从英美等国社区警务实践看社区警务合理运行的策略要素

刘文强

【公安理论与实践】

从英美等国社区警务实践看社区警务合理运行的策略要素

刘文强

（中国刑事警察学院刑侦系，辽宁沈阳110854）

社区警务工作主要通过动员社区的多项资源与力量，激发社区的防卫意识，提升居民生活质量，以构筑整体的社会安全体系。其基本理念是解决社区安全问题的根源在于社区本身，需要警民互动，公众参与，着眼犯罪预防。社区警务合理运行策略主要包括咨询、调适、动员以及问题解决四个要素。【关键词】社区警务；基本理念；策略要素

一、社区警务的基本理念

（一）解决社区安全问题的根源在于社区本身

社区警务理论认为，产生和遏制违法犯罪的条件源于一体。①乔建.基层民警对现代社区警务机制理念的诠释［J］.公安教育，2006，（1）:33-37.各类违法犯罪活动和国家、法律一样，伴随着市民社会和私有制而产生，是社会发展过程中阶级矛盾不可调和的结果和表现。违法犯罪现象的产生和发展变化会受到政治、经济、社会、文化等各种因素的作用、影响和制约。因此，各类违法犯罪活动的根源在于社会，从根本上能够遏制违法犯罪的力量和资源也在社会本身。而社区是一个与社会相对应的类型学概念，是指建立在血缘、地缘、情感和自然意志之上的富有人情味和认同感的传统社会生活共同体。②［德］滕尼斯.共同体与社会［M］.北京:商务印书馆，1999.因此，推进社区警务，构建安全社区也应该着眼于依靠社区本身，警察应该与社区居民建立亲密合作的互惠关系，发动社会公众广泛参与，共同解决社区的问题，将社区营造为自立自强，具有抵抗违法犯罪能力的家园。

（二）加强警民互动，强调公众参与

公众不仅需要现代化武装的“执法者”，更需要充满人情味的警察。传统的“专业化警务”模式，将维护社会秩序和抓捕罪犯作为警察的基本工作。这种强调惩治犯罪和快速反应、快速行动的警务战略，在一定时期内对控制犯罪的确起到了重要作用，并带给大众直观的积极印象，但反过来也使得警察与公众逐渐脱离，公众的安全感不升反降。因此，社区警务要求加强警民互动，倾听社区民众的心声，一方面唯有警民相互信赖，民众愿意为警察提供有关预防犯罪或侦查犯罪的重要情报信息，社区警务才有成功的契机；另一方面，民众的支持可以弥补警察资源的不足，共同将资源做最有效的配置，同时由于警民频繁而正面的互动，警察较易从工作中获得成就感与满足感。

（三）主动出击，着眼犯罪预防

传统的警务战略，以侦破和逮捕为主要目标，警察的工作主要是“事后反应”，较为“被动”。而社区警务则更注重于社区安全问题的及时发现和解决，以及犯罪活动的预防。传统警务战略在犯罪预防方面主要是依靠警察的出现来威慑犯罪的发生，即尽可能提高警察的“可见度”和出现频率。而目前我国基层公安机关存在着警力严重不足的问题，无法从警察数量上和巡逻覆盖面上满足预防犯罪的需要。社区警务要求把警察工作的重心转移到案发前，充分调动公众参与的积极性和社区的各种资源，并加以有效利用，注重各类治安信息情报的采集与分析，从源头上预防违法犯罪活动，进而提升社区居民的生活质量和安全感。

（四）社区警务是警务观念的转变

社区警务作为一种当代主流警务思潮和新型警务改革的基本方向，不能仅仅将其理解为是治安民警的一项专业工作或一种工作方式，社区警务从宏观上看也是一门新型的警务哲学和警务战略，它给公安工作带来的是一种观念的转变。社区警务有较全面的理论体系，在其实施和运行过程中，要求广大公安民警转变传统观念，树立“立足社区，面向社会”“警力有限，民力无穷”“打防结合，以防为主”等新型治安理念。同时，社区警务要求社区民警必须增强服务意识，明确自己和社区成员都是良好的社会治安秩序的享受者，也是维护社区治安秩序和公共安全的义务承担者，这样才能树立民本理念，全心全意服务于社区公众。

