偿基金3种为主。

（1）财政转移支付

首先，国家及政府部门制定和完善前坪水库上游各县的经济发展规划和产业扶持政策，推进上游城镇化进程，妥善安置移民生活，从根本上解决面源污染的问题。建设资金渠道以财政转移支付为主的生态旅游、生态工程等用以支持当地生态经济建设。其次，对因水库建设以及水质保护要求而需要搬迁或限制生产的企业单位，当地政府部门应在确保生态环境不受影响的前提下，通过财政转移支付的方式进行补偿，以保证当地经济利益不受损害。

（2）环境资源税

前坪水库建成后，向汝阳工业区等区域供水，可通过征收环境资源税促使企业开展清洁生产，利用新能源，提高对资源的利用率。此外，在国家的政策补偿下，当地政府可以征收各种环境资源税，用于生态环境的建设。

（3）生态补偿基金

生态补偿基金的建设要充分利用市场手段，发展多渠道基金来源。首先，当地政府可建立专门的生态补偿基金，对区域内采用清洁生产及环境友好型生产方式的企业予以一定的补贴或政策优待。

利用市场手段建立生态补偿基金，可通过水权自由交易机制实现，在上下游政府协商的前提下，突破国家“一刀切”的标准，确定因地制宜的供水配额机制，同时在水资源价格形成的过程中，考虑给与输水区一定的生态补偿份额。其次，通过借鉴其他水库生态补偿机制，生态补偿基金的建立还可通过市场手段，以生态建设公司的模式，推行和贯彻政府的水生态系统补偿和水源涵养及生态建设意愿，同时公司还可以经营生态产品、发展新能源以及开发新节水新技术，在前坪水库上游建设生态农场等。在此基础上政府可以对生态建设公司减免一定的税收。

前坪水库水生态补偿机制的建立必须以合理调整产业结构，提高当地社会福利为目标。补偿方式应根据当地主客体的关系，因地制宜，建立多元的补偿途径。

4.前坪水库补偿标准

目前国内采用的生态补偿标准确定方法较多，总体而言，没有一种确定的生态补偿标准具有明显的优势，不同的确定方法均存在一定的优缺点。由于本文缺乏定量研究资料，无法确定水生态补偿标准，建立完善的水生态补偿标准模型。然而补偿标准的确定，应以实现上、下游地区平等、共同发展为目标，建立可操作、全面而公平的生态补偿体系。补偿标准的确定既要考虑水源地政府及企事业单位为了保护水源地而付出的成本，又要考虑到水源地发展中机会成本和发展成本的损失。另外，补偿标准的制定需考虑下游受水区的支付能力和支付意愿。

五、结论和展望

水生态补偿机制的建立，是解决水源地供水区和受水区矛盾的必要条件。完善的水生态补偿机制可以充分调动水源保护区保护水资源的积极性，同时推动上、下游经济的共同发展。在良好的生态资源及经济效益的双重推动下，有利于实现区域的双赢。

本文以前坪水库水源保护区为研究对象，分析和研究了建立前坪水库水源保护区水生态补偿机制的必要性以及建立水生态补偿机制的主客体、补偿方法，由于本文缺少定量研究资料，仅对国内常用的补偿标准进行简要介绍，提出了补偿标准确定的原则。

目前，我国水生态补偿机制的研究还处于探索阶段，许多理论及实施方法尚待完善，对于水生态补偿机制的建立还需要我们不断研究、改进思路，在借鉴国际经验的基础上，建立符合我国发展的、高效的水生态补偿机制

（作者单位：淮河流域水资源保护局淮河水资源保护科学研究所233001）