公安机关刑事受案程序的实践困境与完善

张伟珂

公安机关刑事受案程序的实践困境与完善

张伟珂

（中国人民公安大学警务实战训练部，北京100038）

现行法律关于公安机关“有案必受”的规定，削弱了受案程序案件过滤的功能。这一规定不仅增加了公安机关的办案负担，而且无助于保障社会公众的控告权。从程序规则来看，受案程序的设置应当在保障公众基本权利的同时，兼顾刑事诉讼的客观规律。因此，应当对刑事诉讼程序的案件受理程序进行反思，理顺受案与立案之间的关系，合理评价立案程序的价值和地位，并进行积极改造。

受案；立案；有案不受

根据我国刑事诉讼法的规定，立案是刑事诉讼程序的开始，也是刑事案件侦查、起诉、审判的必经阶段。在接到公众报案、举报、控告以后，公安机关应当对举报、控告、报案等材料进行审查，发现有犯罪事实，需要追究刑事责任且符合管辖规定的，应当依法予以立案。不过，刑事诉讼法没有对立案之前的审查过程予以程序化，只是在由公安部印发的《公安机关办理刑事案件程序规定》（以下简称《程序规定》）中将这一过程称之为受案，即案件受理。案件受理在刑事诉讼中并不为人所关注，因为它既不像侦查程序那样对公众人身、财产产生大的影响，也不像立案程序具有明显的过滤和宣示意义，所以一直属于刑事诉讼中的“灰色角落”。2015年11月6日，公安部专门针对受案问题印发了《关于改革完善受案立案制度的意见》（以下简称《意见》），以解决受立案程序中的突出问题，为此，笔者结合半年来基层实践锻炼的调研情况，根据《意见》有关规定，围绕受案程序进行初步分析与探讨。

一、刑事受案程序的规范诠释

《刑事诉讼法》没有把受案程序规定为刑事诉讼的独立程序，只是在第108条第三款提到公安机关、人民检察院或者人民法院对于报案、控告、举报都应当接受。这里虽然没有使用受案或者案件受理等字眼，但从《程序规定》来看，已经将公安机关在刑事立案之前，接到社会公众的报案、控告、举报以后启动案件受理的程序独立出来。事实上，受案程序已经成为公安机关在办理刑事案件中的一个独立程序，并具有了实践意义和价值。

（一）受案程序实质上确立了“有案必受”规则

对于社会公众的报案、控告和举报，人民法院、人民检察院、公安机关都应当予以接受，不能以不属于自己管辖为由不予受理。虽然《刑事诉讼法》规定了公、检、法三部门对刑事案件具有不同的管辖范围，但是在接到报案、控告、举报以后，不管是人民法院、人民检察院亦或是公安机关，均应当先行受理，而不是先判断是否属于自己管辖。在司法实践中，公众报案、控告、举报形式多样，内容各异，既有民事指控，也有刑事指控；既有一般的刑事案件，也有职务犯罪等特殊案件，但是接到报案、控告和举报时，不管是何种性质的报案，是真实的还是虚构的，公安机关、人民检察院、人民法院都应当予以受理。比如，对于甲某控告乙某非法侵占其个人财产，要求公安机关以侵占罪立案调查。对此，公安机关不能以侵占罪属于自诉罪，要求甲某向人民法院提起自诉，而应当先行受理，然后发现有侵占事实，确定不属于自己管辖的再移送人民法院。同样，如果行为人发现被人诈骗，而向人民法院、人民检察院进行报案、控告，人民法院、人民检察院也应当先行受理，然后根据案件事实决定是否移送公安机关。此外，刑事诉讼法并没有规定案件受理条件和标准，因此，仅从文义上判断，有关部门不需要对案件进行甄别、筛选和判断，应当全部予以受理，这就是实践中公安民警常提到的“有案必接”“有案必受”。从形式上来看，受理程序也没有对报案材料的形式和所控告事实的证据情况提出要求，这意味着即便控告人仅仅是口头形式进行报案、控告或者举报，没有其他证据进行印证，有关部门也应当先行受理。

