政府在孔子学院与华文学校发展中的作用比较——基于新公共服务理论视野

政府在孔子学院与华文学校发展中的作用比较——基于新公共服务理论视野*

严晓鹏1，孙将文2

(1.温州大学国际合作学院，浙江 温州 325035；2.温州大学华文教育研究所，浙江 温州 325035)

[摘要]孔子学院和华文学校是我国在海外开展汉语与中国文化传播的两个主要平台，文章梳理了当前孔子学院和华文学校在发展中存在的主要问题及其原因。在此基础上，从新公共服务理论出发，分析了目前政府在孔子学院与华文学校发展中所担当的角色，探讨政府应如何借鉴两者发展经验，在促进两者的可持续发展上转变角色，发挥其应有的作用。

[关键词]华文学校；孔子学院；新公共服务；可持续发展

基金项目:*浙江省教育厅2012年度课题“海外浙江籍华裔青少年华文教育研究”(Y201224831)。

作者简介:严晓鹏，男，浙江温州人，温州大学副教授，研究方向为欧洲华文教育、移民融合问题。

中图分类号:H195

2004年11月，中国第一所海外“孔子学院”在韩国首尔建立，拉开了海外孔子学院建设的帷幕。短短10年时间，孔子学院迅速成长为汉语与中华文化传播的核心平台，成为各国学习汉语言文化、了解当代中国的重要机构。自第一所海外华文学校——明诚书院建立以来，华文学校已经走过了300多年的历程。华文学校在其演进中，虽历经沧桑却不倒，饱受挫折而弥坚，业已成为所在国多元文化教育的有机组成部分。两者的发展方式各有千秋，促进中国语言和文化的传播与传承的经验各有特色。

作为汉语国际传播的两种组织方式，孔子学院和华文学校有着不同的发展目标，也有着不同的服务对象和功能定位。孔子学院发展的主要动力来自于政府政策的强力推动，政府政策的可持续性直接关系到孔子学院的发展。然而这种支持政策具有多大程度的可持续性？当外部的政策支持措施减弱或者退出后，孔子学院能否获得持续的发展？华文学校的发展得益于当地华人、华侨的人力、物力和财力的支持，大多数华文学校能够较好地融进华人华侨生活与情感，因此尽管有部分学校因为种种原因走向消亡，但也有部分学校顽强地发展，成为“百年老校”。决定华文学校能够实现良性发展的关键因素是什么？政策支持在华文学校的发展中扮演什么角色？

对比具有政府色彩的孔子学院和充满“草根”特色的华文学校，孔子学院在发展过程中存在的问题在华文学校很少出现过。同样，华文学校发展过程中存在的问题，在孔子学院的发展模式中得到了较好的解决。在新的历史时期，不管是快速成长的孔子学院还是历史悠久的华文学校，两者都面临诸多新问题和困难。因此，借鉴并融合孔子学院与华文学校发展经验，了解并探讨政府在孔子学院和华文学校发展过程中所担当的角色和作用，对促进孔子学院与华文学校的长久发展，实现两者办学效益的最大化，具有一定的启发性意义。本文基于新公共服务理论的视角，对孔子学院和海外华文学校发展过程中的问题进行梳理分析，就如何转变政府在两者发展过程中的如何提供服务，以促进两者可持续发展，提出相应的对策。

一、孔子学院与华文学校发展中存在的主要问题及其原因分析

(一)孔子学院发展中存在的主要问题及其原因分析

自2004年第一所孔子学院在韩国首尔建立以来，截至2014年年底，全球已建立475所孔子学院和851个孔子课堂，分布在126个国家(地区)。*刘延东.第九届全球孔子学院大会开幕式致辞[EB/OL].http://conference.chinesecio.com/?q=node/173.孔子学院是由教育部直属的国家汉语推广领导小组办公室(以下简称国家汉办)承办，承担着开展汉语教学和中外教育、文化等方面的交流与合作的任务。它虽是一种自上而下的非营利性组织，但带有一定的政府背景，在很大程度上依赖国家的资金投入和政策支持。2006年筹建的全球孔子学院的最高管理机构孔子学院总部，不仅承诺将竭诚为各国孔子学院服务，加强与各国孔子学院的合作与联系，并为之提供力所能及的支持，而且颁布了《孔子学院章程》，对学院的设立、管理和教学等各方面制订了明确的标准。2007年，第二届孔子学院大会对孔子学院在办学过程中的师资培训、教材开发、教学教法研究、资金筹措等问题进行了进一步探讨，并通过了《孔子学院指南》和《孔子学院教师任职条件》等制度性文件。上述一系列有组织、有规划的举动无不体现了中国政府对孔子学院强大的政策支持和人力、物力的投入。事实上，中国政府的支持，不仅体现在孔子学院的启动上，更贯穿于孔子学院的整个发展过程中，是孔子学院得以迅速发展的一个极为重要的因素。

