实现农地承包经营权退出制度的路径选择

实现农地承包经营权退出制度的路径选择

王丽双，王春平

(沈阳农业大学 经济管理学院， 沈阳 110161)

[摘要]如何建立有效的激励机制，鼓励农民自愿有序地退出土地承包经营权，并切实保障农民退出土地后的合法权益，既是理论界关注的热点问题，也是实际工作中的难点问题，亟待破题。加快土地承包经营权退出，实现适度规模经营能够缓解农村人地不均、稳定土地承包关系；解放农村剩余劳动力、推进城镇化进程；实现农业规模化经营、促进农业快速发展。根据我国新时期农业发展实际，构建多元化的农地承包经营权退出方式、建立合理的农地承包经营权退出补偿制度、完善农民农地承包经营权退出后的社会保障制度、健全农地承包经营权退出的市场机制和完善农民再就业培训制度是实现农地承包经营权退出的有效路径选择。

[关键词]农地承包经营权；退出；路径选择

[中图分类号]F301.1[文献标志码]A

[收稿日期]2012-07-23

[基金项目]国家自然科学

[作者简介]田红娜(1978-)，女，黑龙江大庆人，教授，博士，从事技术创新管理研究。

一、农地承包经营权退出概念界定

农村土地承包经营权退出是指农民让渡出土地承包经营权，以非农业生产代替原本赖以为生的农业生产经营活动，通过农地承包经营权的退出，可以实现土地和农民资源的自由流动[5]。我国《土地承包法》中规定，“统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利。”“农地承包经营权人可以将其通过家庭承包取得的农地依法采取转包、转让、出租、互换、转让、入股等方式流转给其他农户或经济组织。”可见，我国现行的农地制度是允许农村土地承包经营权退出的。农地承包经营权退出是继我国农村实行家庭承包经营制度以来农地制度的又一创新，是实现我国农地规模经营和农业现代化的重要手段。

目前，我国农地承包经营权退出的路径主要包括两类，一是强制性退出，即政府以社会公共利益的名义对农村集体土地进行强制性征收；二是诱致性退出，即政府通过政策取向引导农户自愿退出农地承包经营权。其中，强制性退出不仅形成了大量的失地农民，还会造成高昂的社会成本与农民机会成本，并逐渐带来社会的不稳定性。在承包权和经营权能够分离的前提下，本文的农地承包经营权退出是指农户按照依法、自愿和有偿的原则，放弃作为农村集体成员而享有的承包经营集体土地的权利，就业领域从农业生产部门退出并进入非农生产部门，即诱致性退出。依据农地承包经营权退出程度的不同，其退出方式分为经营权退出和承包权退出。农地经营权的退出是部分退出，即农户放弃承包地的经营权，但依然享有承包权，具有阶段性和可逆性特征。而农地承包权的退出是经营权和承包权的双重退出，即农户把农地承包经营权退还给村集体，割断与土地之间的联系，并且农民的身份也将彻底转换，具有长久性和不可逆性特征。由于农地经营权退出是一种暂时性退出，其行为的阶段性和可逆性将影响农地规模经营的稳定性，在推进农地规模经营过程中，农地承包权退出的意义更大。

二、实现我国农地承包经营权退出的必要性

(一)农地承包经营权退出能够缓解农村人地不均矛盾、稳定土地承包关系

改革开放以来，我国政府先后颁布实施“土地承包经营权保持15年不变”“土地承包经营权保持30年不变”“土地承包经营权长期稳定不变”等一系列土地政策。从而进一步巩固和完善了家庭联产承包责任制度，保证了农民对土地的长期投入，提高了粮食生产能力，增加了农民收入，对我国特定时期的农业发展起到了重要的作用。但“长期不变”政策并没有考虑到生死嫁娶等因素使得农村各家庭人口的变动速度，导致农村出现了“增人不增地，减人不减地”的现象，进一步割断了农村人口变动和农地变动之间的动态联系。如果土地长期稳定不变，农村家庭人均土地占有量不均现象将越来越明显，农村家庭承包土地的数量与家庭人口之间失衡也越来越严重，这也有悖于土地调整初期人口均分的政策。《土地承包法》中规定“农地承包经营权是指农民作为农村集体经济组织成员而享有的承包集体土地的权利”，它将承包经营权规定为“以家庭为基础的，集体经济组织成员”的成员权，由于成员资格是变化的，其对集体土地享有的承包权利也应是变化的。而目前这种“长期不变”的政策，在很大程度上不具备完全公平性，不能使农民平等地享有土地使用权。而且随着农地承包经营期的延长，必将出现大量未获得土地的新增农民，其作为集体成员享有的对集体土地平等的承包权无法得到体现，新时期的农村人地矛盾日益突出。既然部分农民已经脱离农业，甚至失去了集体成员身份，如果能适当适时的退出土地承包经营权，不仅仅能在一定程度缓解农村人地矛盾，还能稳定土地承包关系，对我国农业生产和农村发展产生重要推动作用。

