农村公共产品供求均衡化路径探析

欧阳辰晨，王敏

党的十八届三中全会提出，要“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制”。向社会提供公共产品是服务型政府的重要职能。基本公共服务（产品）的城乡均等化，是社会公平正义的重要体现，是实现城乡统筹协调发展，全面建设小康社会的必然要求。目前，城乡二元经济结构依然存在，分级财税体制还不够完善，农民有效需求表达机制缺位，公共服务均等化标准缺失，这些都会严重影响到农村公共产品的供求均衡。

一、农村公共产品供求中的问题

农村公共产品的供求体系既是静态的也是动态的，供给制度要相对稳定，政府提供的公共物品或服务要不断适应社会的发展和公众的生产、生活需要。实际运作中，我国广大农村的公共产品的供求结构一直处于一种失衡状态，具体表现为公共产品供不应求、供过于求、供不合求，公共产品的评价标准缺失，公共产品的评价目标模糊，公众的有效需求表达机制不完善。

（一）公共产品的供不应求

近些年来，党和政府对“三农”问题高度重视，农村基层公共产品的供给水平有较大幅度的提高。但是，与城市相比，农村公共产品的供应仍然呈现为一种失衡状态：供给总量不足，不能充分满足公众的生产和生活需要；农村的文化建设滞后于城市社区；农村的教育硬件和软件设施跟不上城市的水平；农村医疗卫生条件差，医疗保障严重不足；农村社会救助体系不完善，社会养老保险和新农村合作医疗的费用也基本都是由公众自己承担；道路、桥梁的建设，农田水利设施的开发建设，基本由村民自筹经费，相应的配套财政资金不足。

（二）公共产品的供不合求

我国的地方人民政府要对本级人民代表大会负责和对上一级国家行政机关负责，并报告工作。实践中基层政府处于公共产品供给的主导地位，而往往侧重于追求公共产品供给的显性效果、短期效果，对民众长期所需要的而短期效果不明显的公共产品则缺乏提供的积极性[1]。基层官员往往重视对硬件的建设，如村委会办公楼、风景区等，却轻视对教育、文化、社保等软件的投入，不能对民众的真正需求做出积极的回应。由于供不合求，公共产品供给普遍存在低效率现象，民众的需求没有得到真正的满足。

（三）民众需求的表达不足

民众有效表达机制的形成需要具备这样的条件：一是有较为发达的非政府组织和健全的市场机制，以保证政府“外包”的公共服务职能被有效承接；二是民众具备良好的参与意识和参与能力，以及多元化的民主参与保障机制；三是有公开、公正、透明的行政环境和多元、有效的监督体制；四是有较为完善的法律制度，能够有效约束和监督公私合作[2]。农村公共产品供求是一个双向互动的过程，有效供给的存在以积极需求为前提。但是，农民的需求表达不足。他们不知道如何表达自己的诉求。镇政府、村委会扮演的更多的是上级政府政策的落实和执行者，农村非营利社会组织缺乏，民众的真实诉求很难反映到政府的决策议程中。同时，他们缺乏公共服务的表达意识。他们已经具有浓厚的财产权利意识，常常会关注自己的财产，而对公共产品的需求却表现出冷漠的态度[3]。另外，农村的“空心化”客观上也加剧了农民对公共产品需求的冷漠。

（四）公共产品供给的评价机制缺失

提供公共产品要对其价值目标的实现进行考量，究竟怎样才算是提供了科学有效的公共产品。对此国内外学者都进行了探讨，但众说纷纭。总体上看，主要评价标准有：公共产品供给的回应性和配置效率目标、社会效率目标。理论上有了宏观的测评目标，但实践中具体的测评标准却未出台，测评工作缺乏技术性指导和规范化操作。

