土地征收中的问题类型、解决途径及经验启示

余 彪

（华中科技大学 中国乡村治理研究中心,武汉 430074）

土地征收中的问题类型、解决途径及经验启示

余 彪

（华中科技大学 中国乡村治理研究中心,武汉 430074）

土地征收在我国当前快速的工业化和城市化中难以避免。土地征收涉及到巨大的利益调整，实践中产生大量的问题，按照产生缘由的不同，可以将它们划分为生计型问题、分配型问题和治理型问题。为此，地方政府在土地征收过程中进行了针对性的探索，诸如为失地农民购买养老保险，充分发挥村民自治的功能，购买拆迁公司的社会化服务等，这些措施较好地化解了土地征收中出现的问题，但也还存在诸多需要继续完善的地方。在土地征收中，一方面随着经济的发展应不断提高征地拆迁补偿标准和完善补偿方式，另一方面基层政府政府应加强征地拆迁中的治理合法性和治理能力建设。

土地征收;征地补偿;失地农民

一、问题意识

我国目前正处于快速的工业化和城市化过程中,大规模的土地征收是不可避免的事情。近些年,尽管土地的补偿标准不断提高,地方政府的征地拆迁行为规范化程度不断加强,但是各地在征地拆迁中仍然不时出现各种恶性事件,典型的如成都唐福珍自焚事件、重庆最牛钉子户事件,这些事件经过媒体的报道而引发全社会的高度关注。基于此,学术界对此问题也越来越重视,学者们关心的是如何认识当前的土地征收问题,进而如何解决。

总体上来看,当前学界对于土地征收问题形成了两种代表性的观点。第一种是“制度-权利”论,认为我国土地产权制度在市场经济下显得不合时宜,因为农村集体土地要转为城市建设用地必须要经过国家征收这一中心环节,国家垄断的供地方式不仅无法反映土地的实际市场价格,也刺激了政府低价征地高价卖地的土地财政冲动,再加上地方政府在征地过程中的权力滥用,造成了被征地者的普遍权利弱势和利益受损[1-3]。第二种是“利益博弈”说,认为征地权是国家法律赋予的合法权力,土地产权制度并非当前征地矛盾的根源,如仅仅强调地方政府征地过程中的行为不规范实际上并不全面,土地征收往往意味着土地的巨大增值,被征地者试图突破法律和政策规定的补偿标准而与地方政府展开博弈,无序的博弈导致了意外事件的发生[4-6]。显然,不同的认识决定了不同的解决思路,前者认为要根本解决征地矛盾,就要让农村集体土地直接入市分享更多的土地增值收益,而后者认为必须在坚持既有土地制度和国家征地权利的前提下保障被征地农民的利益,而对于少量的漫天要价的“钉子户”应该依法行使强制权力。

针对以上两种观点,已经有学者指出其不足,那就是它们都只看到了征地拆迁的部分事实,即将农村和农民看成一个整体来立论,因此观点看上去争锋相对实际上皆有失偏颇[7,8]。 确实,这两种解释框架都无法全面地覆盖征地矛盾的所有面向,持论者皆能找到足够充分的经验现象作为支撑,现实中的征地拆迁往往是地方政府的侵害与少数钉子户的反向侵害同时共存。从另外一个角度看,制度—权利论是一种价值型的宏观性结构分析,它无法很好地解释现实中征地拆迁矛盾的高度复杂性,而利益博弈说则是一种微观性的行为主体分析,它可以看到矛盾的复杂性却对此种复杂性的产生缘由无法做出有效的回答,换而言之,它只是对征地涉及的利益主体做一种理性人的博弈分析,却对在博弈场域中的行为主体的结构性位置及条件约束存在一定的忽视。因此,可取的方案是要结合这两种分析视角的优势,对当前土地征收中的问题进行类型划分,这对于如何认识和理解当前的征地拆迁问题以至于如何解决征地拆迁问题是有裨益的。

