行政执法检察监督热的再思考

李晓果

检察机关是宪法规定的法律监督机关。 因而，从理论上说， 检察机关监督行政执法似乎并非新鲜事物。 甚至可以说，它既有历史的发展沿革，又有现实的制度价值， 还有充实的宪法等实定法依据[1]。 但是，在沉寂多年之后，行政执法检察监督何以近年来突然为实务界与理论界所广泛关注？ 这必然有其深层的社会背景和现实需求。 笔者认为，挖掘制度兴起背后的原因，结合当前行政执法检察监督理论研究和实践探索的现状，冷静思考其中所存在的问题，远比人云亦云地探讨该制度的构建及其完善更有价值。 基于此，笔者将首先从理论与实践两个层面分析行政执法检察监督制度的兴起，接着讨论其兴起背后的深层原因，最后提出行政执法检察监督制度需要冷静再思考的几个问题。

一、行政执法检察监督的兴起

（一）实践探索

我国《宪法》第129 条所赋予“检察机关的一般法律监督权”，为行政执法检察监督提供了宪法性依据， 也为下位法关于行政执法检察监督相关规定提供了法律依据。 例如，《人民警察法》 第42条规定：“人民警察执行职务， 依法接受人民检察院和行政监察机关的监督。 ”这些都是国家层面的法律对行政执法检察监督的有关规定。

虽然从宪法到一般性法律， 都有关于行政执法检察监督的相关规定，奈何这些规定过于笼统，缺乏可操作性， 从而导致了实践中此项监督工作并未引起各级检察机关的高度重视， 行政执法检察监督权被严重搁置。 但近年来，形势发生变化，此制度再次兴起，大有成为检察工作创新之势，一些地方还制定了实施细则。 如山东省《关于加强检察机关法律监督工作的决议》《宁夏回族自治区行政执法工作与检察监督工作相衔接的若干规定》等。 当然，更为具体的尝试来自各地的探索。 主要表现如下：

1. 制定行政执法检察监督规范性文件。 2011年，山东省检察院确定了全省10 个基层检察院开展行政执法检察监督的试点工作；广东、浙江等地也开展了试点， 出台了对执法检察监督工作的相关规定。 如浙江省《永康市行政执法检察监督暂行规定》、山东省《莒南县人民检察院关于行政执法检察监督工作的意见》等。 这些规范性文件都为行政执法检察监督规范化、 制度化运行奠定了重要基础。

2.成立专门的行政执法检察监督机构。河南邓州市检察院成立了“行政执法监督办公室”，专门负责监督行政执法活动， 这是全国第一个由检察部门牵头、多部门参与的行政执法监督办公室。 办公室运行一年多来， 全市的行政执法违纪违规行为比前两年下降了30%， 取得了良好的法律效果和社会效应[2]。 浙江永康市检察院增设“行政执法检察科”，专门负责行政执法监督工作。

3.通过与高校法学院建立密切联系，寻求理论上的支援。 由于行政执法检察监督是近年来才热门的制度，理论研究尚不够深入。 基于此，各地检察院在探索中都充分利用高校的学术资源， 为此项工作创新的有序推进提供智力支持， 取得了较好的实际效果①2014 年7 月15、16 日，山东莒南县检察院与中国政法大学召开两场《行政执法检察监督专题理论研讨会》，笔者作为调研组成员全程参与研讨，这也是本文写作的主要动因。 此外，人民大学与宁夏自治区检察院也开展了类似的研讨活动。。

（二）理论回应

在学术研究中， 行政执法检察监督同样是近年才兴起的课题。 通过中国知网的搜索，可以清晰看到， 这一理论研究实际上是随着检察实务的需要而发展起来的②笔者以“行政执法检察监督”为主题，在中国知网搜索出论文216 篇，其中2009-2014 年共149 篇，占总数的69%，其他年份年均发表论文不到4 篇。 这也充分说明该问题近年来已引起理论上的广泛关注。。 此外，最高检及地方各级检察机关纷纷以“行政执法检察监督”为主题设置相关研究课题， 则进一步激发了学界和实务界的研究热情。 目前已有研究主要集中在以下方面：

1.研究行政执法检察监督的正当性。即认为行政执法检察监督既有宪法依据， 也有其他实定法依据。 同时，它还是行政执法监督现状不力、行政执法监督体系不足和权力制衡的现实需要[3]。