二、农村公共产品供求失衡的制度原因

（一）地方政府财权与事权的不对称

长期以来我国实行优先发展工业的战略和 “城乡分治”的管理体制，这是造成农村公共产品供求失衡的制度根源。城市公共产品供给以政府为主导，农村公共产品供给以村集体为主导，这种二元供给体制是造成城乡公共产品供求失衡的体制性原因。

在分税包干的财政体系下，地方政府的财力紧张有所缓解。税收是财政的主要来源。营业税改为增值税后，意味着地方享受税收的权利被削弱，中央财权得到了加强。近些年农村的税费改革不断推进，很多税费、规费被取消，农民的负担减轻了，但却造成地方政府财力的收缩。财权的集中并没有带来政府公共服务能力的提升。民众的需求长期得不到满足，政府与农村、政府与民众的关系不断疏远。地方政府成为上级政府政策执行的工具，面对繁多的实务，往往无力也没有时间回应民众的真实需要。财权与事权严重不对称，要让基层政府为农村提供和城市一样均等化的服务是不现实的。这是农村公共产品供求失衡的财政制度原因。

（二）政绩考核机制与公共产品供给不相适应

农村公共产品的供给不均衡，与现有的政绩考核机制也有很大关系。基层政府之所以偏好硬件性的公共产品的供应，如小区的发展、道路的建设、工业区的规划，是因为这些工作容易出政绩，便于上级部门进行量化考核。按照公共选择理论，政府官员也具有“经济人”的属性。为了尽快干出政绩，许多官员重视近期的眼前的利益而忽视长远的利益，重视部门的利益而忽视整体的利益。农民很多时候更看重的也是公共产品或服务给自己带来的具体的经济利益，而忽视公共产品长远的社会效益。同时，根据现行干部选拔任用机制，部门“一把手”的调离升迁和民众关系不大，不存在官民相互制约机制[4]。不完善的绩效考核制度、晋升制度、监督和问责制度等，也不同程度地影响着农村公共产品的供求。

（三）农民需求的多样化与表达渠道的单一性

农村公共产品的有效供给是以有效需求的存在为前提的，而有效需求问题要能够进入基层政府的决策议程，需要有高效、顺畅的沟通、表达机制。公民要能有效参与政府决策，一是要有发达的非营利组织和完善的市场机制，以保证政府下放的公共服务职能被有效承接；二是公民要具备参与意识和参与能力，并具有多种民主参与机制；三是要有阳光透明的行政环境和多元、有效的监督体系；四是要有完善的用于约束和激励合作的法律制度[5]。良好的公民社会拥有较为完善的公共组织，包括政府组织和非政府组织。当前，我国基层社会中非政府组织还不够发达，参与和影响政府决策的力量弱小；地方人大代表发挥的职能作用也很有限；政府的信息公开化程度低，也制约了人们参与的有效性；企业、政府之间的合作，有关法律制度也不够健全。必要的参与条件缺乏，导致表达渠道的单一性。农民的需求是多样化的，表达渠道的单一性最终也影响到公共产品供给的有效性。

（四）农村公共产品供给评价标准的模糊性

实现合理的资源配置是公共产品有效提供的目标。实践中，（1）公共资源的配置标准缺失，缺乏明确的产品品质标准、机构设施标准、资金保障标准；（2）公共服务的过程控制标准缺失，缺乏具体的工作标准、管理标准、参与标准；（3）公共产品的绩效评价标准缺失，具体表现为评估体系标准、评估主体标准、评估方法标准的缺失[6]。建立农村公共产品供给的评价标准，按照中央与地方的纵向关系看有两条途径：一是自上而下的途径，中央有关部门负责农村公共产品供给标准的顶层设计，尽快出台公共产品或服务标注准的实施纲要，地方负责具体标准的制定和落实；二是自下而上的途径，中央鼓励地方建立公共产品的评价体系，建立公共产品评价试验区，中央吸纳地方的经验，建立推向全国的标准化服务体系。标准的缺失，必然导致不同地方农村公共产品供给的水平差异，质量层次不齐，需求与供给不相匹配。

