法院调解机构设置的现状与出路

法院调解机构设置的现状与出路

唐茂林

海南大学法学院，海南海口570228

摘要：我国的法院调解机构是按照“调审合一”的模式进行设置的，这种设置会带来诸多的弊端，应当根据我国国情，建立专业的法院调解机构，以实现司法的公正和法院调解的可持续发展。

关键词：法院调解；组织机构；专业化

中图分类号：D926.2

作者简介：唐茂林(1971-)，男，汉族，湖南永州人，法学博士，海南大学法学院副教授，硕士生导师，研究方向：民事诉讼法学。

一、我国法院调解的机构设置的现状分析

(一)我国法院调解机构的设置现状考察

目前我国实行“调审合一”的审判模式，审理民事案件的主体与调解民事案件的主体是同一主体，法官既审理民事案件，又是法院调解的主持人。我国民事诉讼法中设计的审判方式与一种称为“调解型”的程序构造模式十分接近。①法官具有调解员和审判员的双重身份，法院调解的专门组织机构尚未建立起来。至于为什么目前我国要实行调审合一的运行模式，笔者认为，主要有两个方面的原因：第一，目前我国的司法资源的相对有限。尽管目前我国法官人数虽然已经达到19.6万人，从总人数上看，我国的法官数量与其他国家的法官的数量相比不算太少，但是，根据《中国法律年鉴》2010卷统计，我国第一审法院2009年民事案件的收案数量达到5800144件，二审民事案件598760件，再审民事案件37429件，共计民事案件收案总数达到6436333件，大量的民事案件涌入法院，法院的民事庭，特别是基层法院的民事庭可以说是不堪重负，在这种情况下，如果还要抽出一些法官出来进行专门的调解，显得力不从心，这样法院调解与民事审判工作由同一个组织机构来完成就成为理所当然的事情了。第二，人们认为法官更能胜任法院调解工作。在普通人看来，法官就是公平正义的化身，由法官进行调解自然也能够保证法院调解结果的公正性，在这种理念支配下，法官就自然而然地成为了法院调解的主体。再说，在目前的社会条件下，我国的法官仍然存在一个政治素质不高，执法水平相对较低的问题，要是将法院受理的案件由其他人群或组织来完成，调解结果的公正性就更难以保证了，人们认为，法院的法官更能胜任法院的调解工作，由法官进行调解，更能保证司法的公正性。

(二)法院调解的机构设置的弊端

法院调解的调审合一机构设置的主要弊端有：

1.调解的“自愿性”难以得到保证。多数当事人为了迎合法官往往委屈自己不情愿地接受调解，法官作为裁判者，他可以认定或否认当事人主张的事实，支持或反对当事人的诉讼主张，并在调解无效时作出判决。裁判者的身份使得法官具有事实上的强制力，当法官集调解权和裁判权于一身时，调解中的强制也在所难免。

2.调解的保密性得不到保障。调解的保密性不仅意味着调解不必公开进行，更重要的是如果调解不成转入诉讼的话，调解当中当事人的自认、认诺、让步不能被审判者用作对其不利判决的资料。然而，在调审合一的司法模式中，由于法官参与调解的全过程，如果调解不成再作判决，法官很难做到不将调解中获得的信息带到裁判中来，从而做出对当事人不利的判决。即使法律明文规定了不能将调解中获得的信息不能作为裁判的依据，法官在裁判过程中会无意识地受其影响。这样至少会在调解或判决时带来三个方面的问题：一是调解时当事人因为害怕不愿透露相关信息。二是当事人对做出让步顾虑重重，很难促成调解协议的达成。三是法官因为不能自觉排除相关信息的影响而先入为主，作出损害一方当事人利益的裁判。

3.不利于当事人合法权益的保护。在“调审合一”的司法模式下，为便于内部的管理，法院往往将调解结案率作为考核法官的重要依据，法官为了自身的利益往往牺牲当事人的合法权益强制性进行调解。法官的依法解决纠纷与调解中灵活适用法律存在矛盾，合法性原则很可能得不到有效地贯彻执行。法官的双重身份使民事诉讼的实践在一定程度上偏离了民诉法确定的目标和市场经济的要求。②而域外的诉讼和解制度，审判法官与和解法官分离，和解法官只能通过劝说以获得当事人自愿和议的途径来寻求解决。可见，实现调审分离有利于克服强制调解现象，进而以达到彻底解决纠纷的目的，但要做到法院调解的公正性，实行调审分离那是远远不够的。