本文将以湖北省S县为经验对象。S县地处江汉平原腹地,全境总面积2 044平方公里,其中耕地面积6.21万公顷,总人口65万,是全国重要的商品粮、优质棉、双低油和水产品生产基地,属于典型的传统农业大县。近年该县从沿海地区引进大量工业企业,城区迅速扩张，征地规模持续保持高位,近5年内每年新增建设用地2 000亩左右。从该县综治维稳部门所受理的各种农村信访问题看,税费改革以前以反映税费负担过重居多,而税费改革以后特别是近些年,在农地非农化过程中产生的涉土信访逐渐占据主导地位。S县一方面肩负着落后的农业大县加速经济发展的任务,另一方面同时要保护农民的利益并维护社会秩序的稳定,因此在土地征收实践中进行了相应的探索,其做法和经验为理解土地征收问题提供了有益的启示。

二、土地征收中的问题类型

土地征收涉及到巨大的利益调整,利益相关者必然展开激烈的博弈,因而出现大量的问题需要解决,依据这些问题产生缘由的不同,可以将其划分为三种类型,分别是生计型问题、分配型问题及治理型问题。

（一）生计型问题

所谓生计型问题,就是指土地征收中被征地农民因为补偿标准过低或者补偿方式不合理导致生产生活没有保障*必须说明的是,这里已经排除征地补偿不到位而产生的农民生计困难,这种现象在前些年可能比较多的存在,但是近些年随着国家对于征地补偿管理加强已经相当罕见,目前最为常见的还是征地补偿标准过低及补偿方式不合理造成的农民生计型困难。,因而对征收行为不满甚至与地方政府产生矛盾或冲突。按照现行《土地管理法》的规定,征收集体土地的补偿费是以原土地用途为基础计算,并且规定土地补偿费及安置补助费两项总和不能超过土地年产值的30倍。我国农村土地绝大部分种植粮食作物,1亩地年产值也就2 000元左右,按此测算地方政府征收1亩地补偿上限为6万元。目前,尽管东部沿海发达地区的征地补偿早已突破法律的规定,但是绝大多数中西部地区的征地补偿仍然较低*当然按照2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》要求:土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限,尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的,当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。但是实际上中西部大部分地区的征地补偿标准远未达到法定30倍的上限,更不要提地方政府另外给予补贴。。很显然,这个补偿标准已经很难保障被征地农民的生活水平不下降。更为重要的是，如何做到被征地农民的长远生计有保障。在20世纪八九十年代以前,国家征地规模小，涉及到的农民也较少,那时还有大量的国有及集体企业,国家征地虽然给予的经济补偿极少,但是能够以农转工的形式安置被征地的农民,农民失地后不仅没有后顾之忧而且生活大有改善,因而那个时候的农民对征地普遍比较欢迎,但是之后,随着市场经济的发展国家越来越难以安置劳动力,于是土地征收改以货币补偿为主,由于大多数失地农民难以找到稳定的工作,因而征地引发的社会矛盾越来越凸出[9]。

按照2009年《关于公布湖北省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》,S县城市规划区内统一土地年产值标准每亩1 380元,菜地修正系数为1.1,也就是每亩1 518元,执行倍数是20倍（计入青苗费）,扣除属于村集体部分及个人缴纳的养老保险费,农民实际上每亩获得22 436元的补偿。该补偿标准对于被征地农民意味着什么呢?笔者调查的S县宏村,原来有耕地4 000多亩，人均耕地有1亩多,由于靠近县城城区,20世纪90年代以来村民以种植大棚蔬菜为主。种植蔬菜比种粮食效益要高,每亩地年均达到四五千元的利润,相当一部分农户不出去打工在家里种菜即可维持家计。当土地被政府征收以后,他们的收入随即受到很大影响。宏村村民李某48岁,家里原来分有4.5亩地,其中3亩地用来种蔬菜,1.5亩用于种植水稻、小麦、苞谷等粮食作物,还养了两头母猪和几十头仔猪,地里的作物用作猪饲料减少养殖成本,算下来每年总收入达到5万元以上,这笔收入不仅可以应付家庭各项日常开销,而且每年都能够有些积蓄。2013年征地以后他家剩下0.5亩地,他不得不缩小养殖规模并且让妻子负责,自己还得去外面做零工,现在两口子的年收入只有2万元左右。让他担心的是,再过几年年龄大了去外面找工作将越来越难。

