互联网金融领域的公安治理边界研究

付铭

【公安理论与实践】

互联网金融领域的公安治理边界研究

付铭

（吉林警察学院治安系，吉林长春130117）

近几年来，随着互联网金融的飞速发展，互联网金融安全成为国内外关注热点。作为国家公共安全管理的公安机关，必须厘清在互联网金融领域的治理边界。公安机关在互联网金融领域的治理边界具体表现为：在治理理念层面，以公共安全保障为边界；在治理领域层面，以社会秩序稳定为边界；在治理方式层面，以事中监控与事后制裁为边界；在治理主体层面，以职能部门各司其职为边界；在治理客体层面，以实际危害与直接威胁为边界。

互联网金融；公安机关；治理边界

目前，我国已成为互联网金融发展的第一大国。在国家经济战略层面，党和国家对于互联网金融采取了鼓励的态度。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》充分强调了要“完善金融市场体系，发展普惠金融，鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品”。2014年李克强总理所作《政府工作报告》亦提出了“促进互联网金融健康发展”的重要命题，可见对于互联网金融发展的重视。一方面是鼓励互联网金融发展，依靠市场经济规律调节；另一方面是对于公共安全的威胁，需要引入公安机关进行治理。所以，探讨公安机关介入互联网金融领域进行治理边界问题就显得十分重要了。

一、互联网金融概述

（一）互联网金融的概念

互联网金融作为新兴事物，对其概念的界定一直以来是业界探讨的重点。2015年7月，由央行会同有关部委牵头、起草、制定的互联网金融行业“基本法”——《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，明确了互联网金融的概念：互联网金融是传统金融机构与互联网企业利用互联网技术和信息通信技术实现资金融通、支付、投资和信息中介服务的新型金融业务模式。互联网金融的主要业态包括互联网支付、网络借贷、股权众筹融资、互联网基金销售、互联网保险、互联网信托和互联网消费金融等。

互联网金融模式的运行提高了社会公众的生活质量，满足了市场主体的迫切需求，而满足市场需求的商业模式必然会呈现燎原之势，在市场经济中迅速扩张。另一方面，互联网金融对传统金融模式产生了深刻影响，在许多领域实现了金融创新甚至金融重塑。随着实体经济规模的不断扩大，对于资金融通规模化与高效化的市场需求亦在不断扩大之中。而传统金融运行模式面临这种短期激增的市场要求，显现出力不从心之态。互联网金融实现的金融创新正弥合了这方面的不足，呈现了鲜活的生命力。

（二）互联网金融发展存在巨大风险

目前，我国对于互联网金融这一新兴行业的法律规制尚不完善，因此，对互联网金融活动中社会公众的合法权益缺乏保障。实践中已出现多起P2P网贷平台集资后倒闭，借贷方携款潜逃的案件，涉及人数众多，损失巨大；另一方面，互联网金融活动中众多参与者需要通过真实身份验证，在网络平台上使用个人隐私信息，在相关部门监管乏力、信息持有者更为注重经济利益的现状下，往往造成社会公众个人信息泄露，产生诸多不利后果。

二、互联网金融公安治理的必要性

互联网金融活动蓬勃发展的同时，也存在着危害社会公共安全的可能性，因此，公安机关是否需要深层次介入进行治理，是我们面临的重要问题。在我国社会主义国家政权中，公安机关与其他国家行政机关相比，在行使行政权力时显现出更大程度的强制性、暴力性乃至扩张性；而现代法治精神提倡行政权力应尽可能避免过多干预社会经济生活。但是，在治理互联网金融问题过程中，已经不再仅仅消极扮演事后追查惩处（如经济犯罪侦查）的角色，而是参与到各类型互联网金融机制建立与运行的过程与环节了。

（一）互联网金融事业快速发展的需要

互联网金融活动的基本特点就在于市场行为的自发性、市场主体的分散性及市场资金的零散性，使得国家政策难以在短时期内发挥效用。如果公安机关在互联网金融领域深层次介入治理，则会有利于明确相关市场行为的底线，使市场主体在进行互联网金融创新和开展市场活动时，更加清晰地知晓令行禁止的边界，将自身的市场行为纳入法治轨道，增进互联网金融市场的繁荣。

（二）保护互联网金融中的社会公众利益的需要

与传统金融活动相比，互联网金融与社会公众的利益联系更为紧密。基于互联网的特点与运作方式，互联网金融中的违法行为往往涉及面广、涉案标的额大，已经超越了保护个体权益的范畴，被侵害的对象往往属于社会公共利益的范畴。因此，在这种情况下，公安机关有必要深层次介入其中，改变以往案发后再进行经济犯罪查处的旧有治理模式，对互联网金融的相关经营活动施以有效监督，将针对公共安全的潜在威胁消灭在初始阶段。在切实保障社会公共安全与维护社会公共利益方面，在有效识别可能危害社会公共安全与侵害社会公共利益的不法金融活动方面，公安机关较其他金融监管机构更具经验优势、专业优势与职权优势，定会在互联网金融监管中发挥独有的作用。

