论新型城镇化的就业功能

孙爱真

城镇化是指人口向城镇集中的过程。我国目前正在推进的新型城镇化，是在我国经济社会快速发展、民生不断改善、群众居住需求日益升级、农业现代化步伐加快的背景下，为了解决新生代群体（新生代农民工与新生代大学生）的就业和居住需求而实施的重大民生工程。

一、新生代群体就业中存在的问题

（一）新生代农民工就业存在的问题

新生代农民工以异地务工为主、务农为辅。大量农民外出务工，客观上带来了三大问题：留守妇女（农民工夫妻两地分居）问题、留守儿童（家庭教育残缺）问题、留守老人问题。据推算，农村留守妇女有4 700万之多。农村留守妇女一般要照料三代人的吃、穿、住、行，其责任之重由此可见一斑。父母长期外出打工，留守儿童主要靠祖父祖母或外公外婆照管，隔代抚养对儿童的健康成长也存在许多负面影响。对于留守老人而言，子女长期不在身边，生活与精神负担都会更重。城市化冲击着传统的 “孝文化”，动摇了家庭养老的文化基础，使家庭支持失去了文化依托，弱化了家庭对老年人的支持保障功能[1]。

由于2008年世界经济危机的冲击，美欧市场的外需萎靡不振，西方各国变相推出贸易保护主义政策，我国的出口受到很大限制。同时，随着国内劳动合同法的完善、最低生活保障的提高、环境保护的加强以及人民币升值、房价飙升等因素的影响，外资进入速度放缓，私人投资在低位徘徊，我国经济中出现了外需不振、内需低迷的不利局面，部分代工厂倒闭工人下岗，新生代农民工就业也趋于困难。

（二）新生代大学生就业存在的问题

大学生失业现象普遍存在。中国社会科学院发布的统计数据显示，我国大学生的失业率2008年为9.1%，2010年为12%，2011年为17.5%。现有的统计还很难包括隐性失业。有的学校为了提高就业率，往往要求学生必须在规定的时间内“就业”，因此实际上部分学生是处于“被就业”状态。

伴随就业难问题，新生代大学生的生存状况亦不容乐观，“蚁族”“蜗居”现象比较普遍。社会上还存在大学生与农民工身份相互转化的现象：部分农民工获得了学历文凭，部分大学生正从事农民工工作。大学生农民工现象会导致激励的错位感：感觉自己投入较多而所获报酬较少，感觉他人投入较少而所获报酬较多。

二、新生代群体就业问题原因分析

经济的外部失衡是导致新生代群体就业问题的重要原因。在经济增长的“三驾马车”中，出口一直是我国经济增长的重头戏，率先实行改革开放的沿海地区是我国出口产业发展的重要区域。2001年正式加入世界贸易组织以来，我国对外贸易增长速度连续多年保持在20%以上。2008年的经济危机使得外向型出口陡然减少，新生代群体就业的结构性困难加剧。

经济的内部失衡是导致当前新生代群体就业问题的主要原因。经济内部失衡的表现，第一为区域之间的失衡，即不同省份间的增长不平衡问题。中国经济的增长更多地采用了“让一部分人先富起来”的思路，类似于国外的“增长极”理论。深圳的开发开放、上海浦东的开发开放、京津唐的开发，分别造就了发达的珠三角地区、长三角地区、环渤海地区。这种模式的后遗症是打破了资源分配的平衡，造就了一些特大型城市、畸形的房价和优越感，出现了雾霾天气、交通拥堵、治安混乱等“大城市病”。第二是行业之间的失衡，即不同经济部门的增长不平衡问题，垄断行业增长过快，制造业一枝独秀，农业和服务业发展滞后。第三是投资消费的失衡，即投资的配置不当问题。1991-1995年我国的全要素生产增长率估计为3.7%，1996-2001年全要素生产增长率下降到0.6%水平。原因之一就是房地产投资过多，实体经济投资较少。

三、新型城镇化驱动就业的理论支撑

马克思说，推动农村的城镇化，不仅有利于城市的发展，也有利于农村的进步，对整个社会经济发展具有重要意义[2]。在《哲学的贫困》中马克思写道：“城乡关系一改变，整个社会也跟着改变。”城乡的对立将会随着生产力和社会分工的高度发达而走向城乡融合，而最根本的是要形成“农业和工业在它们对立发展的形态的基础上的联合”[3]。因此，要处理好城市和农村的关系、消除城乡对立，就必须通过一种新的方式来协调城乡关系，城镇化是一个必要的选择。

在十月革命以前列宁就充分认识到城市的重要作用。他指出：“在现代各个国家甚至在俄国，城市的发展要比乡村迅速得多，城市是经济、政治和人民的精神生活的中心，是前进的主要动力。”[4]他还指出：“商品经济的发展也就意味着愈来愈多的人口同农业分离，就是说工业人口增加，农业人口减少。”[5]斯大林更加强调城市中心论。在《土地问题》一文中，他指出：“首先要说的是社会革命党人想从农村开始实行社会主义。这是否可能呢？大家知道城市比农村发达，城市是农村的领导者，所以任何社会主义事业都应当从城市开始。”[6]