然而，政府对孔子学院的“划桨”式主导，也容易造成误解，使一些所在国当地人士难以心平气和地接受孔子学院，甚至通过鼓吹“中国文化入侵”论调来打压孔子学院。因此孔子学院在一定程度上存在着市场化运作动力不足，资源获取渠道单一，缺乏自主性和灵活性等问题。此外，中外合作办学的模式，中方负责人的任期制以及外方负责人身兼数职等情况，导致孔子学院难以维持与所在地社区长期、稳固的互动和交往，社区关系不牢固。

(二)海外华文学校发展中存在的主要问题及其原因分析

华文学校是华侨华人为了传承中华语言和文化而创建的海外教育机构。自明诚书院建立以来，历经三百多年的风雨发展，华文学校成为当地民族文化教育的一部分，较好地实现了教育与文化传播的有机结合。当地华人社团发起建立华校，并通过华校传承中华民族语言、弘扬中华文化，从而保持华侨华人的民族特性。华文学校大多受到华人社团、华人企业的资助，带有鲜明的“草根性”和私立性，因此在大多数时期，当地政府对华文学校的政策支持相对较少。此外，华校不隶属于中国政府，不需要接受中国政府的直接管理。因而，中国政府对华文学校采取“掌舵”式的治理方式，在对华校的支持过程中，不参与华校直接的管理，不干预华校的具体事务。华文学校的“草根性”和政府的“掌舵”式治理，决定了华校必须通过有效利用市场机制来获取发展所需的各种资源。

经过长期发展，华文学校对市场机制的利用和开发水平较高。然而，完全依靠市场机制的作用和对投资效益的追求，可能使华文学校丧失公益性。由于资源获取受市场的影响较大，华文学校实际获取的教育资源仍然相对较少。专用的校舍、专职的管理人员、专用的教学设备缺乏，专职的华文教师短缺、教师专业化程度低，教学管理工作规范化困难，所获捐赠的不可持续性，是大多数华文学校面临的现实困境。同时，海外华文学校散布全球各地，组织类型多样，办学水平参差不齐，在缺乏全球化的联系网络和平台的情况下，华文学校之间的组织交流情况不容乐观。这也成为影响华文学校发展、提升的一大因素。政策支持不足、师资短缺和缺乏组织交流在不同程度上制约了华文学校的进一步发展，若要实现华文学校的可持续发展，必须要有效地解决这些问题。

二、基于新公共服务理论视野的孔子学院与华文学校发展问题的比较研究

新公共服务是以美国公共行政学家罗伯特.B.登哈特为代表的公共行政学者们建立的以公民为中心的公共行政治理系统理论。该理论倡导建立“服务”型政府，强调政府角色的转变是服务而非掌舵，推崇公共服务精神，旨在提升公共服务的尊严与价值，重视公民社会与公民身份，重视政府与社区、公民之间的对话沟通与合作共治，以实现社会的和谐与可持续发展。*褚卫中，褚宏启.“新公共服务”理论及其对当前公共教育管理改革的启示[J].教育理论与实践,2007，(4).不论是对孔子学院的“划桨”管理，还是对华文学校的“掌舵”支持，中国政府的服务型角色尚未完全建立。本文将基于新公共服务理论，融合孔子学院与华文学校发展经验，为相关政府部门如何在孔子学院和华文学校的发展中扮演合适的角色、发挥政府部门应有的作用、推进孔子学院和华文学校的可持续发展，提供一些有益的启示。

(一)海外华文学校发展经验对孔子学院可持续发展的启示

尽管华文学校在冷战等特殊时期曾经在一些国家受到压制，然而历经三百多年嬗变，几乎未被指责“文化入侵”，而且与所在社区的关系比较融洽，在多元文化交流合作中获取多方面的可用资源。检视华文学校的发展历程，我们发现其旺盛的生命力来源于创建的自发性、管理的民间性和运作的市场化。借鉴华文学校的有效发展经验，能为促进孔子学院的发展提供建设性的启示。