(二)农地承包经营权的退出能够解放农村剩余劳动力、推进城镇化进程

农地承包经营权的退出使农村土地进一步集中，农民离开土地后，必然要寻找新的生产、生活方式，大量农民从农业进入到工业和服务业领域成为必然趋势。虽然大量农民外出务工，但仍拥有承包的土地，这直接导致这部分农民，即使已经立足于城市生活，但仍难以彻底摆脱土地的束缚，无法真正走出农村，无法真正由农民变市民。而通过农地承包经营权的退出，促使土地向少数人集中，扩大了农地经营规模，不仅加快了农业机械和先进适用技术的应用，提高了农业生产效率，还极大解放了束缚在土地上的剩余劳动力，促进了农村剩余劳动力的转移。同时，我国城镇化在快速发展过程中的重要的核心问题之一是人的城镇化，而农民通过农地承包权的退出，使他们更加主动的融入城镇化发展进程中。尽管大量农民进城给城镇管理、基础设施和公共服务供给带来一定压力，但也为城镇化发展提供了最宝贵的动力——大量的人力资本。因此，农村土地承包经营权退出，对加快农村剩余劳动力转移、推进城镇化具有重要意义。

(三)农地承包经营权的退出有助于实现农业规模化经营、促进农业快速发展

2.加强乡村兽医管理，根据农业部有关乡村兽医管理办法的规定，从各乡镇具有乡村兽医资格的人员中聘请村级动物防疫员，原则上年龄不超过50岁，取消没有专业技能的村组干部动物防疫员资格。

农业规模化、集约化经营是现代农业快速发展的重要前提之一，而实现这一目标首要要求就是土地集中连片。家庭联产承包责任制促使农村土地资源通常按土壤肥力、灌溉条件、距居地远近的情况随机分配给农户，这种土地分配方式不仅导致了地块分散、土地细碎化，加大了土地的经营难度，也不利于农业机械的广泛使用和现代农业科技的推广应用，限制了农业的快速发展。目前，我国很多地方都在探索农地流转的模式和路径，以期通过农地流转实现土地适度规模经营，在实践中也涌现出了一些可以借鉴的成功模式。然而，农民选择农地承包权退出并未给农民增加直接农业收入，也未得到预期的其他回报，因而大部分地区的农民特别是收入来源比较单一的农地流转意愿不强。另外，农地流转的期限一般较短，大多三五年，很多甚至是一年一签，远远少于农地承包期。由此，农地流转的稳定性远低于农地承包制本身，农地虽然流转了，但依然没有改变农地承包权高度分散的现实。更值得注意的是，当新一轮农地承包开始时，不仅那些流转出土地的农民，而且上轮农地承包后新增的农民，都将拥有新一轮农地承包的承包权，农村人多地少的困境不但未减轻反而更加严重。因此，要想真正实现长期稳定的土地规模化经营，建立完善的农地承包权退出机制是首要之选。

三、实现农地承包经营权退出制度的路径选择

根据我国新时期农业发展需要和当前农村实际，农地承包经营权退出的路径选择必须慎重，既要搞好顶层设计，构建统一的政策框架，又要注意与地方实际相结合，不搞一刀切、齐步走。

(一)构建多元化的农地承包经营权退出方式

现阶段，对于大部分农民而言，土地不仅具备生产功能、财产功能，还担负着保障功能，并不是所有的农民都具备离开土地，退出土地承包的条件，部分具备条件的农民退出才是现实之举。从理论上分析，基于不同禀赋农民对农地承包经营权退出方式需求的差异，农地退出的方式应具有多元化的特点。依据农民农地退出程度的不同，将农地退出分为经营权退出和承包权退出两种。经营权退出为农民放弃承包地的经营权，但依然享有承包权。而承包权退出则为农民割断与农地之间的联系，是承包权和经营权的双重退出。农地承包经营权退出方式的确定需要以我国社会经济发展形成的农民分化为基础，农民分化形成的不同农户对土地功能的依赖性不同，从而导致他们对农地退出方式的选择出现差异。对农民而言，农地的功能主要包括取得农业收入的生产功能、提供生存需求的保障功能以及获取资产收益的财产功能。在农村长期务农的传统农民，土地收入是其经济收入的重要来源，农地作为家庭的生计之本发挥着重要的生产功能，这部分农民选择退出农地承包经营权的可能性较小。部分具备获得非农收入能力的农民，尽管农业生产比较利益低下，带给农民的收益有限，但在市场不景气、就业压力大的时期，一些从事非农就业的劳动力会面临着失业，一旦失业他们将再次回到农业中来，将农业经营作为其生活的最后保障。在农村社会保障制度整体缺位的情况下，出于规避风险的考虑，这部分农民经营权退出的可能性不大。还有一部分在城市有稳定收入的农民，对农地的生产、保障功能需求逐渐减弱，但对农地的预期增值的财产功能需求增强，如果资金补偿合理，其选择农地承包权退出的可能性较大。

