多元化治安主体构建的理论与思考

杨中华

【公安理论与实践】

多元化治安主体构建的理论与思考

杨中华

（甘肃警察职业学院科研部，甘肃兰州730046）

治安主体以维护治安秩序为最主要、最基本的目标，治安主体是治安秩序的控制力量和维护治安秩序的力量。在立体化社会治安防控体系建设的进程中，治安主体多元化建设势在必行。治安主体多元化的建构应在新公共服务理论、多中心治理理论、公共选择理论、公安群众工作路线理论和金钱衡量理论等警务工作理论的指导下，充分发挥公安机关在社会治安防控主体建设中的主导地位，加强对社会治安主体的培育和引导，注重创新多样化的社会治安主体运作形式，加强对社会治安主体扶持与支持的制度建设。

治安主体；多元化；构建

治安主体是治安秩序的维护者和保证，它是由社会成员个体和群体在法律许可的范围内组成，得到社会、国家认可，可以依法调控自身和其他社会群体行为，以维护治安秩序为主要目标的各类组织的总称。治安主体以维护治安秩序为最主要、最基本的目标，治安主体是治安秩序的控制力量和维护治安秩序的力量。治安主体不仅可以依法通过约束或者保护自身的消极手段来维护治安秩序，也可以依法采用积极手段调控他人和群体的行为从而维护治安秩序。当前，关于治安主体的研究，主要着眼于多元主体的构建。治安主体多元化既要遵循警务理论的指导，更要关注警务实践的需要。

一、治安主体的内涵

主体是个多义词。日常生活中的主体是指份额的多数，如毛泽东在《青年运动的方向》中说：“革命的主体是什么呢？就是中国的老百姓。”①向达.主体现象学：主体的自由之旅［M］.北京：中国政法大学出版社，2013:59.在《现代汉语词典》中，主体有三种解释：一是指事物的主要部分；二是哲学上指有认识和实践能力的人；三是法律上指依法享有权利和承担义务的自然人、法人或国家。②中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典（第五版）［M］.北京：商务印书馆，2005：1780.综合第二种、第三种含义来看，主体一词，不仅强调独自开展实践，也强调独自承担法律责任和义务。

从哲学和法律维度出发，治安主体，即社会治安工作由谁主导，基本上有两种观点。一种观点认为社会治安工作的完成是由政府主导的，换言之，治安主体是在党委和政府的统一领导下，动员和发动全社会所有的力量，对于发生在不同地域范围内的各种治安问题进行防范和处置，维护社会治安秩序的正常运行，保证各项社会事务的有序进行。第二种观点认为治安主体是由公安机关主导的，换言之，治安工作的完成是公安机关在法律授权范围内，依据系统理论，最优化地整合各种专业力量和社会力量，有效运用社会治安综合治理的多种手段，实现对社会治安的有效控制和维护。

根据治安主体组织性质，可将其划分为国家治安主体和社会治安主体。国家治安主体是国家机构的组成部分，是国家依法设置，以维护治安秩序、履行治安管理职能的专门组织的合称。而社会治安主体与国家治安主体相对应，是依法组建，以防范方式专职维护治安秩序，由公安机关进行监督、指导或管理的各种社会组织的总称。不论是国家治安主体还是社会治安主体，理论界和公安实务部门有一个观点是一致的，即警务工作的发展要求社会治安主体是多元的、要求治安主体向社会化方向发展。因为，主体是社会的原子，是社会的构成因子，但主体的形成也离不开社会，所以主体与社会是相互依赖相互影响的关系。社会既是主体的形成基础，也是主体形成后逐渐完善发展自己的场域，从严格意义上说，现代人无时无刻不需要社会。

