区域协同发展中地方财政合作诉求的逻辑机理探究

王 丽，刘京焕

区域问题是当代中国现代化建设中极其重要的命题， 也是我国人文社会经济科学学者们长期关注的领域。 20 世纪90 年代以来，随着我国市场化程度的日益加深、城镇化水平的逐步提高、经济活动的高度密集、信息技术的日新月异，我国区域内社会经济联系愈发紧密， 并在空间之上建立了新的关联，形成了城市群、经济带、经济圈等新的社会经济空间形态， 已逐步发展成为国家或地区的经济核心和经济增长极， 如我国东部沿海地带的珠江三角洲、 长江三角洲以及京津冀三大经济圈。 为了进一步提升区域整体竞争力，以“相互依存、相互开放、共同发展”为基调的协同发展理念，成为区域发展的必然选择路径。

一、区域协同发展目标

最早提出协同概念的是美国著名战略专家Ansoff，其在1965 年出版的《公司战略》一书中就借用投资收益率阐述了协同战略的规模经济有效性[1]（P18-19）。 协同作为合作程度最高、最和谐的一种合作模式，是一个多元素诉求的复杂体系，包括经济、政治、文化、社会、生态等诸多的协同内容，通过打破人、财、物、信息、流程等资源之间的各种壁垒和边界[2]，以形成有序系统结构机理和规律[3]，凝结出新的功能，引发整体效应或集体效应[4]（P10-12），实现资源配置优化、综合价值增值的目标。 而区域协同则是运用协同的理论内核来研究区域问题，是基于区域协调发展的更高级区域发展模式。 通过区域内辖区间的优势互补， 解决区域内辖区间的“诸侯经济”问题[5]，达到区域内各辖区的均衡发展，包括空间系统协调、人口发展动态协调、产业结构协调、资源环境协调、社会发展协调等诸因素的协调发展[6]。 由此，基于区域协同发展进程中各辖区之间通常所具有的统一政治体制环境、 相似人文生态环境以及相近地理区位条件这些特征，区域协同发展的目标主要集中于区域经济协同和区域社会协同。

（一）区域经济协同目标

任何一个区域都存在经济相对发达的中心辖区和经济相对落后的外围辖区， 发达与落后间的经济差距则是均衡机制失灵的表现， 一般主要因市场分割[7]和妨碍要素流动的制度性瓶颈[8]引起。因资源的有限性以及辖区利益与区域利益、 国家利益的非一致性， 在以GDP 为导向的政府绩效评价体系下， 我国各级辖区地方政府之间为了吸引更多的稀缺或优质经济资源、 获取更加丰富的经济发展要素、抢占发展先机优势，不惜大搞地方保护，展开恶性地方竞争，设置众多政策性障碍。 虽然竞争在一定程度上促进了辖区经济的快速增长，却严重阻滞了商品、资源、资金、劳务等生产要素的自由流动和资源的整体优化配置， 不仅造成了区域市场的分割， 阻碍了我国区域统一市场乃至全国统一大市场的形成， 还进而拉大了辖区之间的经济差距。 由此，为解决区域内辖区间过大的经济差距， 区域协同的核心目标就是实现区域内的经济协同，即运用市场机制和政府调控手段，协调辖区间的经济利益分配，缓解资源、交通、信息、科技、 生态环境以及体制创新等影响辖区经济发展的因素差异，实现区域经济的互补和联合，从而走向 “经济政策区域化”、“经济机制区域化”、“经济改革区域化”， 模糊经济中心与经济外围的界限，缩小区域内辖区间的经济差距，实现区域空间经济“一体化”[9]。

（二）区域社会协同目标

“和谐社会”目标任务的提出，促使我国将长期秉承“推动经济社会持续健康发展”的新执政理念，既要重视经济建设又要重视社会建设。 而随着区域内辖区地方政府间横向经济联系越来越紧密，相互之间的依存度也越来越高，而跨区流域治理、跨区基础设施的规划和建设、跨区突发性公共事件的应急、 跨区资源开发与环境保护等跨行政区区域公共物品和公共服务的供给缺位、 供给不足等问题日益突出。 由此，伴随各辖区之间经济发展差距的呈现， 作为社会建设四大重要领域的社会民生建设、社会管理创新、社会体制改革以及社会能力建设[10]，在各辖区间也逐渐形成一定差距。因而， 区域协同发展目标不仅包含缩小以致消除辖区间经济差距的区域经济协同目标， 还包括整合区域内各种社会管理资源， 加速推进区域内辖区间基本公共服务均等化的区域社会协同目标，配合区域经济协同的长效发展， 构建经济社会稳定区域协同机制，形成“充满活力”、“和谐有序”的区域协同常态，最终实现区域全方位的“一体化”。