农民选择农地经营权退出，很大程度上是不想失去土地的多重保障功能，农民在保留农村户籍、农民身份的前提下，将土地经营权流转给集体经济组织或其他流转对象，但依然拥有对土地的控制权和参与集体资产分配的权利。对这部分农民，我们必须充分尊重，支持他们在不转户的前提下自愿退出土地。这样既可以以较低代价实现土地的适度规模经营，又可以发挥集体和农户的合力，有效规避农业生产风险和土地流转风险。对于选择承包权退出的农民，要考虑到他们能否真正地融入并习惯城市生活，能否成功转业，或者说能否负担得起城市生活的高额成本。如果他们在城市无法过上自己理想中的生活，转业失败或负担不起城市生活费用，那么返乡继续务农就成了一个最主要的选择，农村土地承包经营权退出机制应当给予农民一定时间的缓冲周期，力求在出村进城与出城返村这个张力之间得到平衡。只有这样，才能够减轻农民心理上的巨大压力，使他们能够踏踏实实进城，这不仅是维护社会稳定的需要，更是我国尊重人权、保障人权的重要举措。

(二)建立合理的农地承包经营权退出补偿制度

《土地承包法》明确规定，对土地承包权农民有自愿放弃的权利，但是退出没有硬性补偿要求，尤其是土地经营权价值补偿，只是农民为提高土地生产能力而在其承包地上投入，有权获得相应的补偿。现行土地制度允许土地承包经营权退出，但没有体现财富效用。由于补偿不具合理性，土地承包权所包含财富效用没有充分体现，导致大部分外出务工农民无奈过着“亦工亦农”、“亦城亦乡”的两栖生活，无形中增加了社会成本。劳动能力和土地经营权农民手中拥有的两种生产要素，由于对农民工的需求存在，劳动力在一定程度上可以自由流动，哪里价值高就向哪里流动。而土地承包经营权由于补偿制度的不合理，严重阻碍了其自由流动，流动性弱导致其生产要素价值和财富效应不能得到充分体现。从多年的实践看，土地退出补偿制度是农民退出土地首要关注的问题，因此土地退出补偿标准的确定一定要综合考虑，尤其是要充分考虑到农民作为经济人的“理性预期”。如果补偿标准较高，退出土地能比保留土地带来更大的收益，农民将更有意愿选择退出土地。因此，对农民退地补偿还必须考虑到农民退地后如何保证正常生存与发展，是否能够负担城市生活成本，充分融入城市生活，这是制定退地补偿标准的基本前提。

构建农地退出补偿机制就是对一些放弃承包土地的农户进行的相关利益补偿，其中农户放弃承包土地所获得的经济补偿应不小于承包地拥有的经济效用。对于农地经营权退出者，农户只是把当前土地的生产经营权让渡给村集体的其他成员、专业大户、农民合作社或农业公司等，并没有放弃土地的承包权，其退出土地获得的补偿标准应主要取决于土地的农经营业收入，取得一定的租金收入、入股分红等。退出农地承包权，多方受益，因此对有意愿退出农地承包权的农民，应该给予充分补偿。补偿制度确立是对我国农地政策的调整完善，政府应发挥完全主导作用，中央财政以及地方财政都应设立专项资金，用于农地承包权退出的补偿。退出农地承包权，农户将失去依附土地之上的所有福利，所以补偿标准应就高不就低，要按照土地的保障价值来确定，而不能按照土地的农经营业收入来确定，此时的土地补偿标准数量应该按照当前城镇的最低生活保障来制定。具体来看，对于那些已经不再具有劳动能力，无法从事非农就业的农民，应该依据当前城镇的最低生活保障线的补偿标准来确定，并采用逐年补偿的方式；对于那些仍然具有劳动能力的农民，应该依据其从事农业经营活动的时间长短，将其折算为城镇工龄，采取一定的计算标准，将退地补偿金转换为缴纳若干年的城镇养老保险，用城镇居民养老保险解决失地农民的后顾之忧；对于已经参加城镇居民养老保险的农民，可以现金的形式进行补偿，作为在城镇生活的现金补贴。

(三)完善农民农地承包经营权退出后的社会保障制度

在一些农村经济较为发达的地区，绝大多数农户已将农业生产作为一种副业经营，家庭的主要经济收入来源主要是除农业外的二、三产业，虽然存在诸如农业劳动生产率低、生产投入大、成本高、土地产出率低等特点，但大部分家庭仍不愿意放弃农业经营活动，原因在于国家富农惠农强农政策的实施，种地不但不用交税，国家还给补贴，农民种地的积极性高涨，农地承包权的经济价值得以充分显现，但也正是这种经济价值的体现，使农地的有偿退出变成可能。但是由于目前农村仍缺乏健全的社会保障体系，农地仍是农民能够依靠的最后保障，即使补偿标准较高，农民也害怕因失去土地而丧失最后的保障。