随着社会主义市场的发展完善，治安主体出现了多元化的趋势。更多的组织群体甚至个人都将承担起维护社会治安的职责。传统的由公安机关专职维护社会治安的局面向社会治安多元治理转变。①袁明林.试论治安主体与治安客体之关系辨析［J］.湖北警官学院学报，2011，（5）:47.即治安主体的社会化程度越来越高，社会治安主体承担的治安防控任务越来越多，在防控体系建设中发挥的效能越来越突出。一言以蔽之，社会治安防控工作需要的人力资源日趋多样化，不仅需要专业化的治安防控人才，还需要社会化的治安防控人才；不仅需要应用型的治安防控人才，还需要复合型的治安防控人才；不仅需要传统型的治安防控人才，还需要创新型的治安防控人才。社会治安防控工作需要有效整合各类防控力量，将专业化防控力量与社会化防控力量有机结合，并力争将效能发挥到最大化。各种治安主体依据法律法规授权，在其职责范围内采取各种具体的措施和手段来开展防控活动。

二、治安主体多元化的理论分析

1995年，全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》中指出：治理是各种社会力量共同管理社会事务的总和，它可以有效确保不同冲突或不同利益间的协调一致。治理理论主张主体多元化，多个主体之间相互支持、相互协调下共同实现社会事务的有效管理。②伏佩宣.试论治安社会化本质及其实现路径----以国家治理体系和治理能力现代化为视角［J］.辽宁警察学院学报，2015，（5）:32.社会的快速发展与治安形势的不断变化预示着警务研究工作也要与时俱进、要能够真正指导警务实践工作的开展。随之，国内外警务工作研究者总结形成了诸多经典警务工作理论，警务工作的理论依据日益完善丰富。治安主体建设必须遵循警务工作的理论指导，治安主体多元化基于以下理论的指导。

（一）新公共服务理论

新公共服务理论认为，公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其划桨，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。③Robert B Denhardt.The new public service：Serving rather than steering》［M］.Public Administration Review，2000.新公共服务理论强调社会自治、还权于民众。因为，社群的和平与安全既是专业警察努力的结果，也是公民努力的结果。如果公共服务要产生理想的结果，供给服务者与使用服务者之间的协作是重要的。④［美］迈克尔·麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济［M］.毛寿龙等，译.上海：上海三联书店，2000：120.此处，迈克尔·麦金尼斯所讲的协作，其实是在强调社会组织与社会公众，他们既是公共安全的享有者，也是公共安全的提供者。新公共服务依据的是人类价值理性，突出表达了自治的思想，其实质是呼唤政府还权于社会，要做好服务不仅是掌舵，更是一种基于自治理念的治理尝试。

新公共服务理论对公安机关的影响是广泛而又深刻的，尤其在对公安工作现有职能进行调整方面，“不仅要重视公安机关内部各机构之间的职能权限的调整，还要意识到能够通过市场的功能实现公安机关某些职能在公安机关和社会之间的调整”。⑤⑤王大伟.欧美警察科学原理［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2007：635.治安主体多元化、治安主体社会化是承载公安机关部分社会治安防控职能的重要载体，社会治一般社会学家与地理学家所指的社群，广义而言是指在某些边界线、地区或领域内发生作用的一切社会关系。它可以指实际的地理区域或是在某区域内发生的社会关系，或指存在于较抽象的、思想上的关系。社群的广泛涵义可被解释为地区性的社区；用来表示一个有相互关系的网络；社群可以是一种特殊的社会关系。本文所指的社群是以社区管理为界限的一定地域的人员群体。

安主体在社会治安防控体系中具有基础性地位。因为，在整个社会防控体系中，没有公众的自觉抵制社会失范，就达不到社会控制的目的；同时，公众又是治安防控主体，只有公众广泛参与维护治安秩序，才能形成治安防控严密的社会网络。而各种形式的社会治安主体通过多元化的途径把公众组织起来，既能够在组织范围内开展广泛的治安教育以避免行为失范，又可以为最广大的民众参与治安工作提供组织渠道和条件，新公共服务理论为解决国家治安主体不足的矛盾奠定了坚实的理论依据。