（二）受案程序确立了特定的权利义务关系

对于报案、控告、举报的，应当向控告人提供受案登记回执。无论是报案还是控告，亦或是举报，都应当制作笔录，并要求其签字确认；对于提供证据材料的，也要进行登记记录，然后按照程序规定填写受案登记表，并将受案回执提供给受案人。当然，如上文所述，虽然刑事案件受理程序是公安机关办理刑事案件必须遵循的规范性要求，但是并不是要先行确定属于刑事案件以后才能进行案件受理登记，而是不需要确定案件性质的情况下先行受理，在受理以后，再确定是否属于刑事案件以及应否予以立案。所以就程序规定来说，不管控告人控告、报案、举报的案件属于民事范畴，还是涉嫌自诉案件亦或是公诉案件，都应当在填写受案登记表以后将受案回执提供给受案人。需要说明的是，案件受理以后，确定不属于公安机关管辖的民事案件，应当做出不予立案决定书，并将不予立案决定通知控告人。所以，在规范层面上，对于社会公众的控告、举报和报案，不存在不予受案的问题而仅有不予立案的可能，不存在不予受案的文书告知，而只有不予立案的文书通告。

（三）受案程序具有启动侦查权的功能

受案之后，公安机关发现案件事实或者线索不明的，可以进行初查。根据《程序规定》第171条，对于在审查中发现案件事实或者线索不明的，必要时，经办案部门负责人批准，可以进行初查。初查过程中，公安机关可以依照有关法律和规定采取询问、查询、勘验、鉴定和调取证据材料等不限制被调查对象人身、财产权利的措施。初查程序不同于立案以后的侦查，但在具体措施上又带有侦查的色彩。受案之后，并不是进行简单的书面审查或者判断，而需要根据报案的具体情况下决定采取的具体措施。比如，对于明显发生犯罪事实的，如侵财案件的受害人报案的等等，可以根据受案情况并初步确定证据之后予以初查。而对于多数的控告、报案案件来说，行为人往往没有过多的证据来证明所指控的内容，但是从内容描述上来看又可能涉嫌犯罪，这时只能在受理之后按照控告人提供的线索进行初步查证核实，从而确定是否有犯罪事实存在。因此，受案程序意味着公安机关可以采取有限的侦查措施来确定是否需要立案。

二、刑事受案程序的实践困境

当前的刑事执法受案程序规则从根本上确立了“有案必接”的原则。然而，从调研情况来看，“有案必接”体现了立法者的浪漫主义立法思维，在有限警力和繁重警务面前，这一提高公安民警执法效果的立法初衷也因背离实践而难以起到实效。正如公安部在《意见》开篇所提到，本意见聚焦人民群众反映强烈的报案不接、接案后不受案不立案、违法受案立案等问题。那么，既然刑事诉讼法已经规定了有案必接、有案必受，又怎么会出现报案不接、报案后不受案不立案等情形呢？对此，笔者结合实践调研情况予以分析。

（一）“有案必受”严重脱离社会现实，难以得到有效执行

刑事诉讼法规定，人民检察院管辖渎职、贪污腐败等职务犯罪以及国家工作人员利用职务便利实施的侵犯公民人身权利的犯罪等，人民法院管辖告诉才处理的案件以及其他自诉案件等，其余的案件都由公安机关管辖。但按照刑事诉讼法受案程序的规定，人民检察院、人民法院和公安机关对于报案、控告和举报，应该一律受理。表面上看该规定避免了社会公众在不知道该如何报案情况下来往奔波的报案成本，但事实上由于不具有操作性，既没有改善社会公众报案难的问题，同时也增加了执法者不必要的工作负担和执法风险。比如，行为人向公安机关举报某国家工作人员利用职务便利侵占单位财务，如果按照刑事诉讼法的规定就应该先受理，然后再移送检察机关，由检察机关进行初查，确定是否立案。这种受理模式所存在的问题既影响了执法办案效率，也无助于社会公众控告权的保障