二、区域协同发展中地方财政合作的利益关系协调诉求

地方利益在任何国家和地区的政治、 生活中都是先天客观存在的， 尤其在地方经济社会发展的历程之中， 地方政府已经演化成为地方经济社会发展的利益主体。依据Tiebout“用脚投票”理论，在财政分权的情况下， 地方政府具有长期健康高效发展地方经济和更有效提供辖区内公共服务双重动力， 从而激发地方政府争夺有利于本辖区社会经济发展的稀缺资源和改善辖区投资环境的积极性，展开地方政府间的竞争。 虽然地方政府间竞争短期内带来了地方经济的快速发展， 但随着政府间竞争的日渐激烈，产业结构趋于雷同、基础设施建设重复、招商引资恶性竞争、环境污染严重、地方政府行为扭曲等现象频发[11]。

而后美国经济学家理查德·库珀1968 年在其《相互依赖的经济学》中，就曾指出地区与地区之间的经济社会发展不是独立的，而是彼此依存、相互联系的，均有义务共同努力建设一个基于契约、协商而不是地位、强制的社会。 作为一个相对独立辖区的经济管理者、干预者，辖区地方政府基于地方经济利益提高与地方官员政治晋升的考量，既会进行地方政府间的竞争也会展开合作， 以减少经济发展中的效率损失，加快形成优势互补、合作共赢的区域协同发展新格局。 由此，上下级政府和同级政府之间的有效合作和协调成为区域发展的共识， 辖区地方政府间的合作范围和合作程度随之日益扩大和提高，现已涉及到交通、能源、贸易、农业、金融、投资、旅游、就业服务、信息化、科教文化、环境保护、公共卫生、基础设施建设等各个领域， 逐渐成为地方发展和治理跨行政区公共问题的新战略。 但由于当前的地方政府合作缺乏制度上的设计和安排， 未从根本上解决地方政府间的利益分配问题，政府间的合作形式、合作范围、合作主体呈现出较为明显的碎片化、随机化状态，难以保障合作的稳定性和常态化， 无法深入满足区域协同发展的需要。

因此，不论地方政府间的竞争还是合作，其本质就是地方政府间利益关系的整合与协调。 而政府间财政合作可通过协商、 制定和实施区域内的税收以及财政支出等财政协同活动， 协调和配置地方政府间的财政利益关系， 从根本上解决地方政府间的利益追逐和分配问题， 实现地方利益与区域利益乃至国家利益的“相似”或“一致”，消除恶性竞争的驱动力， 既对地方政府竞争进行有序引导，又维持地方政府的经济发展积极性，从而助推区域共同经济社会发展目标的实现。

三、区域协同发展中地方财政合作的经济与行政区域融合诉求

我国长期存在严格的行政区划， 促使以省区为主的地方经济呈现出“封闭式”的各自发展的状态，又由于我国地域辽阔，地区间的资源禀赋条件等先天自然条件和经济发展水平、 市场发育成熟度以及历史发展进程等后期经济技术发展水平存在较大的地域差异， 致使我国地区间的经济和社会发展差距显著。 而区域发展最初多基于经济互补的目标展开竞争与合作， 但随着区域内各辖区经济的快速发展以及辖区间相互依赖程度的提升，区域内的市场、资本、人才竞争加剧，为减少内耗，增强区域凝聚力，区域协同发展成为我国区域发展的长期路径选择。 但实现缩小辖区间经济与社会差距的区域协同发展目标， 需要打破固有的行政区划权力的绝对化分割， 化解区域内辖区间的行政壁垒， 促使行政权力所控制的资源在区域内能得以更有效的重新配置， 以平衡辖区间经济与社会发展的基础环境差距。

（一）行政权力自愿性调整的需要

为了实现区域资源的优化配置与经济社会发展的深入融合， 避免行政区划与经济区域范围不一致所带来的资源浪费， 在强化区域内各辖区间经济与社会联系的基础之上， 通过构建科学的税收共享、利益补偿、横向转移支付等地方财政合作机制， 助推各辖区地方政府行政权力的自愿性调整，将行政合作、经济合作与社会合作纳入到地方财政合作范围，进行整体统筹和综合安排。

（二）区域整体规划和发展的需要

我国中央层面对于区域经济社会发展的扶持，往往依托于各种建设项目而展开，以此带动区域内的产业布局和基础设施的建设，属于典型的“项目拉动”型区域发展战略[12]，不仅易导致区域间的竞争，还易引发区域内辖区间的项目竞赛。 凭借辖区间地方财政的协调、补偿和合作平台构建，结合区域特色和区域比较优势，科学确定跨行政区的区域发展长期规划和总体框架， 指导区域内的辖区发展，统筹规划区域内的建设用地指标、大项目审批以及区域内基础设施建设， 明晰各辖区的主体分工，消除各自为政的功利性，避免重复建设和同质竞争，改“项目拉动”型区域发展为区域经济社会的全面发展， 从而有效改善区域层面的发展环境、增强区域软实力，实现区域深度协同发展。