（三）维护金融业整体秩序的需要

作为互联网金融的两大主体，新兴的互联网金融与传统金融行业的竞争不可避免，且有愈演愈烈的趋势。而公平的市场竞争则会进一步推动金融民主化的进程，相关金融创新会凸显强大的社会价值，进而推进整个金融业的深入整合。①郭利华.互联网金融的价值与力量［J］.银行家，2013，（11）:113.公安机关深层次介入治理就是要在这一过程中，充分保障市场竞争具有公平的环境与公平的规则，为市场竞争行为设定规避法律制裁的底线，发挥最大的效能并合理使用独有的强制手段来引导与规制互联网金融活动的合法、有序开展，处处从大局着眼，与其他监管部门密切配合，共同维系金融业的整体秩序。

三、公安治理互联网金融领域的边界问题

互联网金融行业的健康发展，需要公安机关深层次介入治理，但并不意味着公安机关在其中所需发挥的作用与所需履行的职责应该被无限地加以扩大。所以，探讨公安机关治理互联网金融领域相关问题，最重要、最根本的就是治理边界问题。公安机关在深层次介入过程中，要始终明确什么是应交由自由市场自行调节的问题、什么是应由其他部门或机构进行监管的问题以及什么是自身必须加以主动干预的问题。

（一）公安治理主体边界——相关部门各司其职

对于互联网金融领域的治理主体方面，应以相关部门各司其职为边界。公安机关对于互联网金融领域的治理具有自身手段的特殊性与强制性，以及治理方式的高效性与严肃性，这是其他监管机构所不具备的。但这并不意味着公安机关对于一切应该着力进行治理的社会领域都有能力将其涵盖其中。国家治理与社会治理的手段必然是多样化的，治理主体亦必然是多元化的。公安机关的法定职责主要在于维护国家政权以及基本社会秩序。至于国家与社会在其他领域的价值追求与应然状态，自有其他治理主体履行职责。在对互联网金融进行治理与监管的过程中，公安机关要以维护公共安全与社会稳定为指向，有效发挥自身作用，但同时亦不可僭越其他金融监管机关的监管权力，而要以各个职能部门各司其职为边界，与之进行密切配合，实现综合治理。

为实现各个职能部门各司其职的治理效果，目前，可以考虑由国务院牵头，联合各个肩负金融监管职能的权力机构（如中国人民银行、中国银监会、中国保监会、中国证监会、财政部、公安部等）组成一个旨在实现联合监管互联网金融活动的临时性专项工作委员会，明确各个职能部门在监管中的具体职责，避免可能引发矛盾的职责重叠，同时要避免监管空白地带的存在，始终保持监管的一致性与系统性①张健华.我国互联网金融监管问题研究［J］.浙江金融，2014，（5）:7.，在各司其职过程中密切配合。公安机关在其中首先要注重发挥其特有优势，与其他监管部门通力协作。例如，建立与完善个人信息征信系统对于实现互联网金融活动有效监管至关重要②李真.互联网金融:内生性风险与法律监管逻辑［J］.武汉金融，2014，（5）:37.，而公安机关在公民个人信息采集与保持方面具有特定优势，即应在合法合规的前提下将相关信息与其他监管部门共享。再如，对于互联网企业的市场准入，可建立与运行业务相关的许可证制度③高汉.互联网金融的发展及其法制监管［J］.中州学刊，2014，（2）:60.，公安机关亦应积极参与其中，利用信息档案库，对相关企业与人员的品行背景进行考察。另一方面，公安机关也要严守自己的职责边界，对属于其他部门职能范围的事项（尤其是涉及行业专业技术的事项）不得进行不当干预。

（二）公安治理客体边界——侵害后果与严重危险

对于互联网金融的治理客体，应以侵害后果与严重危险为边界。治理互联网金融活动一方面应在鼓励与推动其发展的基础上进行正面引导，加以监管；另一方面，应对其发展中存在的违法犯罪行为依法追究法律责任，予以纠正，二者相辅相成，缺一不可。公安机关的性质决定了在互联网金融活动的监管中，更多地处于后者——强制性执法的角色。因此，公安治理在互联网金融领域中的直接客体首先表现为有实际侵害后果的产生。也就是说，只有相关互联网金融活动违反法律法规、对社会公共利益或个体合法权益产生了实际侵害后果时，公安机关履行职责、行使权力的行为才得以发生。这一点，与行业自律组织对互联网金融的治理方式形成了鲜明对比。此外，当互联网金融领域中的相关行为或活动，已经对公共安全或合法权益构成了一种直接威胁、严重危险时，公安机关也应积极介入予以治理。尽管相应的损害结果还未实际发生，但相关趋势或状态已经表明发生实际损害的可能性很大，公安机关自应根据法定职责排除这种可能性，保护正当权益。