新型城镇化是与新型工业化、农业现代化协调推进的一种城镇化方式，更加强调产业支撑对人口就业的作用。新型城镇化不只是人口的城镇化，它包括有形城市化、无形城市化、外延城市化、内涵城市化和人口转移型城市化、结构转换型城市化等模式。新型城镇化是城市化内涵的一种扩展，是体现为政治、经济、文化、社会“四位一体”的城市化，集约发展、统筹发展、和谐发展的城市化，坚持以人为本的城市化[7]。为适应城市化发展阶段的新要求与全球经济变化的新趋势，具有中国特色的城市化必须走新型城镇化道路[8]。走中国新型城镇化道路不仅是新型工业化道路的必然选择，同时也是可持续发展和全面协调发展的必然需要[9]。2013年10月，习近平主席在亚太经合组织工商领导人峰会上指出：“持续进行的新型城镇化，将为数以亿计的中国人从农村走向城市、走向更高水平的生活创造新空间”。

四、新型城镇化促进新生代群体就业的机制

新生代群体的就业问题，最根本的是新生代群体的市民化问题。要想方设法让有一定经济基础、有一技之长的新生代农民工尽快融入城市，解决他们的户籍、住房、子女教育、养老保险等关切。同时，要使新生代大学生在城市能够充分就业，以实现他们的人生梦想。当然，新生代群体的市民化需要政府、社会、新生代群体的共同努力，需要结合国家的发展战略和城市发展的现状来考量，要在城市选择、就业岗位选择、家庭因素、国家导向等诸多方面寻找契合点。同时，对新生代群体的市民化问题要制定长远规划，从而逐步推进、稳妥推进、有效推进。

新型城镇化包容性发展战略，是党中央、国务院面对新的发展阶段提出的重要战略构想，其目标在于寻找新的经济增长点、扩大内需、提高居民收入、扩大新生代群体就业，最终实现城乡一体化发展。基于新型城镇化战略，现提出解决新生代群体就业问题的基本框架：

（一）目标导向

可以将新生代群体分为两大类：一类为在城镇有房有户籍的，可将其视为已经市民化；一类是在城镇无房无户籍的，我们认为他们尚待市民化。在城镇无房无户籍的新生代群体又可分为两类：一类是有较强谋生能力、在城市居住、有比较固定的工作；一类是谋生能力较弱、外出时间不长、以务农为主。新型城镇化主要解决有较强谋生能力、没有城镇户口而居住于城市、有比较固定的工作这类新生代群体的问题，而不是所有人的城镇化问题。

（二）机制框架

新生代群体的市民化过程复杂而艰巨，有关机制设计需要抓住重点，在重点突破的基础上，以点带面，形成合力。当前，应当主要解决有较强谋生能力、在所在城市租房、有较固定工作这类新生代群体的市民化问题。在新型城镇化过程中，通过搞好产业转移和结构调整，增加就业岗位；重点培育和发展三四线城市，缓解一二线城市的就业难问题；地级市及以下城镇放开落户限制，解决新生代群体的城市户籍问题；做好耕地流转工作，推进农村住宅商品化。

1.抓好产业转移和结构调整

企业的使命是向消费者提供好的产品和服务。在经济全球化过程中，企业要追求成本最优化就会带来生产的全球化、资本的全球化、信息的全球化、贸易的全球化、供应链的全球化等等。因此，企业一定是在全球流动的，企业结构和产品结构也就需要不断调整。随着国际化竞争的加剧，企业面临的竞争环境正在发生深刻变化。一个行业的多个企业不断流动，带来整个产业的转移与调整，世界制造业的三次大转移就很好地印证了这一点。就国内市场来说，东中西部之间的产业转移和结构调整将是一个持续改进的过程，是优化产业结构、提高产业竞争力的必然途径。改革开放以来，我国东部沿海地区大量引进外资，创新生产能力和技术，企业的成长进步明显，在国内市场获得了较高的占有率。然而，随着人口红利的消失、土地价格的上升、生态压力的加大，传统的劳动密集型产业必须向生产成本更低的中西部地区转移。对东部沿海地区来说，转移后的“产业真空”必须尽快弥补，新引进的产业将呈现技术含量高、附加值高、市场竞争力强等优势。对中西部地区来说，产业转移与结构调整带来了新的发展机遇。当前我国的西部大开发正如火如荼、中部崛起战略目标日益清晰、基础设施更加完善，整个中西部地区都受到资本的青睐。抓住机遇，搞好产业转移和产业结构调整，老企业将会焕发生机，新企业将会茁壮成长，适合新生代群体的就业岗位也会越来越多。