调查发现,S县征地对于45～65岁之间的农民家庭的影响最大。处于这个家庭生命周期阶段的农户,其家庭收入结构一般是由两代人创造的两部分收入组成,父代这个时候年龄五六十岁,他们在家里一年四季种蔬菜销往城市批发市场,家里有五六亩田每年就可以创造2万元左右的纯收入;而子代这个时期往往是刚成家不久,家庭的各种压力比如子女教育、城市买房、家庭条件提升都落到他们的头上,他们一般在家里做各种小买卖或者是在附近的县城或者沿海地区打工,两个年轻的小夫妻一年下来就有一笔可观的现金收入,通常可以达到四五万元。这两部分收入在整个家庭里承担了不同的功能,父代的这笔收入一般是用于家庭的日常开销,而子代的这笔收入则是投资于家庭的建设和积累。从家庭的稳定及发展来看,保持此种收入结构相当一个时期的稳定是极为重要的。而大规模征地导致农民失去土地，瓦解了普通农户的这种收入结构。没有土地后父代无法再在自己的土地上从事农业,在现在的劳动力市场上也很难充分再就业,如此,一个农户家庭就在短时期内少了一笔很大的收入,从而造成子代的家庭经济压力陡然增长。简而言之,半工半耕的家计模式的打破,导致农民普遍认为失去土地后面临着生活的压力感[10]。

（二）分配型问题

所谓分配型问题,指的是村庄内部各个利益相关主体围绕着征地补偿费如何分配而产生的纠纷。尽管土地管理法及其实施条例对征地补偿费分配做了原则性规定*具体地,按照国家土地管理法及其实施条例的相关规定,征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费,其中土地补偿费归农村集体经济组织所有,地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有,安置补助费则支付给具体的安置单位或者发放给被安置者个人。,但是我国农村地域广大差异性突出,乡村政治社会结构及地权秩序高度复杂,再加上征地款往往数额巨大,因而就给村庄内部不同的相关利益主体留下了博弈的空间,征地款的具体分配规则还得视各个村庄根据自身的情况来制定。S县在近些年征地中,发生大量征地补偿款分配纠纷,主要是以下两种:

1.农户之间的纠纷。湖北省在1997年左右对农村集体土地实行第二轮延包政策时,恰逢当时种地效益低农民税费负担严重时期,很多农户不愿种地而外出打工,他们的承包地或者抛荒或者流转给其他人种,因此二轮延包政策并没有得到切实的执行。而在国家进行税费改革后,很多农民开始回来向村集体要回土地,由此引发的纠纷在当时的湖北省颇为普遍。在这种形势下,湖北省2004年出台了《关于依法完善农村土地二轮延包工作的若干意见》,完善二轮承包的政策解决了大量的土地纠纷。然而,当征地使得土地的价值顿时显化后,围绕土地补偿款的分配还是存在矛盾。按照法律和政策规定,征地补偿当然是以二轮延包后土地承包经营权证为准,但是此种法律规定并不为乡村社会所认同和支持,征地款的分配规则最终还是按照地方性的共识进行。

这样的例子在S县比比皆是,比如20世纪80年代初分田到户时,当时的宏村村民李某分到了几亩地。到了90年代中后期的时候,它觉得种地划不来就把田给别人种,自己外出打工好多年都没有回来,税费改革之前的三提五统任务自然也由种地的农户负担。2004年湖北省完善土地二轮延包时候,村集体将这块土地确认承包给了该农户。2008年开始,宏村的土地开始大规模地被征用,外出打工回来的李某看到自己原来的土地马上就要征走时,就向村里反映要回原来自己的承包地。尽管李某的地已经登记到了种地农户的承包权证上,但是社区干部还是将双方叫到一起进行协商,最后双方答应将来征地时按照社区定的老办法进行。2011年征地时,双方按照各自种植的年限划分征地补偿款。

2.外来户的土地权益。S县地势平坦,土壤肥沃,交通便利,对于邻近山区的农民很有吸引力,从20世纪90年代以来城郊农村的外来户越来越多。这些外来户有的在村里分到了土地,有的则是租种其他农户或者村集体的土地,有的久而久之认为自己应该享有与原住居民同样的权利。特别是在近几年征地的规模越来越大补偿标准越来越高时,这部分村民看到征地有较大收益便提出自己的土地权利。

