我国林业碳汇存在的障碍及法律对策

陈 娟 丽

（西北政法大学 经济法学院,西安,710063）

我国林业碳汇存在的障碍及法律对策

陈 娟 丽

（西北政法大学 经济法学院,西安,710063）

我国林业碳汇通过CDM项目和国内自愿性碳汇项目及交易来实现。我国自愿性林业碳汇项目发展势头较好,但全球整体林业碳汇发展放缓。我国林业碳汇存在较多障碍:法律规范层级低、与碳交易市场衔接不畅、与林权改革不协调以及与生态补偿相混淆。根本原因是国际气候谈判趋势不明朗和林业碳汇之物权理论基础薄弱。我国应尽快明晰林业碳汇权利的准物权性质,强化碳汇造林的林权基础,以及制定专门法规应对上述问题。

林业碳汇;准物权;林权;生态补偿

引 言

林业碳汇是通过实施造林、再造林和森林管理、减少毁林等林业活动,提升森林吸收和储存二氧化碳的能力。它是因《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的国际谈判进展并不顺利而产生的。由于各国间的利益博弈,特别是发达国家不愿意向发展中国家转让有关环保技术,林业碳汇被认为是一种以更少的成本和更低的技术含量即可进行的减排交易机制,同时被认为是缓解谈判僵局的新行动开始被各国推崇。

一、全球及我国林业碳汇发展现状

目前林业碳汇通过三类项目及其交易来实现:《京都议定书》下清洁发展机制（Clean Development Mechanism, CDM）造林再造林项目,《联合国气候变化框架公约》下的减少毁林和森林退化导致的排放（Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation,REDD+,其中“+”代表增加的碳汇）项目,以及各国内碳交易市场下的自愿性林业碳汇项目。其中以清洁发展机制林业碳汇项目为主,截止2014年12月,全球CDM项目数量共8 973个,其中林业碳汇项目已注册55个,仅占到0.6%。林业碳汇项目数量上,印度居首位达9项,乌干达和哥伦比亚各7项,中国和肯尼亚各5项,我国占到全球总项数的10%[1]。总体上看,印度、乌干达、哥伦比亚近三年表现为加速发展;其他非洲国家项目数量逐年增多,发展势头不减;我国虽为首个开发林业碳汇CDM项目的国家,但近三年发展十分缓慢,相较于其他类型CDM项目,我国林业碳汇CDM项目仍有很大差距。以REDD+为载体的碳汇项目主要集中在拉丁美洲的发展中国家,这些国家原始森林和热带雨林的资源覆盖率较高,更有利于开展森林资源的防止退化和毁坏的国际法律机制,目前实施的情况喜忧参半,在给当地居民带来就业机会和额外收入的同时,却因为碳汇林生长的限制剥夺了一部分土地资源所有权者的利益,甚至巴拿马和墨西哥的土著居民和农村社区极度反对该机制,因为土地产权和碳汇权益划分不明确,利益分配不合理[2];国内碳汇市场交易下的林业碳汇产品的交易,即为国内碳交易市场注入新的交易内容,还为国内生态文明建设开辟了新的途径。

中国林业碳汇项目均为造林、再造林,包括CDM项目和中国碳汇基金会支持下的自愿性碳汇造林项目两种,目前还未开展REDD+的活动。目前中国的林业碳汇CDM项目数量为世界首位,包括已经签发、已注册和已批准的项目共计5项。中国广西珠江流域碳汇造林CDM项目是世界上首个林业碳汇CDM项目,该项目已经得到国际清洁发展机制委员会签发的核证减排量,取得了良好的综合效果和宝贵的项目实施经验[3]。国内自愿林业碳汇项目在中国碳汇基金会的支持下得到了较快发展,中国绿色碳汇基金会目前在浙江、广东、山西、北京等地下设15个碳汇专项基金会,对自愿开展碳汇造林、森林经营、森林保护的活动给予资金资助,提供相应的基础培训。这些林业碳汇项目实施完成后得到的碳汇吸收量（中国核证减排量,Chinese Certified Emission Reduction,缩写CCER,）经过认证即可进入国内碳交易市场向公众出售。