三、实现农村公共产品供给均衡的对策

农村公共产品供给的回应性、有效性与均衡性，影响着农民的生活质量、农村的可持续发展和农业的现代化水平。解决农村公共产品供求失衡问题，需要政府转变职能，并在供给制度和供给机制上进行不断的改革和创新。

（一）事权上移，财权下放

公共产品的供给能力，说到底是由政府的经济实力决定的。政府的财力取决政府的税收、规费等收入情况。要正确、合理地界定各级政府在农村公共产品供给方面的财权与事权，确保财权与事权的对称。首先，要明确和强化基层政府的财权。应按照分税分级的原则，合理划分五级政府之间的税种、税收方式和分配标准，让基层政府有相对稳定的税收来源，并适当扩大基层政府征税的权力，以强化基层政府的财政实力。其次，要合理配置财权与事权。从公共产品的外部效应来看，遍及全国或地区的公共产品的支出，应由中央政府承担。外溢性较强的公共服务，如义务教育、医疗卫生和社会保障，由地方政府和中央政府共同承担，中央政府居于主导地位。基层政府的事权应适度向市级、省级政府上移。外溢性较大的公共产品，由地方省、市政府负责，以减轻基层政府的财政支出压力。同时，要适当下放财权，合理调整各级政府之间的财政收入的税收课征对象范围、划分方式、分配比例，充实地方财政。另外，应设置独立项目账户，实行专款专用。要注意财政专项拨款和转移支付的使用对象、范围。对重大项目的拨款，要实行追踪审查和审计，加强监管和监督，防止资金流失和随意挪用。

（二）转变政府职能

基层政府是农村公共产品供给的主体，他们是决策的制定者和公共产品的供给者。政府职能的发挥水平，影响着民众的回应性、公共产品的配置效率和社会效率目标的实现。

首先，由全能型政府向有限性政府转变。全能型政府的运作模式会限制市场活力的释放，不利于资源的优化配置。基层政府要对自己的职能进行准确的定位，在政府和市场之间进行明确的职能划分，从根本上改变基层全能政府体制下的权力扩张和功能混乱问题。在基层政府财力有限的情况下，裁撤冗余部门和人员，减少财政支付，并尽量通过市场方式提供公共产品。

其次，由传统型政府向社会服务型政府转变。传统型政府更多倾向于注重地方经济的发展，而忽视社会、文化、政治方面的发展，忽视对社会的公共服务和责任。以经济发展为指挥棒，政府的权力大量介入市场，导致权力的扩大使用，结果既没有很好地成为中央政策的执行和贯彻者，也没有成为基层民众既得利益的维护者。转变政府职能，其中就要强化其服务职能，提供新公共服务。

其三，由运动型、管制型政府向现代科层制政府转变。从形式上看，现在的基层政府有类似于现代科层制的机构设置，但在职能运转方面却体现为运动型的特征。运动型行政更多的体现为压力性的行政体制，下级政府沦为上级政府的附庸。对基层政府进行严格的目标考核，制约了基层政府的能动性和创造性，同时也导致地方政府出现扭曲的激励机制，催生了许多投机性行为，使得基层政府提供公共产品缺乏稳定性和统一性。

（三）健全表达机制和问责机制

发展基层民主，强化政府回应社会的能力。基层政府作为公共产品的提供者，必须明确自己的社会职责，建立顺畅的民众利益表达渠道，积极回应民众对公共产品的数量、质量、偏好等诉求。要通过切实有效的制度安排，使民众的诉求能够得到充分表达，使其成为政府科学决策的民意基础。要建立以民众满意度为核心的公共产品评价体系，促使基层政府能够更好地为民众提供公共产品和服务，对民众负责。