S县胜村就有一个这样的案例,外来户罗某1987年经人介绍迁移落户,当时购买了村民李某的房产（含宅基地）及0.2亩左右的自留菜地。因胜村位于S县城关边上,罗某所迁入的胜村五组的人均耕地只有0.58亩。当时胜村村规民约规定,从1983年4月1日后,新迁入胜村的人口均不享受农田分配,但可以自行流转土地。1999年8月,罗某因生产食用菌租赁胜村二组的4.68亩预留机动地,并与胜村村委会签订了土地租赁合同。2004年湖北省开展完善二轮延包工作后,该块土地没有确认到罗某的名下,还是属于村集体的土地,但是从2007年开始,罗某开始以自己是胜村村民为由进行上访,要求将自己租赁的4.68亩土地确权给他,市县乡为此高度重视反复给他做思想工作,但是他依然坚持上访甚至联络新闻媒体为自己呼吁,地方政府对此毫无办法。实际上,罗某当年所租赁的这块土地前几年已经被征,其目的就是通过上访向乡村两级施压获取征地补偿款。

（三）治理型问题

所谓治理型问题,是基层政府由于治理的正当性不足或治理能力衰弱而引发的围绕着征地展开的无序博弈现象。这种无序博弈主要集中在土地征收中的地上附着物补偿方面。地上附着物中最具价值的通常就是农民自建自住的房屋。2011年国家颁布实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》,政府征收城市房屋的补偿依此进行。不过,集体土地上房屋的拆迁补偿尚无正式的法律法规,因而事实上存在一个法律制度上的空白[11]。在现实中,则是各市县参照国有土地上房屋征收补偿标准并且结合自身的实际情况制定补偿方案。S县2011年4月22日公布制定了《S城区重点公益和社会发展项目建设房屋征收补偿安置方案》*该方案明确指出是参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令590号）制定的,它将S县的房屋按地段分为三类区域,一类区域执行最高补偿标准为2 450元/平方米,二类区域执行最高补偿标准为2 250元/平方米,三类区域执行最高补偿标准为2 000元/平方米,四类区域执行最高补偿标准为1 400元/平方米。在实际的操作过程中,则是按照砖混结构为2 450元/平方米,砖木结构为2 250元/平方米,土木结构为2 000元/平方米的标准进行,一般执行的都是最高的标准。如果是产权调换,砖混结构按1:1比例进行置换,砖木结构按1:0.8比例进行置换,其他则按照1:0.6进行置换。而在附属物方面,它规定居民附属物（包括树木、除主屋以外的其他建筑物、构筑物、鱼池等）及其相关配套设施,由中介评估机构根据相关规定进行评估后以货币支付的方式给予补偿。。如果说政府征用一般的农地补偿标准可以做到一视同仁,那么在地上附着物尤其是房屋征收补偿方面面临着极大的困难。农户的房屋面积、结构、装修等等存在着千差万别,农户的家庭经济条件也有好坏之分,农民本身的谈判能力也有强弱之别,一旦政府土地征收中涉及到房屋,那么农民往往会想方设法运用种种策略技术要求增加补偿。

宏村的干部在动迁工作过程中就碰到一个经典案例。农户燕某家有一栋140平方米的两层楼房,按照拆迁时的评估标准是1 080元/平方米,加上附属建筑评估价在20万元左右。房子评估价出来后,村里的干部去跟他谈判签订拆迁协议,结果前后上门不下百次历时1年多才最终谈妥。“表态表得相当好,反正别人什么价自己就什么价。谈到50多万元的时候,他说要回去跟他妈商量,回来后说他妈要再加8万元就拆。我们跟上面的领导反映,上面同意了。他又说要跟他爸商量,他爸说再加8万元就拆,他也没有任何理由,反正你就得加8万元。刚准备签字,他老婆又不同意了,我们又继续做工作。他老婆说反正你们不能强拆,她说我天天上网,网上有很多因强拆倒霉的干部,看你们谁敢拆。还说重庆有个钉子户,最后赔了1 000多万元,北京奥运会也还有一家没有拆呢,最后都是政府妥协了。他的老婆的意见是要120万元,低于这个数字你们就不要过来了。和他讲道理,反复说,请他吃饭、喝酒、说好话,最终在2011年底以80多万元谈成了协议”（宏村代会计语）。通过此案例可以看到的是,面对着征拆场域巨大的利益博弈空间,实际上每个被征地者都存在向钉子户演化的强烈倾向。