林业碳汇的开展涉及到众多不同性质的主体,包括行政管理部门、项目实施和购买碳汇的私有主体,在CDM类别下还要涉及国际组织,且项目一般运行周期较长,程序复杂,因此,碳汇造林项目必须有可供遵循的法律法规等规范性文件来制约各方行为。林业碳汇CDM项目的国际法渊源:2001年波恩协议的《关于土地使用、土地使用的变化和林业的决定》,之后的《CDM下的造林再造林碳汇项目模式和程序》及其附件、《关于CDM下简化的小规模造林再造林碳汇项目模式和程序的决定》及其附件等。除此之外,国内为了更好地实施林业碳汇CDM项目,2005年10月国家发改委、科技部、外交部和财政部联合发布了《清洁发展机制项目运行管理办法》（2011年8月修正）,国家林业局作为林业碳汇工作的主要负责机构,于2006年12月发布了《关于开展清洁发展机制下造林再造林碳汇项目的指导意见》,为了推动国内源于中国绿色碳基金的自愿性林业碳汇项目发展于2010年1月颁布了《中国绿色碳基金管理暂行办法》《中国绿色碳基金碳汇项目管理暂行办法》,于2010年7月进一步发布技术性规范《碳汇造林技术规定（试行）》《碳汇造林检查验收办法（试行）》。一系列规范性文件给我国林业碳汇活动的开展规范了运行规则。林业碳对森林生态系统平衡、生物多样性保护、当地农户就业机会增加和收入提高,都有着十分重要的作用,林业碳汇在生态文明建设中的地位不容忽视。

二、我国林业碳汇存在的问题

林业碳汇是利用森林资源应对气候变化的减排机制,森林资源在中国为国家所有和特别规定下集体所有,这样的权属规定,使得林业碳汇在中国的开展必然涉及国内有关森林资源的政策及其协调问题。林业碳汇产生于近十年间,是国际法的全新产物,发展初期难免遭遇国内法律或政策之冲突。中国林业碳汇项目虽然数量上位居全球第一,但增速缓慢,还有一些碳汇项目有价无市,处境十分尴尬。我国林业碳汇存在以下障碍亟待解决。

（一）林业碳汇的专门法律依据少层级低

我国政府早在《中国应对气候变化国家方案》和《中国应对气候变化的政策与行动》两个文件中,明确提出将林业作为减缓和适应气候变化的重点领域。我国已出台的规范性文件,如《清洁发展机制项目运行管理办法》《关于开展清洁发展机制下造林再造林碳汇项目的指导意见》《中国绿色碳基金暂行管理办法》《中国绿色碳基金碳汇项目管理暂行办法》等,亦致力于建立相关的运行规则。《国家林业局关于推进林业碳汇交易工作的指导意见》是2014年4月29日由国家林业局最新发布的关于我国林业碳汇的国家规范性文件,于6月1日至2017年5月31生效,表明我国对林业碳汇活动的进一步重视。已有的规则从其制定单位来看,主要是发改委、国家林业局,他们都不是正式的立法机关,这些规范仅是部门规章,制定的规范层级较低,不具备有效的法律约束力。《中华人民共和国森林法》虽为人大制定,但由于制定修改的时间均在林业碳汇产生之前,并未涉及林业碳汇,仅从保护森林生态的角度鼓励植树造林。

（二）林业碳汇与碳交易市场的衔接不顺畅

林业碳汇实施的最终目标是将碳汇产品推向碳交易市场进行有效的交易,实现经济价值。国内林业碳汇活动开展之初,各相关领域热情高涨,由于其较其他类别CDM项目的开发成本低技术含量也低,曾一度被碳市场看好[4]。但近况表明,CDM碳汇项目和国内自愿性碳汇项目并没有获得大规模开发和高数额交易,很多原本有意合作和购买的国外买家因为国际碳汇局势不稳定而持观望态度,国内买家对这种新型碳产品的持久性也表示质疑,林业碳汇产品有行无市[5]。不过我国国内自愿性碳汇造林项目及碳汇产品的发展相对较快,一方面与国内自设减排目标的压力有关,另一方面将外销转为内需的模式可能是未来碳交易市场构建的主要导向,林业碳汇的发展与国内自愿性碳交易市场衔接不顺畅是亟待解决的问题。《国家林业局关于推进林业碳汇交易工作的指导意见》提出的原则之一就是“重点探索推进碳排放权交易下的林业碳汇交易的原则”,充分说明林业碳汇和碳交易市场衔接仍有待精准规则的建构。