（二）多中心治理理论

在现代社会，“多中心”是公共管理的一种思维方式，强调把多元的竞争机制引入公共管理之中来。它是公共物品的生产和公共事务治理的有效模式之一，表明在社会公共事务的管理过程中，管理主体是多元化的，不仅仅只有政府一个主体，还包括各种非政府组织、私人机构以及公民个人在内的诸多决策主体，他们在一定的规则约束下，依据各自的优势和所长，应用多种形式共同行使主体性权力，体现国家与社会、政府与民间、部门与私人间的共治合作。多中心体制设计的关键因素是自发性。波兰尼认为“自发的”与“多中心的”同义，这表明自发性的属性可以看作是多中心的额外的定义性特质。自发意味着多中心体制内的组织模式在个人有动机创造或者建立适当的有序关系模式的意义上将自我产生或者自我组织起来。多中心体制在发展有序关系方面是“自发的”，自我组织的倾向在若干不同的行为层次上就必然发生。①［美］迈克尔·麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济［M］.毛寿龙等，译.上海：上海三联书店，2000：78.

多元化治安主体，主要是指国家治安主体与社会治安主体依据各自职责分工不同，在法律许可范围内，共同维护治安秩序。不同类型的治安主体具有不同的特点和作用，相互之间必须经过有机整合，建立相应的组织协调机制，才能形成合力，才有利于共同发挥维护治安秩序的作用。国家治安主体与社会治安主体并存，共同维护治安秩序，是治安史上的普遍现象。

（三）公共选择理论

公共选择理论（Public Choice Theory），源于经济学和政治学，是一门新的交叉学科，由美国著名学者詹姆斯·布坎南创建。公共选择，是指在社会治理过程中，提供什么样的公共物品、怎样提供公共物品、如何分配公共物品以及如何设立与之相匹配的规则的行为与过程。公共选择理论期望社会研究机构和研究人员对公共产品的提供形式、分配路径和规则进行研究，使研究结果能有效影响人们对公共物品的选择，进而实现其社会效用的最大化和最优化。当然，此处所讲的公共物品，即包括通常所讲的有形公共物品，更包括无形的公共物品，如法律、国防、治安等。

社会治安主体的发展，是满足不断增长使社会多样化治安需求的必然趋势。从国家视角来讲，政府最初建立起来的目的，就是为了提供诸如法律、国防、治安等公共产品。当然，政府提供公共物品的承载能力是有限的，因此，就需要有重点地作出选择，比如：生产什么样的公共产品？如何生产公共产品？为谁生产公共产品？社会大众为公共物品的供给应承担什么样的份额等。同样，在市场经济条件下，社会主体分化，并出现不同的治安需求，导致治安需求多样化，政府不可能也不应当全部满足公众的治安需求。因此，公安机关必须转变职能，强化和优化“核心警务”职能，以满足公众对公共治安产品的需求；同时，将其他不必要由公安机关承担的“非核心警务”的职能和业务分离出去，交由政府其他部门或社会治安防范组织承担。

（四）公安群众工作路线理论

群众路线是党和政府一切工作的根本路线，毛泽东同志说：“一切工作都要走群众路线，公安工作也要走群众路线。”依靠群众、密切联系群众，是我国公安机关的传统和特色。公安工作坚持群众路线就是把握全心全意为人民服务的宗旨、把握公安工作广泛的社会性、把握人民群众维护社会治安的主体性。社会治安主体的广泛性，为公安机关将社会治安防控工作的规定、要求和措施贯彻落实到社会各个角落提供了条件；社会治安主体的群众性，便于公安机关在社会治安防控工作中听取民众的反映，有助于公安机关对防控工作的正确决策和及时改正工作失误；社会治安主体与群众之间的天然联系，使之成为公安机关收集情报信息的广泛渠道。社会治安主体搭建起了公安机关密切联系群众的桥梁与纽带，社会治安主体的人员储备主要来源于人民群众。

