改革开放以来我国中小学教师政策的数量分析及内容走向*

●侯 洁

改革开放以来我国中小学教师政策的数量分析及内容走向*

●侯 洁

教师质量的高低直接影响我国教育的发展。教师政策作为教师队伍建设的航标，一直左右着教师专业发展的走向和进程。改革开放以来，我国中小学教师队伍建设成果丰硕，通过分析改革开放以来国家有关部门颁布的中小学教师政策文本数量和内容，可以看出在教师政策内容的指引下，我国中小学教师队伍建设正在走向精细化、专业化和标准化。

改革开放；中小学教师政策；文本数量；内容走向

随着我国教育事业的不断发展，人们对中小学教师队伍建设水平提出了越来越高的要求。改革开放以来，在党和国家一系列政策措施的推动下，中小学教师的数量和质量都在不断提高，教师队伍建设情况已发生了巨大的变化。

根据国家统计局公布的数据显示，2013年，全国普通中小学专任教师共1069万人。其中，小学专任教师558.5万，初中专任教师348.1万，高中专任教师162.9万。2013年，我国普通中小学在校学生数为1.62亿。其中，小学在校生数为9360.5万，初中在校生数为4440.1万，普通高中在校生数为2435.9万。由上述数据可见，在我国，一千多万的中小学教师肩负着培养上亿名中小学学生的重任，如何对有限的教师资源进行最合理的分配、怎样使普遍有着巨大职业压力的教师群体保持教育工作的积极性等是教师政策的制定者和执行者需要深入思考的问题。本文通过分析1978年以来国家有关部门颁布的中小学教师政策文本数量和内容，剖析教师政策的发展走向，透过教师政策内容变迁揭示中小学教师队伍建设的方向。

一、中小学教师政策的概念及其范畴

通过检索相关文献发现，关于中小学教师政策的研究很少，教师政策的概念界定也并不多见。有学者认为：“教师政策是指党和国家为了调动教师的积极性，提高教育质量，对教师的要求及待遇方面所作出的准则性的规定。”[1]也有学者认为：“教师政策是教育政策和人力资源政策的一部分，是政党、政府等政治实体在一定历史时期，为了实现一定的教育和人力资源目标任务而协调教师内外关系所规定的行动依据和准则。同时，教师政策也是政党、政府等政治实体为了实现一定的目标，通过政策系统发现教师中存在的问题、列入政策议程、研究对策方案、选择政策方案并用一定形式予以表达的过程。”[2]结合其他学者的观点，我们认为，中小学教师政策是教育政策的下位概念，同时也和人力资源政策有着十分密切的联系，是党和国家为了建设一支高质量、高素质的中小学教师队伍，而对教师的培养、资格、培训、待遇、流动等问题作出的一系列准则性的规定，为教师队伍建设提供制度保障和动力支持，对教师专业发展具有领航作用。

中小学教师政策的辐射面十分广泛，各类政策在内容上也存在一定交叉。改革开放至今，我国教师政策在实践中不断地调整、丰富和完善，已逐渐形成了相对科学完整的政策体系。首先，从纵向来看，即从发布政策机构的层次来看，我国中小学教师政策体系由国家层面、地方层面、学校层面三部分组成。第一，从国家宏观管理层面制定的中小学教师管理政策主要包括全国人民代表大会通过的法律法规；中共中央、国务院发布的政策文件；教育部、财政部等国务院组成部门出台的规章制度，如《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》等，旨在从国家层面对中小学教师的地位、权利、素质、待遇、流动和退出机制等做