2.研究现行行政执法监督体系存在缺陷。即认为宏观上，我国已经建立了行政执法监督体制，但微观上看，该体制还存在诸多不足，具体表现为：权力机关的监督具有局限性； 司法机关的监督薄弱；行政机关的内部监督存在缺陷；以权利制约权力的社会监督乏力[4]。

3.研究行政执法检察监督制度的构建，包括监督范围、程序、方式等。 在监督范围上，形成了广义、狭义、最狭义三种不同的观点。 在监督方式上，有人认为应针对不同违法情形， 采取针对性的监督措施[5]。 可见，现有理论研究仍处于众说纷纭的状态，尚存较大研究空间。

综上所述， 目前理论研究侧重于为行政执法检察监督进行正当性证成，寻求法律依据。 且不少是来自各级检察官的撰文， 缺少有分量法学专家的参与和论证，不免有“自说自话”之嫌。 相关研究成果仍过于粗浅， 过分沉浸对行政执法检察监督的赞同与鼓吹，冷静思考不足，更遑论质疑与批评之声了。

二、行政执法检察监督兴起的原因分析

行政执法检察监督在历经多年的沉寂后，近年来重新得到各级检察机关的“宠爱”。 这其中，绝对不是实务者的一时兴起和研究者的随意追捧，其背后有着深层次的原因。

（一）政治原因：权力制衡与监督的需要

十八届四中全会《决定》确定了“全面推进依法治国、建设法治国家”的总目标。 在此背景下，回望我国“依法行政”、“权力制约”的现状，前路任重而道远。 行政机关不作为、乱作为的现象仍屡见不鲜，其实质仍是行政权未被有效制衡和监督。 在西方， 通过三权分立可以较好地实现对行政权的制衡与监督。 而我国在人民代表大会的宪政体制下，由于人大监督与司法监督的不足， 检察机关作为法律监督机关，再次引起了执政者的关注。 基于政治上的考量，为实现权力的制衡与监督，发挥检察机关在行政执法中的监督作用成为一种可能选择。 从此意义上言，行政执法检察监督的兴起，有其深层的政治原因。

（二）现实原因：当前行政执法监督的虚化

行政权具有扩张的天性，需要制约与监督。 现有的行政执法监督机制看似严密， 实则面临虚化之窘境。 体现为：其一，权力机关的监督缺乏实操性。 权力机关的监督具有间接性、抽象性的特点，加之立法未对人大监督的内容、 程序等作出具体规定，亦未设立专门的行政执法监督机构，因此，该监督的可操作性不足，效果有限。 其二，司法监督公信力不足。 长期以来，行政权对司法权的不当干预使得司法的独立性、公正性不足。 因司法环境欠佳与行政诉讼立法不足的双重局限， 致使本是行政执法监督重要武器的司法监督， 面临失灵的困境。 其三，行政机关内部监督乏力。 行政复议作为内部监督机制缺乏独立性，难以作出客观、公正的裁决。 至于行政监察，因其在人事、财政等方面不独立，同样难以开展有效监督。 其四，社会监督的制度化、常态化不足。 新闻媒体等社会监督方式虽能在个案中发挥作用，但成功案例毕竟是少数，且具有较大的偶然性，缺乏制度化的保障，难以实现常态化。

（三）自身原因：检察机关权力的“觉醒”

根据我国宪法和法律规定， 检察机关的职权包括公诉权、公务犯罪侦查权、逮捕权和对诉讼的法律监督权。 当前，我国人民检察权之监督权限于诉讼监督，包括审判监督权、侦查监督权和执行监督权[6]。 但是，从理论上而言，检察机关作为国家的法律监督机关，理应享有监督行政执法的权力。 只是实践中， 检察机关将更多的时间与精力置于刑事公诉、职务犯罪侦查等工作中。 而今，面对行政权之强大和司法监督之无奈， 检察机关自身也开始认识到，“作为平行机关之间的横向制衡， 唯有检察机关对行政机关的监督才具有现实性、 可行性和主动性”[5](P66-67)。 同时，相较于法院年年攀升的审判业务量而言，检察机关尚有余力完成这一“新增业务”，重拾行政执法检察监督权，不会给检察机关的实际工作带来过大的负担与冲击。