1．政府职能要从管理向服务转变

依据新公共服务理论，要弥补孔子学院发展的薄弱环节，提升孔子学院的发展能力，就必须转变政府的管理职能，创造有利于孔子学院健康发展的社会环境。国侨办对华文学校非直接管理的方式值得借鉴。笔者认为政府在孔子学院管理模式上可做两个方面的调整：第一，变微观管理为宏观管理。政府目前对孔子学院的管理过于微观。国家汉办对孔子学院的直接支持方式，造成孔子学院资源获取途径单一，缺乏市场化运作动力，过度依赖政府的资金、资源。转变管理职能，意味着政府放弃对孔子学院管理上的大包大揽，在宏观上保证孔子学院发展方向，通过协调和服务，放开手脚让孔子学院自己发展。在教材方面，国家汉办应适当减少免费教材的提供，提高孔子学院开发教材资源的能力；在教学经费上应鼓励孔子学院开拓多种资金支持的渠道；在师资方面，应在稳定现有师资队伍的基础上，大力培育本土教师，拓宽师资来源，增强稳定性。第二，变直接管理为间接管理。政府是孔子学院的投入主体和调控主体，政府对孔子学院发展的积极介入对孔子学院的健康发展非常有必要，但政府介入的方式、范围、程度应该是有限的。与其他非营利性教育机构一样，属于孔子学院私权范围的职权，政府就不应轻易进行干预，而应逐步把它培植成独立的法人机构，充分发挥其作为独立法人的自主性。

2.引入市场化的运行机制

在华文学校的发展中，市场机制发挥了较大作用，为海外华文学校提供了生存所必需的办学经费、师资资源，实现了海外华文学校资源的优化配置，为华文学校的可持续发展奠定了稳定的社会基础。孔子学院的办学经费、师资力量、教材资源，目前主要由国家汉办给予。此种支持方式的确可以保证孔子学院在初创期的生存，从而站稳脚跟，但却无法助孔子学院获取进一步的发展。依据新公共服务理论，政府应把“有所不为”的那部分教育职能推向市场，利用市场的力量实现教育资源的优化配置。政府可以通过减免税收、信贷支持等措施，鼓励国内相关组织，特别是跨国公司参与到孔子学院的发展建设中来。孔子学院要学习华文学校的成功经验，适当引入市场化机制，通过市场途径来获取当地政府、企业与民间社团在办学经费、发展资源方面的支持，拓宽发展空间，提升发展能力。同时，明确孔子学院建设、运营过程中各种利益相关体的关系，实现各种利益相关体的权力制衡，保证孔子学院公共利益的最大化。孔子学院还可以利用所在大学的影响力和领导力，帮助拓宽资金来源渠道，提升发展能力。

3．引导建立和谐的社区关系

为所在社区服务是孔子学院的重要职责，孔子学院也充分认识到与社区建立良好关系的重要性。尽管各国人民有学习汉语的强烈需求，然而，由于意识形态的差异和“文化入侵说”造成的误解，当地社区对孔子学院仍心存一定戒备，孔子学院与社区关系尚处于若即若离的阶段。要解决这个问题，政府要在其中发挥适当的引导作用，引导孔子学院把日常的教学开展与社区活动紧密结合，引导孔子学院与社区建立互动的长效机制。华文学校正是把自己纳入到中西文化交流的范畴里开展工作，把汉语和中华文化传播纳入到多元文化的语境中，通过开展文化交流活动，不断地与社区互动交流，最终才建立常态化的良性关系。国家汉办也日益意识到社区关系对孔子学院发展的重要性，为此曾把“促进孔子学院融入大学和社区”作为2012年第七届全球孔子学院大会的主题。由此可见，在今后的发展过程中，孔子学院必将更加注重良好社区关系的建立，为社区的发展做出更多贡献，以真正融入当地社区。

(二)孔子学院发展经验对海外华文学校可持续发展的启示

孔子学院在短短10年的发展中，成功摆脱以往汉语教学零散的局面，化零为整，加速了汉语国际推广的进程，加快了中国文化“走出去”的步伐。反观孔子学院的成长，这一切都离不开政策支持常规化、教师队伍专业化和管理规范化的帮助。从某些方面来说，孔子学院的发展与华文学校的发展是优势互补的关系，因此孔子学院的发展经验，对促进华文学校持续发展同样具有启示意义。