在现实的拆迁过程中,尽管拆迁补偿标准在不断地提高,但是相比之拆迁户的要价增长得更快,拆迁动员的难度也是越来越大。直到2012年5月份之前,S县的拆迁工作主要由各个乡镇组织专班负责实施,各个工作专班相互之间存在拆迁进度上的竞争压力,在中央三令五申不允许强拆的背景下,为了加快拆迁工作进度,于是选择采取“一把钥匙开一把锁”的策略,进而导致拆迁的实际补偿费用不断突破政策规定。但是随着时间的推移,提高拆迁补偿标准并未能促进拆迁工作的展开,反而使得政府的拆迁成本急剧上升,土地征收中的拆迁工作逐渐陷入困境。

三、地方政府对征地问题的解决途径

（一）建立失地农民养老保险制度,解决被征地农民的后顾之忧

S县目前已经进入工业化加速阶段,大规模的征地正在迅速地推进,这就带来了大量的失地农民,如何保证被征地农民的生活水平不下降及长远生计有保障,是一项长期的系统性综合性的工程。S县主要是从两个方面着手：其一是严格规范管理征地拆迁过程,确保征地补偿资金到位,并且根据中央省市政策要求逐步提高征地补偿标准,现在已经从本世纪初每亩两三千元的水平提到了每亩接近3万元。其二则是建立失地农民养老保险制度,解决被征地农民的后顾之忧。土地长期以来在农村社会都具有社会保障的功能,对老年人来讲则具有养老保障的作用,农民土地被征收后养老问题凸显出来,建立失地农民保险制度缓解了土地保障丧失后的养老风险。其中第二个方面是S县最新实行的政策,尤其受到失地农民的关注。

湖北省相关文件要求：“对因征地而导致无地的农民,县、市（区）人民政府要结合小城镇建设、户籍制度改革、城中村改造等,逐步建立失地农民养老保险和最低生活保障制度,以保障被征地农民的长远生计”（鄂政发[2005]11号）。S县是从2013年开始给被征地农民购买养老保险的。目前全县征地涉及到4 000人左右,其中给1 100位已经到了年龄的被征地农民购买了养老保险。该县的相关文件规定,被征地农民可以选择三种类型的养老保险。其中实际上最多的还是按照《省劳动和社会保障厅〈关于印发湖北省城镇灵活就业人员基本养老保险暂行办法〉的通知》（鄂劳社文[2003]189号）参加灵活就业人员养老保险。该文件规定,被征地农民比照城镇灵活从业人员参加养老保险规定,缴纳基本养老保险费所需资金由县、村组（社区、居委会）和个人共同负担。在个人负担部分,S县规定土地补偿费的28%须强制性缴纳为养老保险费。

那么被征地农民按灵活就业人员养老保险达到法定退休年龄后养老金有多少呢?被征地农民参加基本养老保险后,凡男年满60周岁,女年满55周岁,累积缴纳年限满15年的,待遇按城镇灵活就业人员计发标准执行（预测每月400多元）,并根据国家和省有关规定适时调整。被征地农民参保时,已达到男60周岁,女55周岁的,缴费后次月开始按国家规定待遇标准领取基本养老金,对70岁以上的人员每月增发20元高龄补贴,对80周岁以上的人员每月增发30元高龄补贴。比如宏村村民王某,今年60岁,家里的土地陆陆续续被征收完毕,2013年按照文件规定缴纳养老保险费,他自己缴纳19 600元,他妻子缴纳21 000元,因为年龄已经达到,他们从缴费之日起开始领取养老金,每人每月是420元。虽然缴纳的养老费用很高,他们还是认为有养老保障心里就踏实多了。