（五）金钱衡量理论

在西方国家警务理论中，有一个衡量治安效益的重要理论，即“金钱衡量论”（value for money）。该理论认为:警察工作的投入成本与产出效益应成正比关系。①金诚.试论我国辅警制度改革［J］.公安研究，2003，（4）:55.该理论成为驱动警务改革的一个杠杆，西方国家著名的“警察私有化运动”正是这一理论的产物。市场经济的运行规则表明：“要想获得服务，就必须支付金钱”。一般而言，在编警察都具有国家公务员身份，其地位及待遇受公法保护，警察的属性决定其在维护社会治安和提供公共服务时，国家需要耗费较大的行政成本。而遍布城乡的各类社会治安主体，作为国家治安主体的主要补充，只需依据相关规定或合同给付基本的劳务报酬。从成本的视角分析，对社会治安主体的投入显然低于国家治安主体，产出效益却并不一定比国家治安主体低。社会治安主体作为非正式警察，因其来源广泛可选择性大，具有社会资源优化分配的优势，投入的成本明显低于正式警察，很显然，政府通过合同雇佣社会治安主体比招募正式警察，可以节省更多的行政成本。

三、多元化治安主体构建的思考

研究治安主体构建的意义，主要是在整个社会范围内，能够最大限度地调动社会治安防控资源并有效地推行社会治安防控工作，对危害治安秩序的行为进行有组织的系统化预防与控制。凡是能够起到维护社会治安作用的力量，无论是国家的还是社会的，无论是组织还是个人，都是治安主体构建的范畴。多元治安主体，必须倡导构建协调型的责任主体与创建多维合作机制多管齐下，即党委和政府是领导主体，公安机关是核心主体，保安服务公司与治安防范组织是重要主体，社会民众是基本主体。坚持齐抓共管，加强优化规范，统筹好政府、市场和社会的力量，努力在社会治安维护和控制方面促成多元格局。

（一）发挥公安机关在社会治安防控主体建设中的主导地位

在我国，社会治安防控体系的提出和研究，始自20世纪80年代。社会治安防控体现了综合治理的思想，目的是通过集“打击、防范、教育、管理、建设和改造”于一体的多种手段的运用和立体系统的构建，防范和控制社会治安问题的高发和多发。党的十八大报告也明确指出：“深化平安建设，完善立体化社会治安防控体系”是当前我党加强和创新社会管理的重要任务。立体化社会治安防控体系应我国的社会转型而产生，是有效维护转型期社会秩序、确保稳定、服务经济发展的一项复杂的基础性战略工程。在社会治安防控主体建设中，公安机关始终处于主导地位，即公安机关必须在党委政府的领导下，整合各种社会治安防控资源建立社会治安防控体系，党委和政府统一领导，公安机关起主力军作用。公安机关不仅是社会治安防控工作的组织者和发起者，也是社会治安防控体系的核心主体。②刘振华.论社会治安防控体系［J］.广西社会科学，2008，（11）:162.公安机关负责制定社会治安防控工作的框架和社会治安主体的行为规则，并综合运用经济、法律、科技及行政等多种手段为社会防控力量的管理和使用提供依据和便利。

治安主体多中心治理模式的结构是国家治安主体与社会治安主体相互信任、相互合作。但社会大众和绝大多数研究者对公安机关主导实施的治安防控工作予以认可的主要原因，归纳起来有以下三点：第一，社会治安防控工作所要解决的问题基本上也是公安机关所要解决的问题；第二，公安机关具有解决治安问题所需要的最为广泛和有力的执法权限；第三，公安机关具有解决治安问题所需的最为完整和强大的实力保障。基于此，在党委政府的坚强领导和支持下，公安机关要优化警力资源（包括警务辅助力量）调配，充分发挥社会主力军作用，同时促进规范政府其他职能部门尤其是行业监管部门履行社会治安防控职责，切实强化重点行业、重点场所、重点单位等企事业法人的社会治安主体责任。