首先，明知不该管辖而受理，然后再移送，徒增公安机关的执法成本和压力。尤其是那些跨地区报案的情形，除了给公安机关增加执法压力和工作负担，几乎没有任何司法效率、解决公众疑难问题上的帮助。其实，受理案件再移送与直接让报案人去有管辖权的单位报案相比，对于报案人来说事实上减少了周折，提高了效率。其次，由于受理阶段要进行案件询问，不同案件的询问要点和内容都有不同。让公安机关询问应该由检察机关管辖的案件，容易耽误案件办理。同时，由于明知不属于自己管辖的案件，公安机关依法询问时，询问质量与否无关紧要，因为法律对此并没有明确规定。这样一来，报案人在公安机关要接受询问、调查，移送到检察机关以后，检察机关要重新启动受案程序进行询问、调查，浪费司法资源。事实上，也正是基于考虑到资源浪费以及司法效率问题，实践中，对于明确不属于自己管辖的案件，公安机关都会要求报案人向有管辖权的机关报案、控告或者举报，并不制作询问笔录和受案登记表，受案人也往往能够理解这一做法而另行举报。

笔者在调研中发现，民警们几乎都不会机械地执行刑事诉讼法“有案必接”的规定——这一规定也根本不具有操作性。更重要的是，虽然刑事诉讼法规定了受案之后发现不属于自己管辖的，应当移送有管辖权的机关。但是，法律却没有规定案件移送标准、证据条件等内容，这样反而加剧了不同部门之间的推诿，严重影响了执法办案的社会效果。

（二）“有案必受”极易造成公安民警执法上的两难境地

区分民事案件还是刑事案件都要求先受理再甄别，这会给公安机关带来执法上的尴尬。这一点在经济案件领域表现的更为明显。随着经济的发展，出现了大量的民事纠纷，这些案件或多或少都和刑事案件具有某些外在的相似性，从而增大公安机关干预民事纠纷的可能性。为此，公安部专门发布通知，严禁公安机关插手民事纠纷。然而，受案程序的规定却使公安机关陷入十分尴尬的处境。以民事欺诈为例，民事欺诈和刑事诈骗之间客观行为表现较为类似，因此很多纠纷一方就以涉嫌犯罪为由向公安机关进行举报，要求公安机关进行查处。对于此类案件，由于没有证据证明对方虚构事实或者非法占有的目的，或者明显就属于民事纠纷，公安机关直接告知控告人不予受理并建议后者去人民法院起诉的做法，应该说是合理的。然而，从法律上看，这种做法却不符合“有案必受”的要求。

但若对这些案件先行受理，又带来两方面的问题：一是明知是民事案件而进行初查，有插手民事纠纷的嫌疑，毕竟公安机关在初查阶段可以采取有限的侦查措施；二是明知是民事案件而受理，然后再移送，在当事人没有起诉的情况下公安机关移送法院于法不通；更何况如果当事人不予起诉，那么人民法院是把案件退回公安机关还是要求当事人撤诉呢？因此，不分案件性质、不分管辖主体，“有案必受”的要求过于理想化而难以执行。

也正是基于上述问题，此次发布的《意见》明确提出，“对明显不属于公安机关职责范围的报案事项，应当立即告知报案人向其他有关主管机关报案。”这在很大程度上缓解了一线办案民警面对民事纠纷时的尴尬处境。

（三）“有案必受”忽视了证据标准，制造执法障碍

受案程序无证据标准要求，既不符合法的确定性要求，也给执法过程带来困难。不管是立案程序，还是审查起诉程序，亦或是提起公诉程序，都有明确的证据标准或者要求。无标准的规范，就会失去法的确定性而产生肆意的风险。受案程序也是如此。因为受案程序意味着案件已经进入侦查机关的工作范围，可以开展工作，可以采取有限的侦查措施，而这些措施都或多或少给相对人带来权益上的影响。如果没有证据标准的限制，就可以对他人进行侦查，则极有可能导致侦查权的滥用。在调研中发现，有相当数量的报案人往往没有任何证据来证明所指控的事实，只是凭一纸举报信说自己被某人诈骗、敲诈等，甚至没有任何证据证明自己受到财产损失等等。对于此类案件，如果严格按照法律规定，公安机关也应该先行受理，然后因事实不清而采取必要的侦查措施进行初查。但在实践中，对于诸如此类案件，很多案件根本无从着手去进行初查，因为报案人提供的线索极为有限。另外，从受案到初查没有严格的时间限制，在司法实践中往往会存在大量受案后不予立案但也不下发不予立案通知书而长期拖延下去的情形。