（三）与林权改革的不协调

林业碳汇必须依赖于森林资源的存在和生长。根据我国《物权法》规定,森林资源属于国家所有和集体所有,因此我国森林资源并不存在私有一说。为了加快林业的发展步伐,我国从2008年开始尝试林权改革,到目前为止用了约5年的时间已在全国范围基本完成了“明晰产权”的确权到户阶段,发展林下经济,全面推进生态林业和民生林业建设[6]。同时将在“放活经营权、落实处置权和保障收益权”三个方面逐步推进。在这样的林权制度下,国内开展林业碳汇活动必须首先厘清并协调好与林权改革之间的关系,特别是在林业碳汇产品产权归属、碳汇利益分配、碳汇流转方式等问题上,要能确保既不影响碳汇林业的发展,又能促进林权改革的加速。相较于林权改革,林业碳汇是新生事物,关于上述问题目前还未形成权威的有法律说服力的规则,囿于碳汇CDM项目和自愿性项目数量有限,各个林业碳汇项目交易协定表现出明显的个性化内容,只要不违反林业碳汇CDM项目基本规则和法律的基本原则,不与具体项目的载体——碳汇林的林权制度冲突,满足交易方的意愿即获各方认可。长此以往,林业碳汇权属和利益划界不清必致权责不清、利益分配混乱,林业碳汇发展将严重受阻。

（四）与生态补偿制度的混淆

林业碳汇为应对气候变化而生,因此从生态环境角度看,林业碳汇更多地具备了公益的属性,这和我国退耕还林还草及生态林补偿制度有着异曲同工之妙。生态补偿制度是通过宏观调控的手段对自然资源产生的生态价值做出应有的补偿,该制度源于经济学的外部性理论[7]。林业资源本身具备双重价值——经济价值和生态价值,经济价值通过交易等方式实现,是一种极强的私权利实现;生态价值则通过维护森林生态系统来实现,表现为资源当地的生态受益和资源周边地区的生态受益,更多的是一种公共环境利益的实现。生态环境问题出现后,人们发现森林资源的生态价值所带来的生态受益比经济价值受益的时间更长范围更广。在维护森林生态价值之时,原本通过森林的经济价值维持生计的林农就没有了生活来源,于是生态补偿制度诞生。生态林补偿制度是生态受益者向付出劳动维护生态平衡者做出经济补偿的制度,一方面肯定了森林资源生态效益的正外部性的有价,另一方面补偿为维护森林生态付出劳动的农民,以维持基本生活水平。但经过多年的生态补偿理论研究和实践,仍旧存在补偿标准过低、补偿范围过窄、各地补偿标准不统一等问题[8]。林业碳汇出现后,因其外在表现是维持森林生态并由务林者获取经济收益,因此一些学者认为是生态补偿制度的补充[9],期待大力推广之以增加生态务农者的收入来源。笔者认为,生态补偿制度和林业碳汇是两个各自独立的制度体系:首先从产生机理来看,生态补偿栽种的生态林只要正常生长即发挥生态功效,补偿的是普通生态林包含的涵养水源、水土保持、净化空气等功能;而林业碳汇要想产生产品并进行交易就必须让采用符合认证标准的技术方法（称为“方法学”）,并设定林木正常生长的基准线,在基准线外通过方法学获得碳汇（碳吸收量）,符合“额外性”——CDM项目减排量基于基准线的额外性,技术转让和资金支持应区别于公共来源的额外性——要求才能被核证注册及进行碳汇交易。其次从理论依据来看,生态补偿源于经济学的外部性理论,林业碳汇则源于应对气候变化的国际法规范。两者应当相互叠加而不是相互补充。不能因为其中一种制度功能发挥较好,就完全依赖该制度而忽视另外一个,甚至被取代。两者不论理论依据还是制度规范都不能融合。