（二）加强对社会治安主体的培育和引导

治安问题产生的根源在于社会，因而动员社会、公众参与是防止治安问题的根本。吉登斯在《第三条道路》中指出：“在政府和公民社会之间并不存在永久的界限。根据情况不同，政府有时需要比较深入地干预公民社会的事务，有时候又必须从公民社会中退出来。当政府撤回自己的直接干预时，它的资源对于接管或启动某些活动的地方群体来说仍然是不可或缺的，在比较贫困的地区尤其是如此。”我国法律赋予了人民管理国家事务和社会事务的权利。治安主体多中心治理模式的基本条件是公民积极参与和社群自治。但是，公众参与社会治安工作不能是自发、松散、无序的状态。我国法律鼓励和提倡公民普遍建立各种形式的社会治安主体，在法律范围内维护治安秩序，接受公安机关指导监督，从而为公众最广泛、有序地参与治安工作提供组织上的保障。

但我国社会治安主体正处于成长发展时期，需要政府不断地培育和引导，使其迈入规范化的轨道，将社会治安维护和防范的职能发挥到最大化。一是关注社会治安主体的建立。应该树立市场意识，合理地使用市场机制，利用市场机制引导社会资源配置来增加社会治安主体参与治安管理，提高维护社会治安秩序的效率，打破公安机关“大包大揽”的管理模式，将尽可能多的治安职能从公安机关剥离出来由社会组织承担，或者由公安机关组建并监督其运行，以实现提供更多个性化的治安产品，满足社会治安需求。二是重视人员的教育培训。充分利用公安机关业已成熟的教育训练资源，包括师资、器材、设备、场地、课程、警务人员教育训练经验等，有的放矢地做好对各类社会治安主体的培训，提升社会成员参与治安秩序维护的职业素养。三是注重日常的监督检查。公安机关作为国家治安主体的重要组成部分，通过常态化的检查，能够及时发现社会治安主体在治安秩序维护工作中存在的主要问题，并给予适当的指导，提高其社会治安维护和防范能力。

（三）注重创新多样化的社会治安主体运作形式

伴随着时代的变迁和警务工作的发展，社会治安维护需要多样化的警务运作模式和人员。提到“警力有限，民力无穷”，人们往往更多关注量的方面。其实，在我国在基层在社区，有无限的群众力量可以弥补有限的警力；具备各种专业特长的特有人才可以弥补有限的刑事技术力量。在治安主体建设过程中，可以结合中国社区的实际，通过发挥社区群众的专长来指导他们开展治安维护工作，充分发挥社会群体的基础性作用，使社会治安主体多样化并满足社会的需求。也可以借鉴美国关于志愿者的做法，鼓励社会治安主体从事那些结合了他们专业领域所学的知识和技能的工作，并把他们运用到警务工作中来，特别是涉及社会治安维护相关技术产品的研发和使用，必须广泛依靠这支力量。

例如，中国目前正处于流动人口的高峰时期，并且随着城市化进程的加快，流动人口还会呈现增长的趋势。按照十八届三中全会的精神，国家因势利导，适时提出实行居住证制度。这将有效地为流动人口提供城市的公共服务，实现外来人口和本地居民的同城融入，让他们更好地享受城市发展成果。居住证制度在赋予流动人口更多保障权利的同时，也会激发他们的治安积极性。流动人口将成为社会治安主体的重要一份子，未来近2.6亿社会治安主体——流动人口，所能创造的治安效益不可小觑，应抓住这一有利时机适时创新。另一方面，大力开展像北京朝阳群众一样的“红袖章”群防群治活动，通过组织社会治安积极分子参与巡逻防控工作，强化社会治安积极分子的防范意识和能力，带动更多的社会治安主体关注、重视、支持、配合治安防范工作，真正起到以点带面、以面保点的基础性作用。

（四）加强对社会治安主体扶持与支持的制度建设

现代警务的一个显著特点是单位、社会自治组织、个人等社会治安组织参与社会治安管理工作，与警察机构合作、互动，共同维护社会秩序。也就是说，社会治安治理正在向多元化的方向转变，更多的组织群体甚至个人都将承担起维护社会治安的职责，社会治安主体出现了多元化趋势。强调多元治安主体治理，尊重和利用了社会本身的发展与运作规律，目的是为了激发社会应有的内动力和活力，通过多元治安主体提供更多的治安服务来弥补公安机关的不足，来替代行政性的强制手段。