1．创新对华文学校的服务方式

新公共服务理论认为，公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其划桨，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。*JanetV.Denhardt,RobertB.Denhardt.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].丁煌，等译.北京：中国人民大学出版社，2004.也就是说，政府应加大对公共事业的支持，切实落实自己的责任，做到“有所为”。由于华文学校身处海外，我们无法采取直接的政策支持手段，因此创新对华文学校的服务方式十分必要。只有创新服务方式，转变政府职能，变“掌舵”为“服务”，才能使扶持政策既符合我国的利益也满足华文学校所在国的利益。首先，政府应加大对华文学校的政策扶持力度。针对教学经费、师资力量、教材资源等方面存在的薄弱之处，提供政策支持，弥补目前华文学校的劣势，促进华文学校发展效益的提高。这方面可以借鉴美国语言传播的方式，适当鼓励对华文学校发展做出重大贡献的企业，为其中国大陆的公司(子公司)提供一定程度的税收减免。在加强服务支持的基础上，根据各所华文学校的实际情况，采取灵活多样的扶持方式。政府和侨办等职能部门可以联合国内高等教育机构组织志愿教师，提升华文学校师资水平；其次，在教材、教参和教学设备等方面，鼓励相关出版社、教具研发生产企业给予支持。同时，针对各地华文学校普遍存在的教师缺口，政府可以联合当地学联等组织，招聘华文教师，补充师资力量。实现上述的功能需要我国政府加强“服务”，既为华文学校“输血”，更帮助其增强“造血”功能，培养华文学校长久持续发展的能力。

2.加强华文学校教师队伍的专业化建设

华文学校师资力量薄弱是长久以来制约华文学校发展的瓶颈，华校较难通过市场化手段获取优质教师资源。华文教育专业化是华文学校融入当地主流社会，得到当地主流社会认同的必经之路。要实现教育专业化，就要从教师队伍专业化入手。根据新公共服务理论，政府作为公共治理的主体之一，有责任帮助华文学校改善师资力量。加强华文学校教师队伍专业化建设，体现政府“应有所为”的服务。笔者认为，首先，教师的专业化建设需要相应的华文教育机构和政府政策支持。一方面，许多国家华文教育的整体规模较小，较难开设专门培养华文教师的师范学校，因此我国政府可以通过整合多方资源，集中力量，加强华文学校教师队伍的专业化建设。针对现有的教师队伍，可以充分利用孔子学院本土化教师培训的优势，或者联合国内华文教育基地培训资源，提升当地华文教师的文化素养、语言学专业知识以及教学技能；另一方面，根据各地华文学校的具体需求，派遣有志从事华文教育的优秀华文人才赴中国学习汉语及师范教育技能，为华文教师队伍输送专业的“细胞”，提升华文教师整体的专业化水平。其次，应当加快建立华文教师认证评估体系。评估体系的建立能为华文教师的招聘提供依据，保持华文教师的专业水准，保证华文学校的教育教学质量，保障华文教师的合法权益，这一举措需要中国政府与各国政府的积极沟通与协商。

3．引导建立华文学校联合组织、加强海内外华文教育机构的交流与合作

针对华文学校组织交流欠缺的问题，对内可以组建华文学校联合组织。华文学校联合组织介于市场和政府之间，作为民间组织，在资源配置中具有信息充分、非营利性的价值观、主体的志愿性、客体的边缘性和资源获取方式的自主性等优势，可以弥补政府资源配置中存在的一些不足。*杨红霞.民办中小学政府干预问题研究[D].华中师范大学硕士学位论文,2009.新公共服务理论认为，满足公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效并且最负责的实施。受学校规模较小的影响，单个华文学校能够发挥的作用和在当地的影响力比较有限。因此，政府可以连接并融合全体华文学校的力量，团结协作，引导各国华文学校建立华文学校联合组织，促进华校之间的资源共享，从而形成推广和传承中国语言和文化的合力，把有限的人力、物力和财力进行合理的资源配置。华文学校联合组织能够通过其代表功能表达华校的利益诉求；通过其协调功能平衡华校与政府部门、华校与华校之间的关系；在华校合法权益受到侵犯时，帮助华校进行维权；通过制订相应的行业操守公约对华校进行有效管理，避免无序竞争；为华校和政府部门提供相应的咨询、培训、评估等服务。