二、社区警务合理运行的策略要素

社区警务战略在我国已经实施了十余年，在维护社会安全稳定，保护人民群众生命财产安全，打击违法犯罪等方面都取得了巨大的成功。但我们也应该看到，目前在推行社区警务战略的进程中，还存在许多需要改进的方面。有很多地方的公安机关在改革过程中认为增加了社区民警的数量，不断提高巡逻的力度、大面积社区覆盖电子监控等等就是在实施社区警务，事实上，只顾及表面作法而忽略其背后的精神和原则，是没有真正理解社区警务基本理念的表现。通过对美国、加拿大、英国、澳大利亚、日本、新加坡等国社区警务运行机制的比较研究，欧美等国学者认为，虽然各国社区警务模式以及运行机制各不相同，但从宏观上看，其中有四种策略要素是一再重复出现的，即：咨询（consultation）、调适（adaptation）、动员（mobilization）以及问题解决（problem solving），这四种策略要素是社区警务合理运行的必备要件。因此，如何理解上述四种策略要素，如何有效开展社区警务运行机制的改革是一个值得我们思考的问题。

（一）咨询

咨询，是指定期的而且系统性的咨询社区民众，来了解他们对治安的需求，以及警察可以如何更有效地满足社区的需求。

社区警务无法提供一剂快速的特效药，需要警民长期的投入与合作，才能达成共同的目标，建立信赖与维持互信，是警民合伙关系的基础，唯有警民相互信赖，民众愿意为警察提供有关预防犯罪或侦查犯罪的重要情报信息，社区警务才有成功的契机。因此通过咨询、沟通等正面的互动来获取民众的支持，可以弥补警察资源的不足，对社区警务的有效开展将起到基础性的作用。目前各国警察机关借由建立新的机制来与社区民众讨论社区问题及解决之道，以达到改善犯罪预防性能的目的。在英美等国，有的警察机关是通过与社区中现有团体进行深度接触和会议咨询的方式，有的警察机关则是建立新的社区安全咨询委员会。例如，英国在1984年就已经建立了两百多个社区咨询委员会；而加拿大皇家骑警则是在各地警局中设立民众咨询委员会，在澳大利亚新南威尔斯的每一个警察局均设立了社区咨询委员会，美国西雅图市警局设有咨询讨论会，另在各分局亦设有社区咨询委员会。

这些社区团体和定期召开的社区会议至少具有下列四项功能：第一，它们将社区问题及社区需求的有关信息提供给警察。社区民众对于治安的关切经常是与警察自己所认为的有着很大的不同。警察一般较为注重诸如杀人、强奸、绑架等严重犯罪，但是当警察与公众团体接触时，警察可能就会发现，公众固然要警察打击犯罪，但是民众更对许多其他社区问题感到关切。每个社区的居民可能都有自己最迫切需要解决的问题，因此通过和社区居民团体的交流能够保证警察了解公众最核心的诉求。第二，定期召开警察和社区居民参加的社区会议，可以帮助社区公众了解防控违法犯罪行为的知识，这将有助于促进警民合作，增加民众的积极性和参与度。社区会议，可以说是警察鼓励公众参与以共同建立公共安全的一个好方法。第三，社区会议可以让大众与警察面对面地表达对警察的不满，而不会受到官僚体制的阻扰。因此，社区会议可以发挥宣泄的作用，提供民众直接向警察说出心里话的机会，这有助于让民众的心理获得满足感。虽然聆听民众的抱怨会使警察感觉不舒服，但这也正好可以给警察提供表达意见或说明立场的一个机会，诸如表达未能阻止某犯罪事件发生的遗憾，或说明警察对于某事件处理方式不当的原因及表示歉意等，有助于促进双方互相谅解。第四，召开社区会议也可以作为一种社区警务的考核机制，会议中所提供的信息正好可以作为警察改革勤务方式的标准，提高社区民警工作积极性。

有研究表明，在建立社区团体和召开会议过程中，一般可能会经历以下几个阶段：首先，会议开始时大多会被社区居民的抱怨所主宰，警察常会因过于窘迫而中断会议的持续进行。然而，假如警察能够具备足够的耐心和信心，那么公众的抱怨就会逐渐转为对治安的关切。在这个阶段，通常警察就可以开始运用会议来解释公安机关目前遇到的困难，以及邀请大众一起来策划共同解决问题的方法。最后，当彼此之间的信赖感建立之后，社区会议就可以用来评价犯罪预防的效果。所以，良好的“咨询”发展过程，通常会是一个“从抱怨到合作”的演变过程。