目前，尽管国家已经出台一些关于社会治安主体承担社会管理责任的法律依据，如《保安服务管理条例》《城市居委会组织法》等，但相对于愈来愈多元化的社会治安主体，还远远不能满足社会治安主体建设的现实需要。所以，在条件成熟和法律许可范围内，应当适时因地制宜尽快出台相关法律规定，进一步明确社会治安主体从事治安工作的地位、作用、权利、义务，规范其社会治安防控行为，保障其合法权益。特别要注重充分发挥行业市场的辅助作用，对属于行业市场的治安员、保安员等社会治安防控主体，规范社会治安主体的行为，对于工作有成效的人给予物质和精神上的奖励，调动他们的治安积极性，对从事治安防控工作的社会治安主体给予相应的制度保障。

要创造治安效益就一定要关注治安主体，治安效益是国家治安主体与社会治安主体相结合共同创造的。治安主体由单一走向多元化是现代社会的文明标志，因而构建一种新的开放性的多元治安主体模式，是有效回应社会治理能力现代化的时代要求。

［1］刘振华，蒋荣清.论社会治安防控客体［J］.湖北警官学院学报，2013，（12）:50.

［2］向达.主体现象学：主体的自由之旅［M］.北京：中国政法大学出版社，2013.

［3］中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典（第五版）［M］.北京：商务印书馆，2005：1780.

［4］王淙谷.建立治安防范体系的思考［J］.刑侦研究，1999，（3）.

［5］熊一新，周舜.论社会治安防控体系的概念、属性及结构模式［J］.中国人民公安大学学报，2004，（6）：69.［6］刘振华.论社会治安防控体系［J］.广西社会科学，2008，（11）:162.

［7］宫志刚，王彩元.治安学导论［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2015.

［8］石启飞.论政治国家与市民社会二元结构的治安主体［J］.浙江警察学院学报，2015，（3）：48.

［9］袁明林.试论治安主体与治安客体之关系辨析［J］.湖北警官学院学报，2011，（5）:47.

［10］伏佩宣.试论治安社会化本质及其实现路径——以国家治理体系和治理能力现代化为视角［J］.辽宁警察学院学报，2015，（5）：86.

［11］Robert B Denhardt.The new public service：Serving rather than steering［M］.Public Administration Review，2000.

［12］［美］迈克尔·麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济［M］.毛寿龙等，译.上海：上海三联书店，2000：120.

［13］王大伟.欧美警察科学原理［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2007：635.

［14］金诚.试论我国辅警制度改革［J］.公安研究，2003，（4）:55.

Theoretical Research and Considerations on Construction of Diversified Public Security Subjects

Yang Zhonghua
（Department of scientific research，Gansu Police Academy，Lanzhou，Gansu 730046，China）

To maintain the public security order is the most important and basic goal for the public security subject，which is the control power and maintaining strengthen of the social order.In the process of three-dimensional social order prevention and the control system construction，the diversity of public security subjects is imperative.The construction of diversification should be based on the new public service theory，multi-centers governance theory，public choice theory，public security work of the masses route theory and money measure theory and other policing theories，give full play to the dominant position of the public security organs，strengthen the training and guidance，focus on innovation and diversification of operation forms，and strengthen the support and system construction.

public security subject；diversification；construction

D631.4

A

1672-1195（2015）04-0021-（06）

责任编辑：王梅

2015-09-14

该文系2014年甘肃警察职业学院校级科研基金项目“公安职业能力培养研究——基于治安人才培养的视角”（2014GJYXM04）阶段性研究成果

杨中华（1968-），女，甘肃金昌人，甘肃警察职业学院科研部副主任、教授，硕士，主要研究方向：治安管理、辅警建设。

【doi】10.3969/j.issn.1622-1195.2015.04.005