以上这个案例透露出两个重要的信息:其一是相比于之前政府一次性将征地补偿款发放给被征地农民的做法,将征地款的一部分强制性地作为养老保险金,同时县政府再从财政收入中补贴一部分,这样三方共同出资给被征地农民办理养老保险,就很大程度上解决了农民的长远生计保障,也就可以尽量避免农民花完征地款后再向政府回来“找补”带来的社会稳定问题。其二是当前政府给被征地农民办理的养老保险标准还是比较低的,尽管文件上提出被征地农民可以在三种养老保险中任选一种进行参保,但是鉴于农民自身的支付能力及地方政府的财政实力,实际上绝大部分选择按城镇灵活就业人员养老保险标准缴纳保险费。从已经领取养老金的农民的状况看,这个养老金水平还是比较低的。

（二）充分尊重农民的意愿,发挥村民自治功能，内部协商解决问题

严格地说,分配型纠纷并不直接与政府相关,但是分配型纠纷若不能及时解决,也会构成政府征地工作中的不稳定因素。在未来一段时间还要进行大规模征地的情况下,必须要重视分配型纠纷的协调和解决。由于地权关系模糊,征地相当于对地权关系的彻底重构,因此分配型纠纷解决难度很大。政府在征地纠纷调解中,既要重视法律政策的指导规范,更要尊重农民意愿充分发挥村民自治的作用。

村民之间围绕土地补偿款分配产生的纠纷,S县充分地发挥村民自治的优势,通过村民协商讨论出可行的操作办法。事实上,补偿款如何分配是一个村庄内部博弈的问题,为了尽可能地分到多一些的补偿款,每家每户都能够找到于己有利的“依据”。比如,如果是严格地按照二轮承包证来进行补偿,这块地原来在谁的证上土地补偿款就归谁,那么村里一部分捡了其他村民地种的农户就占了便宜。当然,如果是能够按照土地承包证上发下去,那么村干部的工作也轻松简单了很多。然而,正是因为在村庄尤其是在同一小组里面,村民大多生于斯长于斯,是一个熟人社会,因而很少有村民会执拗于法律制度的规定去轻易地占他人的便宜,通常是经过内部的协商讨论考虑各种情况均衡各方利益后,大家就商量出一个法子——以后的征地都按照这个办法做,差不多就成了村域内的“习惯法”。一般地,当村庄的内部自治资源较为丰富的时候,村民更容易达成共识而且执行的成本也很低。当然每个村庄内部情况都不一样,因而各个村的做法也存在差异性,基本上是一村一模式。这个工作大多是在村一级完成的,县乡两级基本上不参与其中,只是要求在不违反国家法律规定的情况下大多数村民接受即可。宏村在2002年第一次征地之前,就是通过村民代表开会形成了按照耕种年限分配补偿款的共识。村民自治解决这类纠纷是很有效率的,县乡两级应该继续加强对村民自治的指导。

外来户的分配权益纠纷问题。城郊农村往往会聚集很多的外来人口,有的甚至通过各种方式把户口等全部迁入进来,外来人口的迁入实际上就打破了村庄的原有边界,他们还会对村庄既有的利益格局形成影响。城市发展带来的各种经济外溢会使得村民和村集体从中受益,其中最重要的就是城郊土地的价值显化,那么如何在村庄内部分配这些利益,这个时候村庄一般就会通过村民自治的形式来决议出方案。事实上,正是由于资源流量增加带来的刺激,村民往往更加具有参与各种村务讨论的积极性,村民自治实现得比以往也更为充分。比如S县胜村在20世纪80年代就内部讨论决定不给与分田到户后迁入的外来人口以分地的资格,宏村2002年讨论的按照耕种年限来划分征地补偿款的做法也适用于外来户,这些村庄社会共识有利于减轻政府的负担。在这里,实际上遵循的是村规民约优先于村庄集体成员权的规则。从这些村规民约的实践来看,绝大多数村民都依此协商解决了问题,除了少量例外案例,比如胜村的罗某不断上访要求征地补偿款的故事即是如此。对于这种情况,政府一方面应该要对其耐心地解释做工作,另一方面也不能被其“绑架”无限支付行政成本,要做到严格地依法办事。