三、我国林业碳汇发展桎梏之成因

（一）气候变化国际谈判走势不明朗

林业碳汇源于全球气候变化谈判对清洁发展机制的规定。《京都议定书》清洁发展机制是京都减排三机制中唯一能在《公约》附件一国家和非附件一国家之间进行的机制,目的是帮助非附件一国家（发展中国家和不发达国家）实现可持续发展目标,抵减附件一国家在《议定书》附件B所列的减排目标。该机制的设立充分体现了国际环境法“共同但有区别的责任原则”,充分体现了实质公平。清洁发展机制的实施对不同性质的国家来说,体现的权利性质是不同的。附件一国家实施清洁发展机制需要向非附件一国家转让环境友好技术和提供资金支持,在法律上更多地体现为技术的知识产权和资金的所有权等“私权”;而非附件一国家通过清洁发展机制实施能获得额外的资金和技术,最终实现可持续发展的目标,则体现出国际法上的“发展权”[10]。《京都议定书》的谈判经历了几多波折,从2007年的巴厘路线图的“四个轮子”的谈判成果,到2009年哥本哈根辜负众望没有按照“巴厘路线图”的时间安排谈判出《京都议定书》第二承诺期的具体承诺,再到2012年德国波恩虽然制定了《京都议定书》2013-2020年的第二承诺期,但并未谈判出明确的减排目标。更让各国失望的是,加拿大、日本、澳大利亚等原本附件一国家拒绝参加第二承诺期。近年来气候变化国际谈判越来越像一出闹剧,不愿承担强制减排责任的附件一国家试图用其他国际机制来替代京都议定书,推翻自己曾经的承诺;或在资金和技术上找出种种借口不切实执行,让迫切需要国际援助的气候变化受害国大失所望。同时附件一国家还提出应当让非附件一国家承担减排责任作为前提,认为很多发展中大国不能仅单纯地进行自愿性减排,应当受到一定的国际法律约束,才有继续谈判的可能。因此京都机制的未来很不明朗,很有可能被中止或替代,包括中国在内的很多发展中国家很可能会面对强制减排的责任。另一边,《气候变化框架公约》下的谈判提出了绿色气候基金和损害赔偿机制均有取代CDM的趋势;2014年6月23日召开的首届联合国环境大会呼吁关注绿色经济和关注2015年之后的环境保护和发展,从原本58个理事会国家的大会上升到所有会员国大会,联合国环境规划署大有被各国认可为全球环境权威的趋势[11],CDM被替代的可能性更加明显。

（二）全民的林业碳汇认知有待提高

林业碳汇CDM项目因其高度的专业性和程序规则的国际性,一般民众很少有机会接触这一新鲜事物,国内能够接触到林业碳汇的仅限于参与项目造林管护的林农,这些林农对专业知识一无所知,只知道参与项目会有额外的经济收益。项目实施前很多农民迫切要求进行专业知识的培训[12]。中国绿色碳汇基金会2010年成立之后,在国内开展自愿性的碳汇造林项目,以及国内自愿性碳交易市场的逐步构建,民众才开始对碳汇造林有了初步的认知。一些地方政府部门将林业碳汇和《关于开展全民义务植树运动的决议》《国务院关于开展全民义务植树运动的实施办法》规定的“男十一岁至六十岁,女十一岁至五十五岁,除丧失劳动能力者外,我国公民每年3～5棵植树”的义务相结合,鼓励大家捐资购买碳汇来抵减植树义务[13],加大林业碳汇的宣传力度,走进社区、充分利用互联网平台等方式,让广大市民特别是容易接受新事物的青少年了解碳汇并付诸行动。但上述方式影响的群体十分有限。碳汇包含的复杂专业知识,与碳交易市场的紧密联系,即便是本身做宣传推广的工作人员也需要一定基础知识和时间来掌握,更何谈政府部门工作人员在短期内能够全然接受这一可能存在风险的机制。总体上看,林业碳汇仅在部分人群中处于知道的层面,对其能够进入碳汇二级市场买卖、怎么买卖、有何风险等问题知之甚少,是影响全民对碳汇了解和接受的重要因素。