2.做好城市布局，重点培育三四线城市

苏东在其新作《中国房地产真相》中提出，社会结构的失衡是中国地产行业乱象的最重要根源。因此，改变当前的城市布局已迫在眉睫。推进新型城镇化，引导新生代群体向三四线城市（以州、市政府所在城市为代表）回流是当务之急。而要让他们回流，首先得有产业支撑，使他们回流后能找到就业岗位。其次要适当扩大回流地的城市规模、公共服务水平。过去更多的是通过政府计划手段去发展一片区域或几个城市，在一个城市内部也是有重点的先发展哪些后发展哪些。这种理念对企业实施主导产业的战略是可行的，但应用于城市发展的结果是初期成效明显、后期则困难重重。面对中西部地区的发展难题，现有思路仍然是遵循对外开放、引进外资的路线。在全国各大城市基本上都采用这种路线的时候问题就来了，各地积聚了大量的出口产能，要求必须进一步拓展国际市场。2008年的全球经济危机已使得这一路线无法持续。

三十多年来我国的发展路线是：先进行对内改革，再进行对外开放，然后是对内开放，接着是对外改革，以拓展发展空间。面对经济发展的新时期新局面，特别是在经济全球化的大背景下，采用对内开放的新型发展战略势在必然，新型城镇化包容性发展战略就是其中之一。三四线城市应更多的吸引内资，增加对民营企业投资建厂的优惠，省级政府在三四线城市布局方面要给予更多的关注和投入。

3.推进农村住宅商品化，做好耕地流转工作

解决新生代群体的就业问题，除了进行产业的向中西部三四线城市转移，以使经济社会发展更加均衡以外，还必须解决一个重要制度问题：农村住宅商品化。改革开放以来，随着市场经济体制的不断完善，我国各领域的市场化和商品化程度不断加快。20世纪90年代开始，各城镇先后进行了住房商品化制度的改革。计划经济体制下大量的公有住房，通过“房改”逐步实现了居民住房商品化。其后商品房开发建设如井喷般爆发，大量新建商品住房被推向市场。住房商品化改革解决了城镇大多数居民的住房问题，我国住房在数量和质量上都发生了根本性的变化，同时也带动了国民经济的高速发展。然而直到今天，农村住宅仍然采用的是自建模式。由于没有统一的国家强制性标准，这些房屋在地震、泥石流、暴风雪、冰雹等自然灾害面前不堪一击。从雅安地震现场可以看到，多数垮塌的房屋是农民的自建房。李克强总理在农村调研时问及住房问题，很多农民的回答是“想到城里居住”，这种民意也为实施农村住宅商品化提供了条件。今天我们看到的现实是，很多新生代群体在外面打工挣钱以后都选择回农村自建住房，供“386199”部队居住，投资大，利用率低。在免费供应的土地上建立的农村住房流转起来很困难，因为很难到市场上交易，也找不到买主。

农村住宅商品化制度建立以后，新生代农民工可以通过选择乡镇、县城、地级市作为居住地和工作地，通过举家迁徙从根本上解决“三个留守”问题。同时，通过商品房交易平台，农村的住宅将会不断升值，农民工将能和城市人一样获得财产性收入。在十六届四中全会上，胡锦涛总书记指出：“纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”当前和今后一个时期，我国仍处于工业化、城镇化发展阶段。目前农村的现有产业组织形式、生产关系状况是被动适应农村生产力水平的结果，而农村的生产力水平又受到农村基础设施落后的限制，现代的耕作技术、运输设备、交通工具无法充分使用，劳动力无法真正解放。新生代农民工转为市民以后，原有耕地的处置问题就变得棘手。界定这些土地的所有权及使用权归属，加快这些土地的流转，实现大农业规模化经营，是个值得深入研究的重要课题。

4.三四线城市放开落户限制

学者指出，我国现行户籍制度存在五大弊端：首先是阻碍了城市的发展，阻碍了农业现代化，不利于农业人口城市化的顺利进行；其次，不利于形成全国统一的劳动力市场；第三，户口管理使中国公民具有不同身份；第四，遏制了消费市场的进一步启动；第五，现行户籍制度已不能对我国的人口流动进行有效的管理[10]。事实上，上述五大弊端在三四线城市显得不是那么明显，很多三四线城市已在推行“买房即可入户”的政策。推进新型城镇化过程中，应该在三四线城市进一步放开落户限制，让新生代群体能够比较容易地在这些城市获得户籍。

[1]张友琴.城市化与农村老年人的家庭支持[J].社会学研究，2002（5）.

[2]马克思恩格斯全集：第2卷[M].北京：人民出版社，1957：303.

[3]马克思恩格斯全集：第23卷[M].北京：人民出版社，1972.：522.

[4]列宁全集：第 19 卷[M].北京：人民出版社，1959：264.

[5]列宁全集：第 3 卷[M].北京：人民出版社，1984：20.

[6]斯大林全集：第1卷[M].北京：人民出版社，1953：199.

[7]王永昌.坚持走新型城市化道路、合力提升城市综合竞争力[J].中国发展，2007（1）.

[8]陈甬军，景普秋.中国新型城镇化道路的理论及发展目标预测[J].经济学动态，2008（9）.

[9]朱攀峰.中国新型城市化道路选择研究[D].中共中央党校博士学位论文，2009.

[10]曾文鸿.户籍制度五弊端[J].新闻周刊，2001（30）.