之所以造成上述局面，主要原因就在于受案程序的立法规定，忽略了法律程序所应当恪守的基本原则。“任何刑事程序规则均肩负着两项重任:一是基本权的最大实现，二是公权力的正当行使。”受案程序作为启动刑事诉讼的一个必经阶段，虽然没有在刑事诉讼法中予以明确，但公安机关的办案程序规则都将其独立出来。因此，受案程序的设置既要考虑社会公众基本诉讼权利的实现，同时也要兼顾公权力行使的要求，在两者之间实现平衡。然而，现有规定由于过于关注社会公众控告权、举报权的保障，对公权力则要求无限度的回应，从而使案件受理程序丧失最基本的案件过滤机能，不仅使所有的刑事案件都可能进入公安机关案件受理审查的范围，而且民事案件也不会被受案程序过滤掉，这种无区分的受理机制增加了公安机关的办案负担，也因过于压制公权力正当行使而难以落实。事实上，“一种涉及刑事追诉的规则设置不可能仅仅注重基本权利的实现，而对公权力的行使毫无关注。”然而，我们所建构的受案程序却恰恰印证这种担忧，仅仅关注基本权利的实现，而忽视了公权力的本性，反而进一步侵犯了基本权利的实现。

三、从立案程序看受案程序的独立性

由于立案是刑事诉讼程序展开的必经程序，而且我国的刑事诉讼侦查程序只能在立案程序之后展开，因此，是否能够及时、有效立案对于案件办理的质量具有重要影响。当然，这只是从理论上进行的模型化分析，从实践来看，在受案程序之下，立案程序只是成为一个形式化的存在，其独立性价值成为突出问题。

（一）刑事立案程序的虚化

《刑事诉讼法》第107条和第110条分别规定了两类案件的立案问题。第107条规定，公安机关或者人民检察院发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围立案侦查。第110条规定，人民法院、人民检察院或者公安机关关于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案。根据上述规定，对于案件进行立案的，需要确定符合三个条件：一是有犯罪事实，二是需要追究刑事责任；三是有管辖权。公安机关做出立案决定的时候，通常属于可以确定有案件事实，需要追究刑事责任。但是，在多数情况下接到报案、控告、举报时，并不能迅速确定案件事实是否存在，是否属于刑事案件等，因此，需要进行审查确认。从法律规定来看，这里的审查不仅仅是形式化的审查，而且带有实质审查的性质，甚至还可以主动去调查取证，这些取证只具有限制人身的差异，此之谓初查。然而，“依法应在立案后实施的侦查权，在初查阶段就被使用了，出现侦查行为前置现象，使初查行为已变成事实上的侦查行为。”这样一来，立案本身具有的启动侦查权的功能就被虚置了。从规范上说，立案程序具有两大功能，一是宣布刑事诉讼程序的开始，将民事案件、行政案件过滤掉；二是明确了侦查程序以及侦查权的启动。如果说第一项功能是形式化的，那么第二项功能更具有实际意义。不过，由于初查行为的合法化，也导致立案程序的侦查启动功能被弱化甚至被架空，这也使得立案程序的独立性也随之受到影响。

（二）受案在刑事诉讼中的作用

刑事立案程序的形式化，进一步凸显了受案程序的独立价值。

1.从形式上说，受案程序是为了通过对案件性质、危害程度以及管辖问题进行判断，确定是否应当展开刑事诉讼程序。如果说立案是刑事诉讼活动的开始，那么受案则是立案的一个前置条件，甚至说是必备条件。从法律规定来看，受案程序的目的就是通过接受案件，对控告、报案、举报材料进行核实，从而对犯罪事实进行及时的查证，并为立案提供支持。倘若案件事实不清或者提供的线索有限，难以确定案件性质的，可以进行初查，即通过一定的证据搜集活动来核实相关信息。如果受案之后，发现控告、报案、举报的事实不存在，或者指控内容并不属于刑事案件，亦或是不属于受案机关的管辖范围，那么就应当不予立案。就此而言，受案程序是刑事诉讼的第一道过滤程序；对于受案机关来说，受案是立案的基础，可以把不属于刑事案件或者不属于自己管辖的案件过滤出去，提高刑事执法活动的规范性。

