基层政府社会管理的现状、问题与对策研究——以X 镇为例

颜 金，陈能华

由于实施经济增长至上的发展战略， 各地区加大城市建设，工业化水平不断加快，那些在发达国家不同阶段逐渐出现的社会问题和社会矛盾在我国也开始表现出来。 中国提出社会管理创新的思想并明确指出加强和创新社会管理的七项重点工作，其中最引人关注的两条便是“加强和完善流动人口和特殊人群管理和服务”和“加强和完善基层社会管理和服务体系”[1]。 在发达地区城郊结合部，庞大的流动人口基数以及“拆村建居”改造等因素， 给基层镇政府的社会管理工作带来巨大的挑战。 基层政府需要应对民众需求，实施有效的社会管理。 笔者通过对X 镇的调研，在发现社会管理中存在各种问题的基础上提出相应对策建议。

一、基层政府社会管理职能的内涵

基层政府主要是对基层社会事务进行规范和引导。 具体说来，城市基层政府履行社会管理职能的行动主要表现在如下方面：

（一）维护公民权利，管理地方组织

除了维护公民的基本权利之外， 还要更加关注公民的政治参与。 例如信访工作，要做到快速反应民意，真正解决问题，极大的提高基层政府的办事效率以及工作的准确性。 此外，商会、行业协会等工商社团，业主委员会等非政府组织，在政府与公民之间的纽带作用越来越强， 地方政府加强对他们的政策与资金扶持， 将政府的行政管理转变为多元化的社会管理。

（二）完善社会保障，建立社会化服务体系

各地的社保工作主要涉及社会保险、 社会救助、社会福利和优抚安置等方面，包括对地方养老院的投入和为低保户发放最低生活保障金等多种措施。此外，地方政府应扩大公共财政投入，积极发展科教文卫等公共事业，实施城乡免费义务教育等措施。

（三）提高人口质量，实行计划生育

计划生育是我国的基本国策， 提倡晚婚、晚育，少生、优生，从而有计划地控制人口。 如今大多数地方政府都以社区为单位， 对育龄群体开展定期的生殖健康服务和优生优育的知识讲座， 为群众开展免费婚检。 要注意将流动人口和常住人口共同纳入服务体系。

（四）保护地区环境和自然资源

大力整治内河河道，规划建设垃圾填埋场，开展环保专项行动，例如开展环境安全月行动，重点检查影响到饮用水源安全的污染源， 开展环境宣传， 地方政府每年利用世界环境日开展环保宣传活动，提高群众环境意识。

（五）保障地区社会治安，解决社会危机

基层政府维护地方安定的主力是公安机关，其组织和依靠各部门、各单位和人民群众的力量，综合运用行政、法律、教育等多种手段，通过加强打击、防范、教育、管理、建设、改造等方面的工作，实现从根本上预防和治理违法犯罪， 化解不安定因素。

二、基层政府社会管理的现状、问题及成因分析

（一）基层政府社会管理的现状分析

1.镇基本状况。 X 镇位于我国东部经济发达地区。 全镇面积17.67 平方公里，有耕地9813 亩。 交通便利，属于城郊结合部。 根据第六次全国人口普查（2010 年），X 镇现住人口15.972 万人，其中流动人口8 万余人，占总人口的50%以上。

2.基层政府社会保障工作现状

一般说来，社会保障主要由社会保险、社会救济、社会福利和优抚安置等组成。 其中，社会保险是社会保障的核心内容。X 镇的社会保障主要针对持有当地户口的本镇居民实施， 外来务工人员视具体情况而定。 社会保障中，涉及的社会保险项目有养老、失业、医疗、工伤、生育保险等；涉及的社会福利主要是老年人福利、 儿童福利、 残疾人福利；涉及的优抚安置主要是国家抚恤、生活补助、优待金； 涉及的社会救济项目是居民最低生活保障金。 涉及的住房保障项目是住房公积金、拆迁安置房保障。

3.基层政府人口管理现状

（1）流动人口管理

X 镇流动人口逾8 万人，考虑到调查群体的特性，我们设计调查问卷的内容以简易为上，共发放问卷120 份，有效问卷105 份。 分析数据得知X 镇外来人口以务工和经商为主， 分别占调查人数的52.1%和33%。 问卷调查结果显示，69%的外来人员对与自己切身利益相关的流动人口政策了解很少， 甚至有10.7%的被调查者表示完全不了解，这主要以妇女为主。X 镇政府针对流动人口较多的情况，采取“流动人口管理季度竞赛”办法[2]。 据了解，在年度调查报告中，流动人口育龄妇女信息输入率有明显提升，登记率抽查达90%左右。同时发现，近两年来流动人口不断增多， 计生管理趋势更加严峻，因此，各级计生工作者要及时根据实际情况，强化工作责任，建立信息跟踪，掌握第一手资料。