出相应的规范和要求。第二，由地方教育行政部门制定并颁布的教师管理政策主要表现为地方性教育法规、规划和意见等政策性文件，如《山东省中小学教师全员远程研修规划（2013-2015年）》等。第三，学校层面的教师政策是指各地中小学校根据自身发展需要和学校教师的专业发展状况，从学校内部制定的针对本校教师的管理政策，如济南市某中学制定了《教师素质工程实施意见》、《校级教学能手评选条例》等。其次，从横向来看，也就是从政策内容分类来看，主要分为“进、用、出”三大部分。对于中小学教师政策内容的分类，国内学者并无统一的观点，由于教师政策本身的复杂性和交织性等特点，很难对其进行严格的分类。因此，以教师职业本身为中心，结合教师专业发展规律，完整的教师政策体系应该贯穿教师职业的“进、用、出”，并且要做到各类政策相互呼应，相互配套，相互支持，避免出现自相矛盾的情况，体现统一性、衔接性和协调性。本文研究的是由国家层面颁布的、有关中小学教师队伍发展各个方面的教师政策。

二、改革开放以来我国中小学教师政策数量情况分析

（一）中小学教师政策数量总体情况分析

结合在教育部教师工作司网站进行的教师政策检索以及查阅相关教师政策文献，据不完全统计，1978年至2014年间，我国中小学教师政策数量共计184件，具体的分布情况如表1和图1所示。

表1 1978-2014年我国中小学教师政策数量分布

图1 1978-2014年我国中小学教师政策数量变化折线图

从图1中可以看出，1978至2014年，我国中小学教师政策数量整体呈上升趋势，随着经济社会的不断发展，国家对教师队伍建设的重视程度逐年提高，其中在国家发布具有重大意义的涉及教师队伍建设指导性政策文件的时间段，会出现政策数量高峰。由上图可见，1986年、1993年、2001年教师政策的数量分别呈现出显著增长，与1986年《义务教育法》、1993年《教师法》和《中国教育改革和发展纲要》、2001年《关于基础教育改革与发展的决定》的颁布密切相关，为迎接新的基础教育发展任务和挑战，结合我国教师队伍发展实际，国家为优化教师队伍发布了一系列政策文件，对教师的要求逐渐提高，管理更加细化、科学。

2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）发布并指出：“教育大计，教师为本。有好的教师，才有好的教育。提高教师地位，维护教师权益，改善教师待遇，使教师成为受人尊重的职业。严格教师资质，提升教师素质，努力造就一支师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力的高素质专业化教师队伍。”[3]作为指导全国教育改革和发展的纲领性文件，《纲要》为教师队伍建设提供了动力并指明了方向。2010年之后，中小学教师政策数量明显增多，随着2012年《关于加强教师队伍建设的意见》发布，各项配套政策出台，教师政策数量达到了高峰。

（二）中小学教师政策分类数量情况分析

通过对检索到的184件教师政策文件进行内容分类统计，改革开放以来我国中小学教师政策分类数量情况如图2所示。

图2 1978-2014年我国中小学教师政策内容分类数量情况

从图2中可以看出，改革开放以来，我国针对教师培训颁布的政策数量为35件，占教师政策总量的19.02%。教师培训是在职教师教育教学能力不断提升的基本途径。为了提高教师对培训效果的认可度、满足教师终身学习的需求，国家不断推出创新举措以提升教师继续教育的实效性。尤其是自2010年“国培计划”启动之后，国家层面的中小学教师培训受到了前

所未有的重视，针对“国培计划”培训课程资源、培训机构、培训管理、项目绩效考评等方面颁布了一系列政策文件，占教师培训政策总量的42.86%。

教师表彰奖励政策为27件，占政策总量的14.67%。这类政策主要是由教育部和人事部每年针对国家级教学成果奖、全国模范教师、优秀教育工作者等进行的表彰决定，肯定了教师专业发展成果，弘扬了教师的高尚师德，为教师队伍成长营造了良好的风气。

教师队伍建设规划指导政策为25件，占政策总量的13.59%。这类政策内容主要包括两部分，一是该项政策并非专门针对教师队伍制定，但政策内容中涉及中小学教师专业发展和教师队伍管理，如《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》等；二是指中小学教师的综合性法律法规以及政策涉及高质量中小学教师队伍建设的方方面面。改革开放以来，国家颁布的主要教师队伍建设规划指导政策文件如表2所示。