2.从实质上说，受案程序客观上已经启动刑事侦查程序。作为一项刑事执法活动，最终目标都是要保障刑事诉讼活动的顺利进行，受案程序也不例外。因为刑事诉讼活动的核心是犯罪行为的认定和责任轻重，而这一切也都是通过证据来确定的，所以受案程序的核心问题也是通过获取证据来实现程序目标。为此，《程序规定》明确指出，对于控告、举报、报案的，公安机关应当迅速进行审查。对于在审查中发现案件事实或者线索不明的，必要时，经办案部门负责人批准，可以进行初查。可以说，《刑事诉讼法》提供了受案程序的法律基础，而《程序规定》则为受案程序实现活动目的提供了规范性保障。然而，考虑到受案不是立案，刑事诉讼法对限制人身、财产权利的侦查措施也作出了明确规定，因此受案程序中可以实施的侦查措施极为有限，只要满足审查所需要的基本措施就够了。

（三）受案对立案程序的扩张

受案程序所具有的独立审查特点以及启动刑事诉讼程序的意义，对于立案程序而言具有一定的扩张性。

1.初查对立案侦查权的侵蚀。严格来讲，任何侦查措施都属于国家公权力运行的一部分，都应当受到法律规定的严格限制和要求。从刑事诉讼的角度讲，立案程序是刑事诉讼程序启动的标准，也是侦查措施合法化的基础。然而，受案以后初查程序分担了立案以后的侦查权，使查询、鉴定等（勘验行为具有特殊性，往往不受立案程序限制，甚至不受受案与否的限制）侦查措施超出了立案程序的规范范畴。虽然这种超越符合刑事侦查的客观规律，但是从法规范的意义上，既然设置了立案程序，并要求侦查权受到立案程序的合理限制，而刑事诉讼法又没有明确初查阶段的侦查权，那么《程序规定》对受案初查权的明确化在事实上已经构成了对立案程序的侵蚀。

2.对立案程序独立性的侵蚀。如上所述，受案程序对刑事诉讼程序的分割以及初查阶段侦查权的有限配置，使立案程序不再成为侦查行为是否合法化的必然标准，而只是对限制人身、财产权力侦查措施的一种限制。即立案程序不再属于宣布侦查权启动的唯一程序，而是演变为能否侦破案件的评价标准。如果案件难以侦破，立案问题就会受到极大影响。从调研来看，立案程序在很大程度上已经沦为受案程序的附庸，即在受案时往往也会考虑是否立案的可能性，一旦立案的可能性不大或者初查阶段证据搜集存在较大障碍，那么，就极有可能不予受案。可以说，受案程序已经从权力配置和运行两个角度对立案构成了一定的影响，并从根本上侵蚀了立案程序的独立性。在笔者看来，受案对立案的侵蚀是当前的执法权限配置规范所带来的必然结果，一方面我们要限制刑事侦查权，另一方面又要保证初查的需要，所以就用立案程序进行人为的割裂，这也进一步导致立案程序往往被办案机关所架空，在侦查阶段补办立案手续的情形并不鲜见。因此，如何处理受案、立案之间的关系值得我们深思。

3.使立案程序的监督价值受到侵蚀。根据《刑事诉讼法》的规定，案件受理以后，经过审查，公安机关认为不予立案的，应当制作《不予立案通知书》，并在三日内送达控告人。可以说，《不予立案通知书》不仅具有程序上宣告刑事执法活动终结的意义，而且是保障控告人合法权益并对公安机关执法活动进行监督的依据。然而，在实践中，公安机关对于将来难以立案的决定，往往不予受理，从而使案件根本无法进入立案审查阶段，更不会制作《不予立案通知书》。由于法律没有对公安机关不予受理案件的处理做出程序上的规定，毕竟法律要求所有的报案、控告都要受理，因此，不予受理的案件因为本身缺乏诸如不予立案这样明确的程序性要求使刑事案件立案程序的监督机制被严重弱化。从司法实践来看，公安机关对《不予立案通知书》的下达是十分谨慎的，不仅仅是因为要确定犯罪事实不存在或者情节显著轻微，不构成犯罪，更重要的是该通知书还是行为人提请检察监督的重要依据，但在案件不予受理的问题上，检察机关的监督作用大打折扣。