（三）林业碳汇相关的物权法基础薄弱

林业碳汇活动产生的碳吸收量经过核证签发,便成为碳交易市场上可供交易的产品。要保证碳汇交易市场的规范平稳,就必须构建好交易产品之物权基础。经过核证的林业碳汇的碳吸收量因其本身源于《京都议定书》等一系列国际法律文件,在国内法中还没有专门性的物权法律规定对其进行准确的法律定位,因此碳吸收量到底属于自然资源、虚拟之物、林木之孳息、经营林木之收益,还是其他特殊权利客体类型的问题,仍是物权法学者们讨论的内容。已有学者对林业碳汇权利客体做出了研究结论,认为林业碳汇活动产生的碳吸收量是一种资源性的物权客体,林业碳汇的相关权利具有准物权属性[14]。目前对碳汇的法律属性仍旧停留在理论研究层面,即便不久的将来会被确认为准物权,参考目前《物权法》对准物权——矿业权、取水权、渔业权、狩猎权的模糊性规定[15]12,不难得出未来仍旧需要对林业碳汇做出专门性的详细规定的结论。碳汇物权的基础不牢,是引发碳汇权利和其相关的林权之间发生利益边界不清的根源。民法上物之取得有两个途径:法定和合同之约定。我国《物权法》《森林法》等相关法律中都没有明确对林业碳汇产生的碳减排量的所属作出规定,因此就出现了不同碳汇项目产生碳汇产品最终的归属不同主体的情形。尽管在《清洁发展机制项目运行管理办法》第三十六条之规定明确了收益归国家和项目实施机构所有,但实践中仍出现各种不同的归属方式。广西珠江流域碳汇造林CDM项目和北京市顺义区碳汇造林项目,在“碳汇产品”归属及其利益享受方面结果就不尽相同:广西珠江流域造林CDM项目最终获得的核证减排量归属按照林权归属为准,国有林权的林木生长获得的核证碳汇吸收量则归国有林场及其职工、参与CDM项目开发运行的企业共同所有;集体林权下的林业碳汇项目最终获利为集体和项目实施方共同所有[12]。顺义项目文件却清楚地写明“项目产生的核证减排量归项目业主（北京天虹信诚园林绿化有限公司）所有[16]”,而集体林权的林农仅仅获得的是务林的劳动所得。碳汇项目实践中不同的利益分配方式反映出我国林业碳汇法律规定的不完善,国内自愿碳汇市场的规定和国际规则不接轨,碳汇权利客体之归属完全依赖约定,与物权法定原则不符,碳汇市场根基不牢。

四、促进我国林业碳汇发展的法律对策

林业碳汇的发展要依赖积极的国际气候谈判、林业科学、碳汇计量技术、森林经理和政策法规等多方面的努力,特别是法律法规作为最有效的活动准则,要及时将其他领域的成果用规范文件的形式确定下来,用法律强制力保障林业碳汇及其碳汇市场的稳健发展。

（一）坚持“共区原则”积极灵活应对国际气候谈判

国际气候谈判对源于清洁发展机制的林业碳汇影响将是巨大的。谈判僵持不下的根本原因就是要求私权私益的无偿转让使发达国家难以接受,而发展中国家和不发达国家集团却一味地在强调共区原则、公共利益和发展权并坚持要求无偿获得技术和资金。谈判就是博弈,博弈背后充斥着各种政治、经济利益诉求。要达到利益衡平就得各方妥协,这将是一个艰难的过程。目前我国已经是全球第一大温室气体排放国[17],作为接受资金和技术的国家,我们首先应当清楚地认识到“共同但有区别的责任原则”中有区别的责任并不代表发展中国家“没有责任”,而是在自身能力范围内尽可能地承担自愿性的减排责任。在这一点上我国展现出了负责任的大国姿态,定下了“到2020年单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%～45%”的目标[18],开始在国内建立自愿性碳交易市场,设立低碳试点城市,积极开发国内自愿性林业碳汇项目,甚至开始考虑对国内排放上限值作出规定[19]。其次我们仍应当坚持享有发展权,强调实质公平,坚持附件一国家承担因历史排放造成的强制性减排义务,并向发展中国家提供额外的环境友好技术和额外的资金来应对气候变化,这一点或许需制定更有效的国际技术和资金转让机制及其遵约机制才能真正实现。再次我国是林业碳汇大国,国际社会通用的碳汇计量标准不能完全满足我们的需求,国内自行研发碳汇计量方法和核证标准,如竹子碳汇造林方法学[20]和“熊猫标准”[21]等,应当成为主力军并在国际谈判中力推其成为国际化之标准。