退地农民如果无法享受到城市的社会保障体系，他们便不能在城镇安心生活。要按照城乡一体发展的要求，进一步完善进城务工农民社会保障制度，使进城的农民工与城市居民同等享有失业、养老、医疗和工伤保险等社会保障，并给予其家庭成员教育、就业等平等待遇，这些政策的实施将会给农地承包经营权退出的农民吃下“定心丸”，极大提高农民退出农地承包经营权的积极性和主动性。从更长远看，应该使土地不再承担已不合时宜的社会保障功能，建立起城乡统一的、完善的社会保障体系，进一步促进农民选择农地承包权的适宜适时退出。根据“谁受益，谁担责”的原则，中央政府和各级地方政府以及农民个人三方面共同承担退地农民的社会保险资金，适当安排专项财政资金用于缴纳退地农民的社会保险费。政府应当积极为进城农民提供务实的住房保障，积极推动农村退地农民用宅基地换购城市住房的政策，同时进行大规模的退地农民安置保障房建设，对于廉租房与经济适用房，地方政府要出台相应的支农惠农政策，银行也要对退地农民贷款买房进行必要的减息优惠。以符合农民需求和农村实际为根本，建立健全农村生活最低保障制度、新型农村合作医疗制度、农村社会养老保障制度和农村社会救济制度，将农地的社会保障功能最大限度地弱化，来保障我国农地流转的正常运行。所以，建立完善的并且适合农户成员需求的社会保障体系是保证我国农村地区土地流转顺利开展的重要条件。

(四)健全农地承包经营权退出的市场机制

我国农村土地的流转多为自发性流转，具有规模小、效率低等特点，无法实现大规模、高效益流转的主要原因是缺乏农村土地流转市场机制。在广大农村地区，常常存在这样的现象，一些有农地转出倾向的农户找不到有农地转入倾向的农户，而一些真正想转入农地的农户又找不到想要转出的农户，这种现象导致了土地流转发生率的大规模下降。即使农地流转在一些地区发生，也常常是一些农户的自发行为，他们只是在小范围内漫无目的地寻找农地流转对象，期间花费了很高的交易费用，造成了大量资源的浪费。所以，中介服务组织的建设不仅能够及时准确地提供大量土地流转的信息，而且关键能大大降低交易成本。首先，可以选取有条件的农村地区，以乡镇和村民委员会为依托单位，成立农村土地流转中介组织，为当地农村土地流转提供系列服务，承载收集信息、发布信息、代理等功能。其次，建立科学的农地估价评估方法，制定合理的农地估价指标体系，推出一套健全完善的地价评估机制，构建一套最低保护价制度，从而使土地估价做到有章可循。第三，充分利用网络平台，扩大农村土地流转供求信息宣传面，并且要突破流转的区域界限，不断扩大市场覆盖面。通过上述措施，农村集体经济组织可以通过市场的供求、价格等相关信息，将土地由生产效率低的农户转向效率高的农户，以此实现土地资源的最优配置。

(五)完善农民再就业培训制度

很多农民没有信心在城镇立足的原因是没有一技之长。要以市场需求为导向，引导教育培训机构多开展针对农民的多层次、多领域、多形式的职业教育、技能培训，提高其非农就业竞争力。从长远来看，各级政府应在一段相当长的时期，坚持把农村教育工作作为我国农村工作的重中之重，并加大农村教育的财政投入，引进优秀的教学资源，完善教学环境，提高教学质量，使所有的适龄儿童能够顺利入学。从当前来看，各级政府还应加强各类农民职业技术培训，比如对于那些倾向从事农业经营的农户，引导采用先进的技术和品种，实现科学种田，使其转变为职业农民；对于那些倾向从事非农就业的农户，引导其通过参加农民非农职业技术培训，提高农民自身素质，获得在某一领域的技术特长，增加其寻求非农领域就业机会的成功率，在获取稳定的非农收入来源的基础上，通过转出自家的农地来增加农地市场供给，不断推进我国农村农地市场的发展。要加快发展旅游、餐饮、运输等农村二、三产业，为农村剩余劳动力提供非农就业机会，对这种就近就地劳动力转移要给予特别扶持，避免大量农民工集中进入城镇带来的一系列社会问题。要建立城乡统一的就业失业登记管理制度，对已退出农村土地承包经营权，且处于无业状态的退地农民均可进行失业登记，将就业困难人员作为就业援助对象，开展多种形式的帮扶。

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〔责任编辑：冯胜利〕

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