教师培养政策为24件，占教师政策总量的13.04%。教师培养政策旨在为中小学教师队伍培养合格的后备力量，使有志愿成为教师的受教育者通过良好的教师教育具备合格的教师素质和能力。改革开放以来，我国教师培养政策内容已充分体现出教师专业化的诉求，国家一方面针对师范院校办学层次和布局结构做出科学调整，另一方面不断提高师范教育课程资源建设水平、改革创新教师培养模式、建立健全教师培养质量评估制度。

教师待遇政策为18件，占政策总量的9.78%；聘任与交流政策为14件，占政策总量的7.61%；资格政策为11件，占5.98%；师德政策为10件，占5.43%；标准体系政策和职称政策均为7件，各占3.80%；编制政策为6件，占3.26%。为了适应教育水平与教师专业化水平的提高，各项政策内容都在不断调整和进步。

三、我国中小学教师政策内容的走向分析

（一）师德建设步入法制化轨道

师德是教师的灵魂，改革开放至今，国家始终坚持“师德为先”的教师标准理念，强调教师队伍风气，将师德建设视为教师队伍建设的首要问题。教师的师德表现是教师聘用、培训、绩效考核、评价的首要内容，这不仅体现在师德建设政策中，而且在教师队伍建设规划指导政策中也均有涉及。每年教师节前夕，国家对优秀教师、模范教师的集中表彰不仅为教师群体树立了模范典型，也是教师队伍师德建设成果的彰显。

近年来，我国对教师职业道德的规范性要求逐渐走向规范化。在社会主义核心价值体系的引领下，为了进一步规范教师的职业行为，教育部于2013年颁布《关于建立健全中小学师德建设长效机制的意见》，强调师德教育要贯穿职前培养和职后培训，改革教育方法以激发教师的情感认同，增强师德教育的实效性；严格对待师德考核和奖励工作，考核不合格者一票否决，表现突出者要进行表彰奖励；构建起社会各界广泛参与的师德监督体系，健全监管和问责制度，坚决遏制违反教师职业道德的行为等。2014年，教育部发布《中小学教师违反职业道德行为处理办法》，使我国的师德建设逐步走向制度化和法制化。

（二）教师培养成为加强中小学教师队伍建设的重中之重

教师培养政策涉及为教师队伍注入新鲜血液的问题，从1978年《关于加强和发展师范教育的意见》发布至今，我国的教师培养政策发生了翻天覆地的变化。第一，教师培养体制由封闭走向开放。1999年，《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》提出：“鼓励综合性高等学校和非师范类高等学校参与培养、培训中小学教师的工作，探索在有条件的综合性高等学校试办师范学院。”[4]自此，综合性高校在教师培养中占据越来越重要的地位，并且高水平综合类院校培养的师资表现出的就业竞争力越来越强，呈现出教师培养的多元竞争格局，我国的中小学教师培养体制逐渐开放化。第二，由三级师范

向二级师范过渡。2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中指出：“推进师范教育结构调整，逐步实现三级师范向二级师范过渡。”[5]教师培养层次从高师本科、高师专科、中等师范向高师本科、高师专科过渡，并已有向一级师范发展的趋势，教师学历不断提高，具有本科、研究生学历的中小学教师数量在不断增加。第三，利用信息化提高教师培养水平。以信息技术革新传统的教师培养模式，建立现代化和多样化的教师培养体系，实现教育资源的优化整合和优质课程资源共享，提高师范生综合素质和信息技术实践能力，使教师培养更加灵活、高效。第四，着力为农村中小学校培养合格师资。2004年国家开始采取政策措施为农村培养教育硕士师资，2007年开始在教育部直属的6所师范大学实施师范生免费教育政策，都在一定程度上缓解了偏远农村地区优质师资紧缺的困难。

（三）教师培训制度日趋完善

改革开放以来，我国中小学教师培训从追求教师质量的“补偿”培训到追求教师普及性培训，逐渐发展到今天追求教师专业化的培训。1999年颁布的《中小学教师继续教育规定》首次针对中小学教师培训工作的诸多问题作出系统的规定，为教师培训走上规范化和专业化道路奠定了基础。2010年，为了更好地满足教师专业发展需求，教育部和财政部联合实施“中小学教师国家级培训计划”，主要项目如图3所示。