（二）推动林业碳汇权利之准物权进路

林业碳汇必须在合理的法律规范下才能得到有效的保护。根据林业碳汇权利及其客体的特点,我国推动林业碳汇权利发展为准物权的进路是最可取的,法学界应当不遗余力对以下林业碳汇相关物权问题做好研究。首先,确认碳吸收量是自然资源,符合物权客体之特定性、独立性特征,可以作为物权之客体,享受自然资源准物权。其次,林业碳汇准物权的物之取得应当法定,符合物权法定原则,在《物权法》没有吸收林业碳汇相关权利前,以及还未出台专门的林业碳汇法律规定前,可以采取公权力认可,并采用合意约定碳汇客体物权之归属。再次,林业碳汇权利应当是独立的,不与林权相交叉。要明确林业碳汇利益边界,当碳汇产品投入碳交易市场时,可以完全与林权相脱离,不论林地使用权、林木经营权、林木所有权之归属,只要碳汇产品是经核证签发,就可以作为商品在碳市场独立流转。第四,碳汇权利和矿业权、渔业权、取水权、狩猎权等准物权一样,其产生离不开土地资源,必须依附于土地物权;更离不开森林资源,必须依赖于林权。这就要求在物权理论上对林业碳汇物权和土地物权、林权作出明确的区分。最后,林业碳汇权利及利益救济途径要及时跟进。明确碳汇之权利归属和独立性的最终目的就是为了确保碳汇权利不受公权力干扰,不受其他私权利侵犯。一旦受到其他权力/权利的影响则会失去设立林业碳汇权利之初衷,为此有必要对碳汇权利的纠纷调解、仲裁、诉讼等程序性法律问题进行深入研究。

（三）强化碳汇造林的林权基础

林权包含着非常多的下位阶权利[15]43:林地使用权、林地承包经营权、林地经营收益权等,在明确区分的基础上合理构建出森林资源上的横向、纵向多角度切割的多元化多视角模式[15]44的物权,在实施碳汇造林和森林管理之前,强化林业碳汇的林权基础,让森林资源权利丰富立体起来,才是符合当下复杂的社会需求、提高森林资源利用率的最佳进路,保障碳汇造林过程和碳汇交易过程的平稳进行。首先是林地使用权[22]70、83,涉及林地是否可以获得授权进行碳汇造林作业。林地使用权是公民、法人或其他组织依法对国家或集体所有的林地进行开发管理和利用,并获得收益的权利[22]70。权利人享有对林地占有、使用和收益的权利,以及一定范围的处分权,属于用益物权。我国林权改革第一步“明晰产权”为碳汇造林打下了坚实的基础。颁发林权证明晰了林地使用权,有利于碳汇造林潜在的开发者获得明晰的授权在林地上开发碳汇项目。其次是林木经营权,即碳汇林归谁经营的问题,其中当然包含承包经营活动。林木经营权是公民、法人或其他组织对国家或其他主题所有的林木进行经营管理并取得收益的权利,包括对林木孳息,如采果、采脂、种子培育之取得,以及林木的采伐、管护、出租、抵押或折价入股等[22]76。该权利根据法定或合意确定权属,该权利指向的对象包括活林木,和已经砍伐的已具备碳储功能但需要管控碳泄漏问题的林木立方。林木经营权的确权有利于在碳汇项目实施期间,对碳汇林本身的采伐、管护等人为活动的管控。林木经营权重在强调每一个单株林木,确权后能更有效防止碳汇林木的破坏性采伐,保证碳汇项目正常运行。再次是森林经营权,它是源于森林资源所有权的一种他物权形式,是公民、法人或其他组织依法取得的对特定范围森林整体占有、使用和收益的权利。具体表现为林下、林中、林上资源的采集权,植物新品种的培育权,森林景观利用权等[22]80。森林经营权重在强调特定范围的森林整体,确权后有利于潜在的森林管理碳汇项目的开发,即对已经存在的森林资源,特别是生态价值高的原始森林资源生态功能的管护,以达到增汇之目的。南美洲正在试点的REDD+机制即为此种碳汇项目。最后是上述林权的流转制度设计,要重点注意对碳汇林地、林木在项目的正常运行期间内的可能会对项目造成破坏的行为进行制度措施的限制。