（三）公安治理理念边界——公共安全保障

对公共安全的保障是公安机关对互联网金融进行治理的基本理念。公安机关的基本法定职责之一就在于打击违法犯罪活动，保障社会公共安全，维护社会公众利益。针对以往的金融违法犯罪活动，公安机关行使职能的范围往往局限于对金融犯罪的刑事侦查及针对某些特种行业的管理。因为传统的金融违法犯罪行为直接触及的公共安全较为有限，公安机关主要对于个案及个体予以惩治，多数情况下不涉及对社会公共安全的直接维护。而互联网金融与传统金融不同，无论是移动支付、第三方支付、互联网货币，还是大数据金融、P2P网络贷款、众筹融资，其运作过程均与社会大众的公共利益直接相关，一旦出现违法违规的情况，往往会威胁到公共安全。因此，在基本理念上，公安治理深层介入互联网金融的宗旨，主要就在于运用独有的权力行使方式来对公共安全实施有效保障。这是公安机关监管互联网金融活动与其他权力机关或自治组织实施监管的最大区别，亦是公安机关履行监管互联网金融活动相关职能的基本边界。

（四）公安治理领域边界——社会秩序稳定

维护社会秩序稳定是公安机关对互联网金融进行治理的领域边界。改革开放以来，我国的金融监管体系经历了曲折的过程，已经初步成型。但面临互联网金融这一新兴金融活动，目前还缺乏具有针对性的机制设计与应对措施，甚至相关监管经验都十分匮乏。在“容忍创新”与“底线监管”的相互博弈中④芮晓武，刘烈宏.中国互联网金融报告（2014）［M］.北京：社会科学文献出版社，2014:245.，究竟应容忍到何种程度，底线究竟划到哪里，是治理与监管互联网金融活动需要回答的根本问题。对于这一问题的考量，应从大局着眼，而不能将眼光局限于金融领域本身。因为我国正处于社会转型期，亦处于社会矛盾凸显期，政治、经济、文化等不同社会领域的矛盾与问题交织在一起，相互影响，彼此牵制，往往出现“牵一发而动全身”的社会效果。互联网金融领域出现的问题，其产生的实际效应在很多情况下都可能超越金融领域本身，而给整个社会的安定有序带来负面影响。

因此，公安机关在参与互联网金融治理机制设计与运行的过程中，以及在具体履行公安职能与处理案件时，要将公安治理的视域首先立足于维护社会秩序稳定的层面上，不仅要考察与监控特定的金融行为是否违反了法律法规与行业规则，更要从大局出发，充分考量其是否可能给社会稳定造成不利影响，如何进行处理才会在最大程度上利于实现社会秩序的稳定。相反，如果经过全面考量，认定特定互联网金融活动损害社会秩序稳定的可能性较低，则应让渡出必要的空间来交由其他金融监管机构发挥其应有作用。换言之，在监管互联网金融活动的过程中，公安治理的重点领域在于维护社会秩序稳定，有损社会秩序稳定的互联网金融活动，都应被划入公安治理的边界以内。当然，维护社会稳定至关重要，但也绝不能使其成为公安机关滥用权力甚至权力寻租的借口。对此，必须健全相关的监控与决策制度，建立科学、明确的衡量标准，增强公安执法的透明度，使针对互联网金融的公安治理名至实归。

Research on Boundary of Public Security Management in Internet Banking

Fu Ming
（Department of Social Order，Jilin Police College，Changchun，Jilin 130117，China）

In recent years，with the rapid development of Internet banking，Internet financial security has become a hot issue at home and abroad.Public security organs，in charge of national public security management，must clarify the management boundary in the Internet financial field.The boundary is embodied in:on the level of management idea，the boundary is to protect public security；on the level of management field，the boundary is to maintain the social order；on the level of management means，the boundary is to monitor in process and punish after subsequence；on the level of management bodies，the boundary is to perform their functional duties；on the level of the management objects，the boundary is to differentiate the actual harm and the immediate threat.

Internet banking；public security organs；management boundary

D631.4；F724.6；F832

A

1672-1195（2015）04-0027-（04）

责任编辑：王梅

2015-10-14

该文系吉林警察学院2014年度校级科研基金项目“互联网金融安全的公安治理边界研究”（yjkyzd201404）阶段性研究成果

付铭（1985-），女，蒙古族，内蒙古通辽人，吉林警察学院治安系助教，硕士，主要研究方向：公安管理。

【doi】10.3969/j.issn.1622-1195.2015.04.006