图3 中小学教师国家级培训主要项目

从培训项目设计中可以看出，“国培计划”更加突出致力于农村教师队伍整体素质的提升，以解决教师专业发展的实际问题为宗旨，通过创新教学模式和系统的培训过程管理，扭转中西部地区教师长期无法接受到专业培训的状况，以此缩小地区差异，带动较落后地区教育质量的提高。

（四）教师资格要求逐步提高

《教师法》第一次以法律条文的形式提出“国家实行教师资格制度”并对取得教师资格应当具备的相应学历进行了说明，它与1995年颁布的 《教师资格条例》及2000年出台的《〈教师资格条例〉实施办法》共同构成了我国教师资格政策体系，教师资格制度由此进入全面实施阶段。

改革开放以来，我国教师队伍质量有了明显提升，学历结构不断改善。根据教育部公布的数据显示，2013年，我国普通小学专任教师的学历合格率为99.83%，初中专任教师的学历合格率为99.28%，高中专任教师的学历合格率为96.80%，在职教师学历层次显著提高。但从全国范围来看，教师队伍的整体素质仍待增强，加快教师资格制度改革的呼声愈加强烈。2013年8月，教育部颁布《中小学教师资格考试暂行办法》和《中小学教师资格定期注册暂行办法》，将试点实行教师资格全国统一考试制度的省份从6个扩大到10个，考试内容更加规范，考试程序更加严格，2013年上半年的全国教师资格笔试通过率仅为39.5%，下半年的笔试通过率仅为33.9%，进一步提高了教师职业准入门槛。教师资格定期注册是对在职教师从教资格的定期审核，注册不合格的教师将不再从事教育教学工作，终结了我国长期以来实行的教师资格终身制，完善了教师退出机制。

（五）注重专业标准的引领作用

教师作为专业技术人员，专业标准的制定是实现教师专业化的必然要求。2011年12月12日，教育部颁布了小学和中学教师的专业标准，不仅是贯彻《纲要》的切实之举，也弥补了中小学教师标准领域的空白。《标准》分别对小学教师专业发展提出了58条基本要求，对中学教师专业发展提出了61条基本要求，是进一步制订和完善中小学教师的任职资格、培养培训、考核、待遇等制度的导向，也为教师反思和自评提供了衡量尺度。为了帮助教师适应教育信息化的快速发展，增强教师运用信息技术进行教育改革的意识和能力，2014年教育部办公厅发布了《中小学教师信息技术应用能力标准（试行）》，进一步完善了教师队伍建设的标准体系。

除上述内容外，中小学教师职称制度改革也在不断深化，设置了正高级职称，进一步激励了教师专业发展。改革后的教师交流政策也进一步地促进了基础教育均衡发展和教育公平的实现。综观改革开放以来我国中小学教师政策的发展进程，可以看出教师队伍管理正在走向精细化、科学化、专业化和标准化。尽管我国现行的教师政策内容和政策执行仍然存在许多问题，但在政策指引和推动下，中小学教师的地位在改变，教师职业准入门槛越来越高，教师专业成长环境更加全面和规范，职业发展路径愈加清晰，一支高素质、高质量的中小学教师队伍正在形成。

[1]孙绵涛．教育政策论——具有中国特色的社会主义教育政策研究[M]．武汉：华中师范大学出版社，2002：318．

[2]王继平．合理调整我国教师政策价值取向初探[J]．教师教育研究，2005，（6）．

[3]国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[N]．中国教育报，2010-07-30（1）．

[4]中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定[EB/OL]．http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s69 86/200407/2478.html．

[5]国务院关于基础教育改革与发展的决定[EB/OL]．http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_719/200409/3843.html．

（责任编辑：冯永刚）

国家社会科学基金“十二五”规划2012年度教育学一般课题“我国县域基础教育政策评估体系的构建研究”（项目批准号：BFA120035）的阶段性成果；山东师范大学研究生科研创新基金项目成果。

侯 洁/山东师范大学教育学院硕士研究生，研究方向为教育政策与管理