四、刑事执法受案程序的改造——兼议《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》

综上所述，受案程序体现了立法者理想化的法治追求和服务公众的司法理念，但受案程序案件过滤机能的丧失严重影响了这一目标的实现，进而影响到立案程序的规范操作。也正是注意到了这些问题，公安部发布了《关于改革完善受案立案制度的意见》，对现行的受案制度做出了更契合实际的修改。具体而言，一是依然强调有案必接。即要求各级公安机关，对于群众报案、控告、举报、扭送，违法犯罪嫌疑人投案，以及上级机关交办案件或者其他机关移送的案件，属于公安机关管辖的，各办案警种、部门都必须接受并依照有关规定办理，不得推诿。二是明确审查期限，刑事案件立案审查期限原则上不超过3日；涉嫌犯罪线索需要查证的，立案审查期限不超过7日；重大疑难复杂案件，经县级以上公安机关负责人批准，立案审查期限可以延长至30日。法律、法规、规章等对受案立案审查期限另有规定的，从其规定。这样就避免了案件受理以后被无限期的拖延下去。三是区分管辖，不再要求“一律受理”。即对明显不属于公安机关职责范围的报案事项，应当立即告知报案人向其他有关主管机关报案。对重复报案、案件正在办理或者已经办结的，应当向报案人作出解释，不再重复接报案登记。四是强化监督。如明确要求督察部门要通过执法检查、网上督察等方式加强对接报案、受案立案工作的现场督察，运用督察手段及时处理群众对接报案、受案立案工作的投诉。五是强化保障。《意见》要求各级公安机关要积极推动在法制部门增设受案立案管理机构，选派责任心强、熟悉执法办案业务、熟练使用执法办案信息系统的民警从事受案立案监督管理工作。要尽快修订、制定相关法律文书，修改完善受案立案功能模块，为受案立案工作和监督管理提供有力的信息化手段支撑和必要的基础保障。可以说，《意见》较为全面地贯彻了“突出问题导向、遵循办案规律”的制定原则，在坚持现行《刑事诉讼法》《程序规定》的基础上能够做出的最为规范、合理的修改，由于是明确了公安机关根据管辖原则确定受案范围的规定，能够有效地解决公安机关长期以来所面临的“有案必接”的压力。从内容上看，《意见》相对较好地平衡公安机关受案职责、审查权力以及公众控告权之间的平衡，有助于纠正实践中长期存在的有案不接、有案不受、受而不查等突出问题。然而，也应该注意到，受制于现行法律规定，此次修改仍然存在诸多妥协，并没有能够触及受案、立案制度的根本性问题。在笔者看来，受案程序的改革完善应当从程序的配置规律来考虑。现行制度的安排过于注重对公众的服务而忽略了受案程序的过滤职能，过于注重公平而忽视效率，不管是从司法资源的有效性和执法办案的规律性来说，现行《刑事诉讼法》不加区别的一律受案机制都是不妥当的，我们应当对受案机制进行系统性地完善。

（一）从管辖的角度完善受案机制

《意见》着眼于部门管辖的要求，规定属于公安机关管辖的案件，都应当依法予以受理，从而可以推动实践中存在部门推诿不予受理的问题。但是，对于部分案件来说，在报案之时，案件管辖并不明确，对此，应当要求公安机关对于管辖不明但不能排除自己管辖的案件，控告人前往报案的机关应当予以受理。然而，在当前机制下，如果不予受理，并没有更加合理的机制对控告人的报案、控告、举报权进行保障。虽然《意见》明确应当加强监督机制，并运用督察手段及时处理群众对接报案、受案立案工作的投诉。然而，督察只是公安机关的内部监督，受制于部门利益等因素束缚，难以起到有效的监督作用。相反，对于受案的监督，检察机关作为法律监督部门并没有充分发挥作用。对此，我们可以借鉴立案监督的有关规定，赋予检察机关对受案环节的监督权。