对外加强海内外华文教育机构的交流与合作十分必要。华文学校存在相对微观的问题，比如华文教材缺乏针对性，华校专业教师不足，中文优质教学资源短缺等，在一定程度上阻碍了华文学校的可持续发展。政府在这个过程中可以起到较好的“穿针引线”的作用，鼓励华文学校与国内华文教育基地、高等院校等华文教育机构的交流与合作。通过交流合作，可以为华文学校输送优秀的华文教师或华文教育专业、对外汉语专业毕业生，缓解华文专业教师不足的状况；还可以学习、借鉴国内华文教育机构先进的管理模式和办学理念，推动海外华文学校的发展；*第二届世界华文教育大会会议简报组.第二届世界华文教育大会简报第11期[R].2011.对于单个华校无法解决的问题，如教材编写适宜性等问题，就可以通过各机构通力合作得到解决。海内外华文教育机构的合作能协助华文学校解决个别特殊问题，促进华文学校的发展和完善。

三、结语

综上所述，孔子学院和华文学校是当前我国汉语与中华文化国际传播的两大重要组织，他们在各自的发展中沿袭着不同的道路，呈现出不同的发展特点。孔子学院与华文学校的优势存在互补，借鉴两者发展过程中的经验，能够有效弥补双方存在的发展问题。

孔子学院有政府力量的支持，发展势头强劲，但存在着过度依赖政府投入，自主性不强，资源获取渠道单一，缺乏市场机制，与社区融入度不足等问题。在新公共服务理论的视角下，为了实现孔子学院的长足发展，中国政府和各国孔子学院需要实现三个方面的转变：在管理模式上，政府职能部门在做好协调服务工作的同时，要“有所为，有所不为”，对孔子学院的管理应从直接管理向间接管理转化，从微观管理向宏观管理转变。在运行机制上，要适当引入市场机制，整合社会各界的力量协助办学，充分扩展孔子学院的资源获取渠道，以开放的眼光促使孔子学院在全社会范围寻求更广阔的发展空间。在社区关系上，要通过开展丰富的活动，积极融入所在国的多元文化语境，通过与社区的互动，努力得到社区更多的支持，与社区开展良性的双赢互动，最终融入所在国多元文化的环境之中。

华文学校办学历史悠久，在长期实践中积累了丰富的办学经验，富有市场竞争力，与所在国社区关系融洽，但存在缺乏有力的政策支持，较依赖市场化机制的运作，受市场影响大；师资力量薄弱、专业素质偏低、流动性较大；组织交流水平较低等问题。要促进华文学校的可持续发展，中国政府要从三个方面创新对华文学校的服务方式：在管理模式上，政府职能部门应变“掌舵”为“服务”，加大对华文学校办学经费、师资力量、教材资源等方面的扶持力度，做到既为华文学校“输血”，更帮助其增强“造血”功能，培养华文学校长久持续发展的能力。在教师队伍建设上，充分体现政府的“应有所为”的服务。加快建立华文教师认证评估体系，整合孔子学院、国内华文教育基地等教育培训资源，加强后续华文教师的汉语和师范专业教育，提升华文学校现有教师队伍的专业化水平。在组织交流上，对内建立华文学校联合组织，促进华校之间的资源共享，把有限的人力、物力和财力进行合理的资源配置。对外加强海内外华文教育机构的交流与合作，协助华文学校解决个别特殊问题，促进华文学校的发展和完善。

A comparative study of the government roles in the development

of the Confucius Institutes and Overseas Chinese Schools from the

perspective of the theory of new public services

YAN Xiao-peng1& SUN Jiang-wen2

(1.College of International Cooperation,Wenzhou University,Wenzhou 325035,China;

2. Institute of Chinese Education Research,Wenzhou University,Wenzhou 325035,China)

Abstract：Overseas Chinese Schools and Confucius Institutes are two major platforms of China for promoting the popularization of the Chinese language and culture. This paper analyzes the experience,the major problems and their causes in these schools from the perspective of the theory of new public services,and the government roles in their sustainable and balanced development.

Key Words：Overseas Chinese School；Confucius Institute；new public service；sustainable development

[责任编辑：张黎玲]