（二）调适

调适，是指因地制宜的警力配置与警察权责划分，使其符合地方居民的需求。

合理运行社区警务，进行调试的前提是科学划分社区，因地制宜配置警力。如果社区划分过大，警力难以顾及，控制力将会减弱，工作可能浮于形式；社区划分过小，又容易造成警力浪费。其次，需要根据社区面积、人口、地理位置、经济文化发展情况以及民警的实际承受能力等综合因素来合理调适社区的警力配置。最后还需要结合社区民众的意见，调适社区民警的权责，让社区民警明白自己的任务、相关要求以及评价考核方式。经过“调适”，社区民警的职责概括起来主要是防范、管理和服务。例如，加拿大的爱德莫顿市警察局，针对民众所提出的服务请求，在仔细分析辖区地理形态、经济、宗教等多方面情况之后对警力配置进行了调适，爱市警察局将辖区中二十一个经常发出服务请求的地区转化为比特区（beat），并指派一或两名社区警察至各个比特区。每一名社区警察均配备巡逻车，他们的职责就是了解社区需求，并规划适当的对应措施。他们自行规划工作时间，在地方上设置办公室，以便民众能随时找到他们，或方便让民众留言。伦敦在上世纪九十年代开始实施“分部警务”（sector policing），将分局的辖区分为两个或三个区域，每一个区域设有一警察分部（sector），每一个分部则由一位督察负责指挥，底下有四位警长及若干警员，他们的职责就是共同来评价辖区内民众的需求，并规划适当的响应措施。巡官的职责之一，就是要建立一个分部工作团队（sector working group），以达到社区咨询的目的。团队的成员一般包括政府官员、民间组织人员、居民或公寓管理委员、政治人物等。

（三）动员

动员，指积极招募非警察人员及非警察机构的协助，以资源整合的模式解决社区治安问题。

由于警察无法靠一己之力有效的预防犯罪，所以各国警察逐渐发展出鼓励民众积极参与协助的方案和措施。最著名的社区犯罪预防方案，常被称之为“三大项”（Big Three），就是邻里守望（Neighborhood Watch）①邻里守望是将一定区域的居民联合起来、互相帮助，共同预防犯罪，改进当地治安状况的一种犯罪预防控制方式。、在财物上标示记号（Operation ID）以及治安巡防（security survey）。上述三项方案和我国的群防群治工作相类似，但欧美发达国家已经形成了系列严密的行为实施细则，在识别罪犯、技术防范、操作规范甚至报警时机等方面形成制度化、规范化与组织化，而我国的群防群治工作相比之下则因地区差异存在组织散乱、效率低下、时有时无等问题。

美国从上世纪七十年代初实施了一系列方案，其中主要包含了提供警察犯罪线索的邻里会议，以及鼓励民众自行实施守望与主动报案的措施。这些方案同时也鼓励民众在个人财物上标记辨识号码，以及加强在住宅和商业区巡防以强化安全。例如，将大众的无线电频道与警察勤务指挥中心联机，并安排专人负责接听；经常邀请配备有无线电的出租车司机接受训练，使其具备发现犯罪活动及通知警察的能力与技术，和警察合作的出租车辆，一般都可以获得警察的支持及适当的训练。又如，在美国和加拿大等国许多都市中容易发生犯罪的地点，经常会出现一些穿着鲜明制服的自愿者徒步巡逻，这些巡逻人员并不能实施执法行动，但其确实发挥了某些犯罪威吓的效应，或记录犯罪事实的功能（如拍照街头色情交易和毒品交易的情景）。在澳大利亚很多城镇，一些民众自愿在夜间担任巡逻，他们的职责主要是针对行为不当的青少年提出建言或警告。

警察动员的对象并非仅有民众而已，政府机构、学校、医院公司企业如果能够将本身行动予以适当的调整，并与警察和社区的行动相互协调，它们在社区治安管理以及犯罪预防等方面都会扮演重要的角色。动员要素涉及的各种行为，对警察而言并不陌生，关键在于是否能够和社区形成有机的结合，树立以人为本，为人民服务以及防范第一的理念，我国各地公安机关也已经探索出许多有效可行的办法，需要进一步推广。因此，面对警力资源紧张、执法成本不断增加的现状，做好动员工作，是科学合理运行社区警务战略的一项务实手段。