（三）区域统一市场的需要

在区域协同发展的进程之中， 市场对资源配置仍旧起着决定性的作用， 政府也依旧扮演着引导性和方向性的角色， 为市场提供顺畅运营的环境条件。 由此，基于区域协同目标而作的良好区域规划设计，不仅离不开成熟、完善的市场建设和运作以保证其协同发展的效率， 还需要将因行政区划所造成的市场割裂①在分权化制度安排下，地方政府为了获取地方利益最大化，扶持本地经济，增加财政收入，产生限制本地资源流出和外地产品流入的冲动，从而造成市场的非一体化（Bai，2004）。合并为区域统一市场以体现其协同的公平。 而我国市场的分裂现状已长期存在，区域市场的统一难以自发形成，需要借助外力促其发展， 既具有宏观导向作用又具有资金支配能力的地方财政，为了实现区域协同发展，可通过合作博弈②合作博弈又称之为正和博弈，指博弈双方通过合作，产生合作剩余，从而博弈双方利益都增加，或至少一方利益增加，而另一方利益不受损。有效形成资本、土地、劳动力等要素的区域统一市场，共建共享区域发展。

四、区域协同发展中地方财政合作的区域职能履行诉求

肩负经济职能、社会公共服务职能、公共管理等职能的地方政府， 面对区域协同发展的趋势选择，须调整当前地方政府职能范围，整合和充分利用区域内外各种资源， 平抑区域内辖区间的过大差距，推进区域的整体城市化进程，实现区域的整体社会和经济的均衡、持续、良性发展。 完善的财税体制是地方政府职能得以良好实现的制度保障，而整合区域政府职能、构建地方政府间的财政合作机制，是缩小区域内辖区间的差距，共同解决跨行政区公共物品和公共服务提供问题， 增强区域整体竞争力，实现区域“市场统一、财政统一、规划统一”境界的必然诉求。

（一）区域性经济职能

缩小区域内辖区之间的经济差距是区域协同发展的核心目标， 提升区域整体经济发展水平是区域协同发展的政府职能。 为了有效避免区域内辖区间的经济差距呈现“马太效应”①马太效应是指强者越强、弱者越弱的现象。，进而造成经济发达辖区不愿与经济落后辖区进行横向联系，经济落后辖区难以参与经济区的分工与合作的局面，需要辖区政府间互通有无，共谋区域发展，实现辖区地方与区域共同发展的“多赢”结果。 而在合理规划整体区域的经济发展结构、 进行资源整合中，需要各级地方财政积极配合、负责落实相关的财政转移支付和政府投资政策， 如限制开发区和禁止开发区减少工业开发行为等， 以缓解由此引发的辖区地方财政收入波动而出现的改革或调整抵触情绪， 这不仅与辖区地方财政自身管理能力有关，还与辖区之间地方财政的沟通、协作能力密切相关。

（二）区域性社会职能

虽然区域经济一体化是区域协同发展的一部分， 但经济一体化的制度框架并不一定会带来区域整体的协同发展[13]。基于我国当前福利与户籍相对匹配的制度设计， 地方政府在辖区博弈中虽对辖区内社会福利水平问题有所考虑， 但仍更多地以地方经济增长为政府决策导向。 面对跨区域交通、水资源利用、环境保护等公共工程，以及跨区的医疗、跨区养老、跨区教育等公共服务，如果区域内的辖区地方政府从共同提供的公共工程、公共服务中所获得的预期收益大于预期成本， 其辖区之间展开的合作具有自发性； 但如果公共工程与公共服务的预期收益较为有限， 或者合作的协商成本较高，其展开合作会缺乏动力，造成跨区公共工程与公共服务提供的不足。 因此，通过建立区域内地方政府之间的财政合作机制，对于跨辖区、外溢性较强的公共工程、公共服务，引导政府对其施加影响并进行社会公共管理， 降低跨辖区公共事务治理失灵和难度，缩小辖区之间的社会差距，实现区域社会协同。

（三）区域性稳定职能

消除地方政府间的过度竞争， 引致为有序竞争是区域协同发展中需要地方财政合作的又一重要驱动力。 “中国式分权”引发的地方财政竞争被认为成为地方政府间竞争的主要内容之一， 其对辖区地方政府经济发展、 辖区居民的福利水平虽具有激励性作用， 却也加大了地方政府的财政压力，致使地方保护、辖区市场封锁、重复建设、原料大战等恶性竞争行为层出不穷， 不利于区域内的和谐稳定性。 因此，为了实现区域的长效协同，通过辖区地方政府间的税收合作、财政支出合作、横向转移支付制度、 补偿机制等财政合作政策和手段，对公共权力进行合理配置和运用，限制和引导辖区间财政竞争行为，转变原“为增长而竞争”的理念为“为区域可持续而竞争”的健康理念。

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