建立公共产品绩效问责制度。通过制度化的分权方式，解决基层政府逆向问责问题。基层政府与中央政府的事权与财权对称关系，要用法律的形式固定下来，明确各自的权力和责任，不能由上级政府对下级政府进行权力的随意收放。要在政府间实行经济与政治的分权，赋予基层地方政府对等的财权和事权，以便基层政府更好地发挥自己的职能作用。

建立多元化的利益表达渠道。完善人民代表大会制度，实行人大代表常任制和专职化，更好地发挥人大代表的作用。鼓励支持民间的社会组织，如农村文化队、志愿者服务组织、社区服务队等，参与公共产品的提供。实行党务、政务信息公开，方便民众了解党和国家的方针政策。实行网络问政与现场问政相结合，加强官民互动，切实了解民众呼声，进而提供民众满意的公共产品。另外，要加大对农村基层民众的教育投资。根据人力资本理论[7]，加强农村教育尤其是对农民的教育，对农业的发展会产生有利的影响，同时也有利于增强农村公共产品供给的有效性。

（四）建立规范的公共产品供给机制和评价体系

多方参与是现代社会治理的必然趋势。可以根据公共产品的特性、主体和供给方式的不同，进行分类化改革。首先，可将那些基本公共服务以外的非基本公共服务，能交给社会的交给社会，能市场化的市场化。其次，鼓励和引导非政府组织参与公共产品的供给。随着政府在社会领域的退出，非政府组织在生态保护、医疗卫生、农村教育等领域发挥着日益重要的作用。鼓励他们参与公共服务的提供，不仅可以减轻政府在公共产品供应方面的压力，而且可以更好地满足多元化主体的需要。要充分发挥基层农村社会的非政府组织的作用。相比其他的社会组织，这种非政府组织植根于农村，更加“接地气”——了解民情，通晓人们的需要。政府要尊重农村社群的重要作用。农村社群成员往往拥有共同的信仰和规范，相互间存在着直接而复杂的联系，互惠互赖。尊重其独特的公共文化，不做过多的干预。他们对于公共产品的提供，有时比乡镇政府更为有效。

农村公共服务的均等化，要以公共服务的标准化为基础。要努力推进公共服务标准化。首先，要建立农村公共产品标准化的合作推进机制。可考虑在中央层面成立农村公共服务标准化工作联席会会议，启动试点工作，共同制定公共服务的标准方案。其次，推进公共产品标准化的前期研究。本着“政府主导，群众参与，突出公益，专业导向”原则，由有关部门牵头进行研究，理清民众对公共产品的需求，根据需求制定标准体系。最后，启动农村公共服务标准化建设试点。按照“试点先行，稳步推进，先易后难，先点后面”的原则，根据地域类型和经济发展水平，在东部、中部和西部各地区选择不同省份启动农村公共服务标准化建设试点，逐步推向全国。

总之，实行农村公共产品的有效供给是一个系统性的工程，需要采用多元化的、开阔的视野来审视，具体的、技术性的标准来实施，高效的、积极的沟通来回应，雄厚的、有效的财政来支撑，同时需要基层政府要积极转变职能。

[1]仝志辉，温铁军.资本和部门下乡与小农户经济的组织化道路[J].开放时代，2009（4）.

[2]贺林波，黄燕凌.农村公共产品有效供给的三维目标[J].湖南社会科学，2014（2）.

[3]韩清轩.农村公共产品供求失衡的制度原因及均衡路径[J].吉林工商学院学报，2014（1）.

[4]任中平，张振雪.党内“一把手”体制的由来、危害与治理[J].江苏行政学院学报，2012（3）.

[5]张菊梅.美国公共服务改革及其对中国的启示[J].电子科技大学学报（社科版），2014（2）.

[6]王卫星.积极稳妥推进农村公共服务标准化[J].农村财政与财务，2014（3）.

[7]西奥多·W.舒尔茨.改造传统农业[M].梁小民，译.北京：商务印书馆， 2010：150-174.