（四）问题解决

问题解决，是指针对社区民众关心的重大问题，找出有效的解决或补救对策。

这里所说的“问题”既包含社区当中犯罪、治安问题，也包含社区居民关心的其他一些问题。社区警察需要从一系列的事件中首先识别问题，并探寻事件背后的原因，然后找出解决方法并评估解决方法的效果。而问题解决这一要素的关键在于如何有效利用社区当中各种各样的资源和警民之间密切合作的关系，提升警察综合分析处理数据的能力，并通过社区居民的反馈进一步评估社区警务工作的效果。

美国社区警务实践当中，为了使社区警察能够积极主动参与社区问题解决，社区警察都会接受问题解决程序方面的技术培训，即S.A.R.A（浏览Scanning、分析Analysis、应对Response、评估Assessment）。在浏览环节，社区警察需要通过多种信息源，如听取社区居民意见、查看数据或相关视频监控记录、进行社区调查等方式来识别问题。浏览环节的目的是初步查出存在的问题，需要警察有较强的责任心，善于在工作中发现问题，对于有必要进一步分析的问题，则启动分析环节。分析环节要求警察结合警方内部资源和外部获取的信息对已发现问题的范围、性质、起因进行全面梳理。分析环节往往与情报工作紧密结合，经过警察和社区居民的共同努力所获取的信息情报资源，对分析问题的特征和源头起着至关重要的作用。在反应环节，警察需要对问题提出相应的解决方案，一种具有专门性和创造性的解决方案需要社区、其他政府部门、公司企业单位以及社区居民群策群力，积极提供任何能够解决问题的思路。美国社区警察实践在反应环节的主要措施有：集中关注与问题紧密相关的个人；与其他相关的私人机构和政府部门联系；利用调解和谈判手段；传递信息；社区动员；利用现有的社会控制系统；改变物理环境降低问题重复发生的可能性；增加有助于问题解决的规定（如法案或条例）。①王小海.社区警务是这样产生的——美国警察的理论与实践［J］.贵州社会科学，2015，（1）:92-100.评估环节则是对解决方案实施效果进行评估，应当采取客观的方式以产生最终结果。社区警察可以通过评估反馈的结果去进一步完善反应措施，也可以基于评估结果重新调整对问题的界定和分析，转换思路谋求新的反应措施。

笔者认为无论如何设计创新社区警务的运行机制，都应该坚持社区警务的基本理念，而咨询、调适、动员和问题解决这四种策略要素与社区警务的基本理念是相互契合的，是社区警务合理运行的必备要件。因此，如何运用科学的工作机制，将上述四种策略要素有机结合起来，应是我国推进社区警务战略、改革和强化社区警务工作的一个新视角。

［1］郭太生，吴瑛.社区警务与反恐警务——西方社区警务的新发展［J］.中国人民公安大学学报（社会科学版），2009，（5）:1-7.

［2］朱旭东，孔繁燕.社区警务建设新进展及其理论解读［J］.中国人民公安大学学报（社会科学版），2008，（6）:16-25.

［3］熊一新.中外社区警务之比较［J］.中国人民公安大学学报（社会科学版），1999，（1）:52-58.

［4］朱志东.新加坡、日本社区警务与我国社区警务的比较与思考［J］.公安研究，2001，（12）:78-83.

［5］夏菲.论美国社区警务的理论与实践［J］.河北法学，2005，（12）:126-131.

［6］王小海.社区警务是这样产生的——美国警察的理论与实践［J］.贵州社会科学，2015，（1）:92-100.

On Strategic Elements in Reasonable Operation of Community Policing with Analysis of Community Policing Practice in US and UK

Liu Wen-qiang
（Department of Criminal Investigation，Chinese Criminal Police University，Shenyang，Liaoning 110854，China）

Community policing work aims to mobilize various resources and strengths of the community，stimulate the community's defense awareness，and improve the living quality of residents，so as to build the comprehensive social security system.Its basic idea is that，the root of solving the security issue of community is in the community itself，which needs the interaction between the police and the public，participation of the public，and focusing on criminal prevention. Its reasonable operation strategies include four elements:consultation，adaptation，mobilization and problem solving.

community policing；basic concept；strategic elements.

D631.4

B

1672-1195（2015）04-0031-（04）

责任编辑：王梅

2015-11-12

本文系2015年度辽宁经济社会发展立项课题“辽宁社区网格化管理——社区警务工作推进研究”（2015lslktzishx-08）阶段性研究成果

刘文强（1986-），男，辽宁东港人，中国刑事警察学院刑侦系讲师，硕士，主要研究方向：侦查学。

【doi】10.3969/j.issn.1622-1195.2015.04.007