三、对行政执法检察监督的再思考

结合行政执法检察监督兴起的实践探索、理论回应及其背后的原因，笔者认为，尽管行政执法检察监督正受到理论与实务界的广泛关注和支持，但其法律依据不够明确、缺乏专门监督机构、监督范围过于宽泛、监督方式刚性不足、理论研究功利化趋势明显等方面存在的问题， 更应受到理论研究者的关注。 因而，对于这一新兴事物，我们应理性、客观、冷静地思考，以更好地指导该制度未来的发展与完善。

（一）忽视行政执法检察监督明确法律依据的重要性

如前所述， 尽管行政执法检察监督既有 《宪法》129 条的宪法性依据，也有《人民警察法》第42条等实定法的依据。 可《人民检察院组织法》第5条所规定的检察院五项具体职权中并不包括对行政执法的检察监督权。 虽然理论上，可以在对宪法依据进行扩张解释的基础上， 认为行政执法检察监督是其中应有之意。 但正因为《人民检察院组织法》中缺乏明确规定，导致实践中行政执法检察监督长期被忽视，缺乏具体的规定。 因此，笔者认为，行政执法检察监督虽有宪法作为法律依据， 但严格说来，其组织法依据缺失。 这种不明确易导致下位法关于行政执法检察监督的规则设置出现混乱、无序的状况，不利于此项制度的进一步发展。因此，为了更好地促进、保障行政执法检察监督制度的发展，有必要从顶层设计入手，尽快修改《人民检察院组织法》，在其第5 条中增加行政执法检察监督职权。 而针对这一重要问题，无论是实务界还是理论界似乎都是轻描淡写，关注的并不多。 实际上，如果想让制度稳健发展，顶层设计和上位法依据尤为重要。

（二）对行政执法检察监督专门机构的关注不够

承上所述， 如将行政执法检察监督作为检察机关的一项具体职权予以固化， 那么由谁来承担就值得认真思考。 目前在检察院内部，公诉、刑事侦查、民行检察监督等都有专门的职能部门，这是保证工作开展的前提。 而在行政执法检察监督中，专门机构的讨论度并不高。 如果说实践中尚有部分检察机关正在探索成立专门的监督机构 （如浙江永康、河南邓州等），那么现有理论研究中几乎无人关注此问题。 要知道，如果没有专门的监督机构及人员， 行政执法检察监督无疑只能成为一句口号。 因此，专门机构的设置问题，理应引起理论界与实务界的高度关注。 监督机构应当单独设置还是合署办公？ 机构职权、人员如何配置？ 这些事关行政执法检察监督机构有效运转的问题， 都应在实际调研、实证分析研究的基础上来进行科学、合理设置。 而当前理论与实务对此的忽视，无疑是应当及时纠正的。

（三）追求过宽的检察监督范围容易导致监督虚化

行政执法检察监督的范围是指哪些行政执法行为应当受检察机关的监督， 这是制度设计中的核心问题。 对此，理论界与实务界尚未达成共识。当前主要有广义、狭义、最狭义三种观点。 广义者认为，“行政执法检察监督的范围不仅应包括具体行政行为，还应含括抽象行政行为”[4](P142)。狭义者认为，“如将所有行政执法行为都纳入检察监督的视野，缺乏必要性和可行性，须找准切入点，从行政权最易滥用的角度，将行政强制、许可和一定强度的处罚纳入”[7]。 最狭义者认为“行政执法检察监督应针对没有具体的行政相对人，但导致国家、公共利益或不特定公民、法人、其他组织合法权益受损的情形”[5](P68)。

比较而言，笔者较为赞同最狭义观点。 同时，需要指出的是， 行政执法检察监督的范围绝对不是越宽越好， 过于宽泛的范围可能导致实际监督不能而致使监督虚化，影响实效。 最重要的是，过宽的监管范围可能导致检察机关在具体的检察监督过程中“选择性监督”，从而影响检察监督的公信力。 特别是在行政执法检察监督制度创设初期，更应尽可能地限制监督的范围，保障监督的实效。因此，笔者认为，行政执法检察监督的范围应当是侵犯国家、 公共利益或不特定主体合法权益的情形，而不包括侵害个人合法权益的情形。 从行为类型上看，应该主要是行政处罚、行政强制、行政许可、行政征收等刚性行政行为，同时也包括重大行政决策、 行政不作为等可能严重影响公共利益的行为。 此外，从监督领域看，应主要集中在当前公众广泛关注的、矛盾较为突出的环境污染、食品安全、土地征收、房屋拆迁、社会保障等领域。