（二）从证据的角度完善受案机制

依照现有的法律规定，受案环节没有任何证据标准要求，但是在确立了受案程序的证据标准以后，应当在现有框架下明确受案程序与立案程序证据标准的差异。在司法实践中，办案人员往往从是否能够立案甚至将来是否能够破案作为受理的依据，从而使受案的证据标准大幅度提高，不仅违反法律规定，而且不符合客观规律。事实上，在报案、控告、举报时，多数案件往往处于不确定状态，只是有犯罪的嫌疑甚至只有犯罪线索，如果依立案标准来把控受案，必然导致许多案件无法受理。因此，只有在明确受案的证据标准的情况下，才能使受案程序成为一道规范、独立的执法程序。

（三）受案与立案程序的整合处理

如前文所述，立案程序的重要价值就是为刑事侦查提供形式合法性。然而，这种合法性只是因现有法律规定而赋予的，它的存在不是自然法意义上的权利保障要求，而是人为设置的。因此，是否将立案作为强制侦查措施启动的前提条件，应当从法律层面上做出具体的甄别和研究。我们认为，从侦查权的运行来说，立案程序也并不具有必然性，将受案程序和立案程序进行整合，并不违背刑事执法权力运行的客观规律。

取消立案程序，并不会降低对侦查措施的严格限制，更不会导致刑拘和逮捕的滥用。不管是从法律规定上看，还是从司法实践来看，立案程序并不构成对侦查活动的必然制约，在许多案件中，在采取侦查措施以后补充立案手续并不鲜见，尤其是对于多数现行犯而言，在抓获犯罪嫌疑人以后补办立案手续更是常态。因此，将立案程序视为约束侦查权恣意行使的屏障，只能是一种理想化的追求。事实上，与立案程序相比，对侦查措施尤其是强制性侦查措施的限制，更重要的是对侦查措施进行专项审批程序，即有法制部门对侦查措施的合法性、必要性进行个案判断的程序认定。所以，与其说通过立案程序来约束侦查权，不如说实际案件中通过个案的证据审查和判断来确定采取何种强制性侦查措施。因此，立案本身所具有的形式化意义，与侦查措施的实质性条件相比，并不具有内在的必然关联性。换句话说，即便没有立案程序，也可以对强制性侦查措施进行审查和制约。

将受案程序与立案程序的合并，不仅不会削弱对侦查性强制措施的监督和约束，而且有助于改变目前有案不受、相互推诿的现状。一方面，受案与立案程序相合并，等于取消了立案程序，同时对受案程序进行了类型化管理。更重要的是，赋予了初查程序完善的执法机制，使初查程序在形式上明确化，有助于更加及时、有效地获取证据，查获犯罪嫌疑人。另一方面，改变当前一律受案，受案程序监督制约不足的特点。如上文所述，在对案件受理进行区分以后，应当受理的案件一律受案并进行侦查，不管是强制性侦查措施还是非强制性侦查措施，根据案件需要，经过正常的申请程序以后，都可以采取；另一方面，办案机关认为不应当受理的，应当制作不予受理决定书，说明不予受案的理由，而不是如现在一样只是不予受案而不做书面通知，从而改变当前不予受理的情况下不出具不予立案通知书的执法实践困境——控告人可以依据公安机关所做的不予受案通知书要求检察机关进行受案监督，从而更好地保障报案人的合法权益。

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Practical Dilemma and Perfection of Criminal Registration Procedure of Public Security Organs

Zhang Wei-ke
（Policing Training Department，Chinese People's Public Security University，Beijing 100038，China）

The provision of"Registering all cases"on the present laws will weaken selecting function of accepting procedure.This provision has not only increased the burden on the public security organs，but also has been helpless to protect the public's right to sue.From the point of view of the procedure rules，registering procedures should protect the basic rights of the public，and obey the objective rule of the criminal procedure at the same time.Therefore，authorities should reform the criminal procedure of the case registration，clarify relationship between case acceptance and case registration，reasonably evaluate the significance and status of filing procedures，and actively transform the unreasonable part.

accepting case；registering case，；refusing case

D925.2

B

1672-1195（2015）04-0044-（07）

责任编辑：张咪

2016-01-20

该文系2015年中国人民公安大学基本科研业务费项目年度重点项目“完善刑事执法办案机制研究”（2015JKF01122）阶段性研究成果

张伟珂（1983-），男，河南许昌人，中国人民公安大学警务实战训练部讲师，博士，主要研究方向：中国刑法学。

【doi】10.3969/j.issn.1622-1195.2015.04.010