（三）通过购买社会服务方式进行征地拆迁,提高工作效率，减少拆迁成本

在拆迁工作陷入困境之后,S县 2012年5月份以购买社会服务的形式引入两家拆迁公司,由房屋征收办与拆迁公司签订《房屋征收委托书》。在报酬方面,政府按照房屋评估价的10%支付社会服务费,另外每与被征拆户签一份协议奖励2万元。拆迁公司的具体任务由房屋征收办统筹安排,对被征拆户的房屋进行调查摸底得出评估价后,拆迁公司开始进入现场对被征拆户进行动员拆迁,通常是有六七个人组成动迁小组,分别负责现场的谈判、摄像、安保等事务。拆迁公司的谈判原则是坚持按评估价进行补偿不动摇,谈判的步骤基本上先是和平协商和谈判,在谈不成的情况下则开始采用威胁、纠缠、骚扰等办法进行逼拆,并且采用所谓的“24小时拆迁法”。相比于政府拆迁,拆迁公司的动迁强度和手段都大大增加,由此导致拆迁公司的工作效率很高,很快就扭转了S县拆迁的困难局面。

拆迁效率提高的同时,政府拆迁成本也大大下降。根据S县拆迁办的估计,每户的拆迁成本比以前降低至少十几万,房屋面积大的农户可能要少二三十万甚至更多。S县城关镇2012年总共拆了136户,其中6月以前只拆了7户,并且这7户都是职工干部家庭,而到了下半年,拆迁公司就把剩下的100多户全部拆了,而且都是按照市场评估价签的协议。宏村2012年3月到6月,全村才拆除4户,而在7月份就拆掉30几户,宏村干部对此感叹道:要是给我们自己拆,那么一年都拆不下去,成本起码要高出几百万元。宏村临近的林村有一户,2012年5月之前政府拆迁办的评估价是60多万元,当时宏村的马会计被借调到拆迁办负责该户的动迁工作,好不容易与对方谈到98万元,对方要求再加2万元凑个整数,最终没有达成协议,时间拖到当年5月以后,政府聘请的评估公司重新估价58万元,拆迁公司出面谈判,结果谈了3天以评估价把协议签下来。宏村的代会计对此解释道:“拆迁公司给马会计打电话,马会计还不知道什么事,他觉得还不相信,后来马会计回来跟我们说,我们去拆迁是用手敲门,他们去是用脚敲的门”。

从基层政府的角度,面对当前似乎越来越难以治理甚至是处于不可治理状态的拆迁难题,出于地方经济建设的考虑必须要加快征地拆迁的进度,运用购买拆迁公司服务的模式来替代政府组织拆迁的模式成为选择。但是拆迁公司的工作方法影响到了村民的正常生产生活,很多村民对此极为反感并且不断地向相关部门反映。笔者在S县调查期间,很多被征地农民就表达了对拆迁公司的不满,认为拆迁公司就是政府故意雇佣过来的。在县乡综治部门,可以看到很多村民信访反映拆迁公司野蛮拆迁的材料。这些资料都显示,拆迁公司对付拆迁户的策略不是文明的,它虽然有效地实现了政府加快拆迁进度的目标,但是长此以往对于政府的形象构成负面影响。因为表面上拆迁公司与拆迁户打交道,政府充当的是所谓裁判员的角色,但是拆迁公司实际上又是政府购买社会服务的结果,地方政府依然对征拆过程中所有行为和事件负有最终责任。

综合前文所述土地征收中的问题类型划分及地方政府解决问题的途径,可归纳为表1。

表1 土地征收中的三类问题

四、基本经验及启示

总体来看,S县目前的征地工作是严格地按照国家和省市的政策进行,对被征地农民的补偿也是比较到位的。相应的问题可以概括为三个：一个是补偿的标准农民还不能满意,农民被征地后经济补偿是远远不够的,还存在诸多的潜在损失,那就是农民融入城市的难度和成本,因而,这里面有两种成本,一种是丧失土地的收益,还有一种是转换生活方式的成本,两种成本都应获得公正合理的补偿。应该说,要保证征地农民的生活水平不下降,长远生计有保障,政府在这个方面还有很多的工作要做。二是因为土地征收引发潜在的地权纠纷导致的征地补偿分配问题。农民对土地的认知观念会随着土地利益的变化而变化,土地征收使得土地利益显化,由此带来的征地补偿分配纠纷不可避免。对于这种纠纷,县乡村三级在加强指导和监督的同时,最好的办法就是依靠村民自治和村规民约解决。三是地方政府难以根本上转变土地征收中的博弈弱势地位,购买拆迁公司的服务一定程度上解决了拆迁难的问题,但是这也引发了农民对政府的不满。采取市场化模式是地方政府的策略选择,但是随着民众的法治意识和维权能力不断增强,这种打法律擦边球的方式将会越来越难以持续。