（2）残疾人口管理

当前我国残疾人社区服务的机构主要还是社区党政组织和具有行政化倾向的社区居委会组织。目前X 镇持有残疾证者465 人， 其中视力残疾31人，听力语言残疾50 人，智力残疾68 人，肢体残疾282 人，精神残疾34 人。全镇现有残疾人低保户52户，5 年来共领取低保金42.5 万， 其他诸如危房改造、助学、卧床不起、临时救济等各类补助近28 万元。镇政府《关于加强和改善民生的若干意见》中规定对常年卧病不起、生活不能自理的重度残疾人和二级以上未列入低保的精神、智力残疾人给予生活护理补贴，其中持《困难家庭救助证》《残疾人基本生活保障证》的，每人每月给予200 元，其他残疾人每人每月给予100 元。对一户多残的残疾人家庭给予特殊补贴， 对一户双残家庭每月补助200 元，一户三残以上家庭每月补助300 元等措施。

（二）基层政府社会管理中存在的主要问题

1.社会管理主体单一、专业化水平不够

社会管理主体单一，地方常常出现政府包揽一切事务，而社会力量有心无力，无法发挥作用。政府在社会管理上的强势与依靠政府的社会组织之间无法形成良性的互动合作。

社会管理专业化水平不够。 当前我国的社会管理工作仍处于起步阶段， 政府一方面无法将大部分社会管理职能移交给社会工作机构； 另一方面对争取到转移职能的服务机构， 缺乏规范专业的运作，透明度低，宣传度不高，民众不了解这些服务机构，对其信任度不高。

2.城乡居民社会保障差距大

现阶段，基层政府的事权和财权是不匹配的，各县镇财政支出所占的比重最小， 却直接面对和服务着最大比例的基层人口， 社会管理经费缺口很大， 社会服务供给短缺和管理不到位激发了群众矛盾，在政府门前静坐和示威等行为并不鲜见。在X 镇，农民、居民、农转居这三类不同户口的公民所享受的社保福利有一定差距。 此外，外来务工者和本地居民的社保差距更是巨大。 由于城乡二元结构问题不是一下子能够解决的， 这便造成目前城镇大多数居民享受着项目齐全、待遇水平较高、稳定而且制度化的社会保障， 而农村居民社会保障项目少、保障水平低、社保资金匮乏和保障缺乏制度化等。 如何缩小城乡社保差异，提高农村社保力度，是乡镇政府需要继续考虑的问题。

3.人口管理不全面

在调查中发现， 基层政府对于人口的管理更大程度上是偏向对户籍人口的服务， 对于流动人口的管理只停留在定期展开的阶段性、 分片区的专项整治行动，基本措施是进行外来人口登记，而很多涉及流动人口自身生存保障的问题都无法得到解决，例如上文提到的流动人口的社保问题。 但是，就目前的情况来看，随着流动人口越来越多进入城镇，政府需要形成合力参与管理。

而对于残疾人的管理也存在一些问题。 残疾人是特殊群体， 他们所享受到的社区服务并不是一种需求导向，而是一种制度安排。 X 镇的残疾人社区服务在内容上偏重于生理上的治疗和生活上的保障，在心理疏导、教育、文化生活和无障碍建设等犹有不足。 同时，对于不具备就业能力的残疾人来说， 政府的保障更多的是提供补助等基本服务内容，囿于身体不便或者智力问题，很多残疾人员只能赋闲在家。

4.环境治理力度不足

由于长期存在的“城乡分治、城乡分策”，城乡一体化发展理念缺失， 乡村生态环境的管理一直处于边缘化境地。 镇街道路面上随处可见建筑废料乱成堆，无相关部门负责处理，部分垃圾回收处长期没有专人清理。 由此可见，政府的社会管理过程中，要在加大对环境问题的治理力度，镇内各社区定期巡检，加大绿化种植面积，倡导居民垃圾的分类回收等方面都不能忽视。

（三）基层政府社会管理中存在问题的原因分析

1.相关法律法规不完备

当前社会管理涉及的领域众多，内容繁杂，对与之相关的法律法规需求越来越大，然而在我国，有关社会管理方面的法制建设相对落后， 甚至有些领域还存在着法律空白。 社会管理模式的转变必然要求产生与之相适应的法律、法规，特别是创新社会管理手段必须依靠强大的法律后盾， 形成长效的机制、模式。