（四）过分追求监督方式的多样性而对其刚性的关注不足

行政执法检察监督的方式是实现监督目标的重要基础。 理论界认为，应该把检察建议、纠正违法意见、支持起诉、提起公诉、加强抗诉等事前、事中、 事后的各监督环节、 监督方式有机地结合起来，衔接配合形成有效的监督体系。 现有理论比较明显的问题是手段丰富但刚性不足。 笔者认为，检察监督的方式不在于多，关键在于有效。 这种有效性要求监督方式必须具有较强的刚性， 方能产生应有的威慑力。 行政执法检察监督的方式主要有以下三种：

1.检察建议。这是行政执法检察监督中最常用的一种监督方式。 它是检察机关的单方行为，虽不具有法律上的强制力， 但应当赋予其较强的约束力。 具体可规定如下：对于检察建议，行政机关原则上应当按照检察建议的内容履行； 对于不按时履行的，必须充分说明理由；检察机关对于理由不服的，可以提起行政公益诉讼，由法院居中裁决。

2.提起公诉。 这里的公诉是指行政公益诉讼。当行政机关不按照检察建议的内容履行且没有正当理由时， 检察机关可以向人民法院提起行政公益诉讼，由法院居中裁判。

3.移送侦查。当检察机关在对行政执法行为进行检察监督时， 针对违法行为发出检察建议或者提起公诉时， 如发现其中的违法行为已经构成犯罪，可依法移交给有管辖权的部门进行侦查，进入刑事司法程序。

由此可见， 行政执法检察监督中检察建议是核心手段， 提起公诉与移送侦查是重要补充或者保障。 因此，应当从制度建构上赋予检察建议更多的刚性，保证检察建议得到应有的尊重，树立其较高的权威性。

（五）理论研究的功利化趋势明显

这是对当前行政执法检察监督理论研究宏观上的一种反思， 或许也是我国理论研究共同的弊端。 即理论研究过分迁就与迎合行政执法检察监督实务的需要，缺乏独立性品格。 比较明显的是，当前理论研究很少有人关注。 如果将检察机关对行政执法的监督权过分放大， 且赋予其较强的约束力， 那么这会在多大程度上影响行政执法本身的效率。 更为重要的是，检察机关这种法律监督权的扩充会不会导致检察权过分膨胀， 乃至失去制约。 因而，如何制衡和监督检察监督权，也应当是在研究本问题时，需要重点思考的问题。 事实上，现有理论研究者似乎不愿言说“逆耳”之语，制造“不和谐”声音。 这是一种比较危险的信号，也是学术研究趋于功利化、丧失自身独立品格的象征。 因此， 笔者虽然认为行政执法检察监督有其充分的理由， 也在一定程度上相信它能够给当前行政执法缺乏有效监督的现实带来“光明”，但是，如果想让“光明”更加闪亮，那么不仅应当将其监督制度设计的更为科学、合理，同时还应为其添置“笼子”，让行政执法检察监督权本身在法治的“笼子”中有序运行。 这同样是理论研究者应当关注的问题，或者说，理论研究者应该更多地扮演这种角色。

四、结语：审慎推进行政执法检察监督制度的实施

作为一种理论与实务中正在探索的制度，行政执法检察监督有其自身的制度优势。 但是，基于权力扩张的天性， 我们应当在制度构建之初就应当对其予以必要的控制，为其设置权力的“笼子”，审慎推进。 因而，各地检察机关的试点与探索也应当在法治的框架下运行，遵循“法律先行”原则，制定暂行规定，并不断予以完善，最终通过上位法律的形式固定试点成果。以上是笔者对当前方兴未艾的行政执法检察监督提出的几点再思考，以期能对行政执法检察监督制度的构建贡献绵薄之力。

[1] 王晓，任文松.多维视角下的行政执法检察监督制度[ J].福建论坛，2013，（1）.

[2] 邓红阳.邓州成立全国首个行政执法监督办公室[N].法制日报，2007-11-23.

[3] 周长军，王海平.论行政执法的检察监督[ J].政法论丛，2006，（6）.

[4] 崔建科.论行政执法检察监督制度的构建[ J].法学论坛，2014，（4）.

[5] 郑锦春，乌兰.行政执法检察监督的正当性及其机制探析[ J].中国检察官，2014，（5）.

[6] 张建伟.人民检察院之职权配置：现状与未来[ J].人民检察，2007，（2）.

[7] 广州市人民检察院课题组. 论我国行政执法检察监督制度的构建[ J].中国检察官，2011，（8）.