在现实社会及媒体舆论当中,治理型问题尤其容易为其所关注,而生计型问题与分配型问题则被忽视。很大程度上,征地过程中的矛盾复杂性已经为治理型问题所遮蔽。而这种对各种征地事件的片面性描述及治理型问题的刻意性渲染,极大地误导了当前社会大众甚至是学术界对政府征地行为以至于征地制度的理解和判断。客观地来说,当前被征地者在地上附着物征收补偿方面获得了相当的补偿,有的甚至因此而一夜暴富。渲染少数钉子户面对政府拆迁的弱势与悲情只能说是部分学者和媒体有意为之,而恰恰从一个侧面反映出政府在征收农民赖以生存的耕地的时候,目前的征地补偿标准总体上还偏低,尤其是在广大的中西部地区,比如在S县这类农业大县,中老年农民失地后既无法外出打工也在本地找不到合适的工作,因而就成了家庭中的完全失业人口,这种家庭的生活水平就很可能会出现下降。这其实才是土地征收中存在的真问题。因此S县土地征收的经验给予的启示就是,不宜将治理型问题遮蔽或代替其他类型的问题,解决征地拆迁问题必须要有分类治理思维。鉴于发挥村民自治解决分配型问题已成共识并且在实践中极为普遍,因而土地征收中的分类治理主要应该考虑以下两个方面:

1.当前征地拆迁的补偿标准和方式有待继续改进和完善。本质上看,大量的农地征收实际上是一个如何使得被征地农民城市化的过程,这些脱离农业生产并且逐渐远离农村生活方式的农民,他们如何更好更快地融入城市成为真正的城市市民,因而征地补偿必须是以农民失去土地后城市化的成本为参照,其中主要就是就业和社保两个方面。针对这些问题,S县分批次给被征地农民办理养老保险,很大程度上缓解了被征地农民的后顾之忧。但是农民的长期稳定的收入问题还没有较好的解决,政府在逐渐提高补偿标准的同时,也要对补偿方式进行相应的完善,变一次性货币补偿为长期性就业性补偿,比如可以借鉴沿海地区的适当比例留地安置模式。

2.政府应该加强征地拆迁中的治理合法性和治理能力建设。当前我国正处于社会及治理转型的特殊时期,各种社会问题和矛盾空前突出,而相应的国家治理体系无法及时的应对,因此这些问题和矛盾就以各种形式在社会的各个场域里表现出来。征地中的治理型问题很大程度上就是基层治理能力弱化的情况下各种社会问题在征地领域表征的结果。政府应该提高征地拆迁的透明度,并进行充分的前期调查和论证协商,同时在各种补偿基本上合理公正的前提下,对少数无理型被征拆户通过法律程序进行有效治理,做到对所有被征拆户的一视同仁,保证政府的公信力。

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Types of Problems in Land Expropriation, Solutions and Their Experiences and Lessons

YU Biao

（CenterforRuralChinaGovernance,HuazhongUniversityofScienceandTechnology,Wuhan430074,China）

The land expropriation in China is hard to avoid in the current rapid industrialization and urbanization. Land expropriation involves huge benefit adjustment, producing a lot of problems in practice, which, according to different reasons, can be divided into types of livelihood problems, distribution problems and governance problems. To this end, the local government in the process of land expropriation has carried on corresponding explorations, such as buying endowment insurance for land-losing farmers, giving full play to the function of the villagers’ autonomy, purchasing social service from demolition companies and so on. These measures resolve well the problems in land expropriation, but there is much more to continuously improve. The enlightenment they show from the experience is that the local government should, on one hand, improve compensation standards and compensation modes in land expropriation along with the economic development, on the other hand, and strengthen the management of grass-roots government legitimacy and governance capability.

land expropriation; compensation for land expropriation; landless farmers

2014-11-26

余彪（1988-），男，华中科技大学中国乡村治理研究中心博士研究生，主要研究方向为土地制度与基层治理。

F323.211

A

1009-9107（2015）05-0001-08