2.地方发展的客观原因

很多城镇处于城郊结合部， 目前正在社会转型时期，这既是社会发展的机遇期，也是社会矛盾的多发期。 从2008 年开始，X 镇根据政策要求，开始全镇拆迁工作，由此引起流动人口大量的迁移。镇内新造好的小区与绿化植被和社区外部的纷乱环境形成了鲜明对比，多年的社区建设，使得建筑材料随意丢弃， 垃圾成堆无人处理的情况尤为严重，相关部门并没有加以处理。

3.基层政府越位、错位现象突出

镇政府工作虽然能够做到“上达下行”，但工作秉持着一种计划习气， 这也是很多地方政府的共同点， 在实施具体管理的过程中， 力求简单快捷，存在一定的形式主义，责任意识不强。 政府部门内部职权划分不清楚，常常出现工作重叠、政出多门等情况。 此外，对于惠民利民的民生政策，政府宣传力度不够。 虽然各个社区黑板报等群众喜闻乐见的宣传渠道板报每期都在出， 政策文件贴在布告板上，但是其使用语言偏于书面，外来打工人员和老年人等普通民众的文化程度不高， 对政府工作的参与度也不高。 这导致了很大一部分民众不清楚、不了解本地的政策情况。

4.社会监管缺位

社会监管缺位， 包括缺少政府部门内部的监督和外部的大众舆论的监督。 在基层社会管理中，缺乏相应社会科学类的专业化人才， 影响了社会管理新概念、新方式的采用。 同时，由于社区工作负担重、压力大、待遇低以及社区工作人员素质不高等直接影响了社区管理服务水平的提升。

三、创新基层政府社会管理的对策建议

（一）完善基层公共服务体系

每个基层地区都有各自的发展规划， 为了完善基层公共服务状况， 基层政府可以从以下几方面入手： 一是借鉴成熟社区的转型经验， 少走弯路；二是结合当地实际情况，制订适合自身社区发展的模式，从公共设施配套、职责分工、资金管理与使用等方面考虑与公共服务体制相配合； 三是了解、收集、整合社区公共资源、保障性设施规划布点等方面的信息； 四是询问听取当地居民对于社区服务的意见，获取百姓的支持。

（二）开拓政府信息公开渠道

健全和完善政务信息报送制度等相关规定。工作人员需要及时更新政府信息， 建立政府信息公开的办公窗口，尤其是关于“新农保与新农合”，老年人、妇女、未成年人、残疾人权益保障等居民特别关心的话题应及时更新；在社会治安、环境问题上提出合理的方案并作具体实施。 完善政府公开信息工作的组织体系， 为社区居民营造出信息公开的快捷渠道[3]。

（三）提升政府人员工作能力

通常来说镇（街道）政府（办事处）是一个科级政府，而基层人员复杂，人口众多，经济压力大，面临小政府相对有限的公共资源和大社会庞大社会服务之间的矛盾。 首先，要做到从“管控”到“服务”理念的转变， 充分信任社会组织和民众自治的力量。 其次，通过监督、引导及为社会组织发展提供良好的政策制度环境实现社会管理创新。

（四）创新社区服务方式

镇及社区基层政府要理解居民需求，由“简单模式”向“复杂服务”转型，从“要求居民做什么”转变为“能为居民做什么”，丰富服务内容；要从实际出发，因地制宜，以点带面，进一步延伸居民服务内涵，变被动为主动，提高服务效率，增强服务活力。 同时寻找社区服务业和创新性项目，吸引各种商业、服务业企业进入新型社区。 为居民提供更具个性化的服务，以满足居民不同层次的需求。

促进本地居民和外来人口的相互理解和融合。在实地走访过程中，笔者发现当地居民对外来人口的排他性，本地居民对外来人口经常有着先入为主的疏离感[4]。基层镇政府应该注重加强组织宣传，面对外来人口与本地人口、 弱势群体与强势群体之间的矛盾，逐渐从“区别对待”到“一视同仁”，在公共产品和公共服务提供方面做到“均等化”，在社会管理过程中打破地域、基层界限，一视同仁。

[1] 刘谦，赵华鑫.目前我国流动人口服务管理实践的基本模式和特征[ J].北京联合大学学报，2010，（2）.

[2] 郑真真.发达国家人口流动的现状及其相关政策[N].中国社会科学院院报，2005-02-17.

[3] 金太军.创新基层政府社会管理方式[ J].中国社会科学报，2012，（2）.

[4] Michela Arnaboldi，Giovanni Azzone，Tommaso Palermo.Managerial Innovations in Central Government： not Wrong， but Hard to Explain [ J]. International Journal of Public Sector Management，2010，（1）.