（四）制定专门的法律法规

笔者并不建议在《物权法》中添加林业碳汇权利的细致内容,这些准物权有其特殊性,即便是同属准物权范畴的矿业权、渔业权、取水权、狩猎权等准物权也都各有各的独立特征。最好的途径是制定专门的林业碳汇法律,可以先从行政法规入手出台《林业碳汇管理条例》,从林业碳汇项目开发实施到碳汇核证签发,再到碳汇产品进市交易的每一个环节,尽量做到利益归属、利益分配、利益主体、利益边界的明确细致,保障碳汇交易健康平稳。虽然林业碳汇的开发成本和管理成本均高于工业CDM项目减排,但其生态效益却远高于工业减排。因此有必要通过专门立法对林业碳汇活动加以支持与推动。为了让国内林业碳汇项目更好的和国际接轨,对国内林业碳汇项目可以作出规定,引导其参照CDM单边项目的标准去实施,同时对碳汇交易的一级市场和二级市场分别加以规范,避免碳汇价格波动过大。待林业碳汇在我国大范围开展活动,碳汇具备碳交易市场的较高认可度时,考虑提升林业碳汇专门法律之位阶,也可考虑对《森林法》进行修改来满足需求。另外,有关林业资源的生态补偿法律规范,需注意区别与林业碳汇的不同性质,法律体系应各自独立;林业碳汇交易的有关规则的制定需注意与我国现正进行试点的碳排交易及其《温室气体的自愿减排交易管理办法》的衔接。

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[21] 熊猫标准是什么？[EB/OL].[2011-10-19].熊猫标准官方网站，http://www.pandastandard.org/index-cn.html.

[22] 张冬梅. 物权体系中的林权制度研究[M].北京:法律出版社,2012:70-83.

Obstacles Existing in China’s Forestry Carbon Sequestration and Legal Countermeasures

CHEN Juan-li

（SchoolofEconomicLaw,NorthwestUniversityofPoliticsandLaw,Xi’an710063,China）

China’s forestry carbon sequestration is achieved through CDM and domestic voluntary carbon sequestration projects and their transactions. Voluntary forestry carbon sequestration project development momentum in China is good, but the overall global forestry carbon sequestration has slowed down. There are many obstacles for China’s forestry carbon sinks: low level of legal norms, poor convergence with the carbon trading market, uncoordinated with reform of forest rights, and confused with ecological compensation. The root cause is uncertain international climate negotiations, and the theory foundation is weak of property rights in forestry carbon sequestration. China should clarify the property of forestry carbon sequestration rights as quasi-property rights as soon as possible, and strengthen the basis of forest rights of carbon sequestration afforestation, as well as special legislation to deal with these issues.

forestry carbon sequestration; quasi-property rights; forest rights; ecological compensation

2014-11-20

国家社会科学基金项目（13CFX098）；陕西省科学技术研究与发展计划项目（2015KRM110）;陕西省教育厅2015年人文社会科学研究计划项目

陈娟丽（1982-）,女,西北政法大学经济法学院讲师,法学博士,主要研究方向为环保法、国际环境法。

D996.9

A

1009-9107（2015）05-0154-07