二、法院调解机构设置的几种学说

法院调解应当建立什么样的组织机构，目前主要存在以下几种不同的学说：

(一)调审合一说

调审合一说就是调解和审判是一套人马，审理案件的审判组织既审理案件又调解案件。调审合一说主要从节约司法资源、减少纠纷解决的成本出发，将审判组织和调解组织合二为一，但这样的组织形式不利于保守纠纷当事人的秘密，调解法官往往先入为主，加上目前我国法院的管理措施的原因，将调解结案率与法官的利益联系在一起，因而导致强制调解的现象的大量出现。我国目前实行的就是调审合一的组织机构。

(二)调审分离说

调审分离说就是将法官分为两个部分，一部分主要从事案件的审判工作，一部分从事案件的调解工作，调审分离说，克服了调审合一说的法官不便于保守秘密、不先入为主的缺点，也杜绝了因为法院管理的问题而导致的强制调解的现象，但调审分离说忽视了另一个问题，那就是将法官队伍分为两个部分，一部分是审判案件，另一部分是调解案件，这样加剧了我国司法资源本来就非常紧缺的矛盾，实践证明，这样分离以后也会产生严重的负面影响，强调调解严重违法诉讼程序的行为大量发生，加剧了审判行为的失范，使我国刚刚走上规范化道路不久的民事审判制度面临一次大规模的非诉讼程序化浪潮的冲击。

(三)调解人员职业化说

调解人员职业化说，主张在调审分离的基础上，将从事法院调解工作的人员加强职业化培训，使得从事调解工作的人员调解业务更加熟练，调解人员职业化说其实质是与调审分离说的观点基本一致，其唯一与调审分离说的区别就在于将调解人员进行职业化培训，所以，该说没有从根本上摆脱“调审分离说”的缺陷。

(四)专业调解机构说

专业调解机构说认为，法院调解应当建立专门的调解机构，专业调解机构的人员由调解法官和法院调解员组成，调解法官是人民法院的工作人员，必须具有法官资格，其他的调解调解员由专业调解组织向社会各界招聘，可以招聘一些退休的法官、有经验的律师、检察官、具有高级职称的从事法学教育和研究的人员、对调解案件具有专门知识的专家学者组成。目前日本的调停制度的调停机构——“调停委员会”基本上就是按照这样的方式建立起来的。笔者认为，专业调解机构说既从节约我国现有的有限的司法资源的角度出发，充分发挥社会上一些具有专业知识的人员的作用，又解决了调解的秘密原则，先入为主的问题，有利于纠纷的公正解决，这一方案是与我国国情相适应的一种解决方案。

三、建立专业的法院调解组织机构的必要性

建立专业的法院调解的组织机构的必要性有：

(一)确保司法公正的需要

在法院调解的过程中，有人主张应当遵循中立原则，在“调审合一”的司法模式下，作为调解的主持者的很难在调解过程中保持中立的地位，毫无疑问就会影响司法结果的公正性。正如有学者所说“调解人员的双重身份，不仅是法院调解所有问题的根源，同时也是调解本身一系列深层次矛盾引发的导火线。”如果调解法官和审判法官不是同一拨人，分为调解法官和审判法官，法官队伍就会更加专业化，职业化，调解法官不管审判事务，审判法官不管调解事务，审判按照审判的基本要求进行，调解程序按照调解的需要进行设计，就不会出现因为审判法官干预调解结果的现象，这样达成的调解协议比起调审合一的司法运行模式下达成的调解协议要相对公正一些。

(二)保障当事人民事诉权的需要

民事诉权是国民享有的请求国家给予民事诉讼保护的权利，亦即国民当请求法院行使审判权解决民事纠纷或保护民事权益的权利。诉权是一种向法院的请求权，是国民平等享有的一种宪法权利，包含着程序内涵和实体内涵的一种权利。在职权主义和在“调审合一”的司法运行模式中，因为当事人害怕受到法官的打击报复，往往是忍声吞气，不能充分行使自己的诉权。实现调解机构的专业化即可以很好地解决当事人的诉权和法院审判权的关系，可以说保障诉权的行使，就是保障自愿、独立的实现。只有审判权与诉权的关系处理得当，法院调解制度才能有生命和未来。

(三)法院调解可持续发展的需要

自愿原则是法院调解的一项基本原则，只有在当事人自愿的基础上才能确保法院调解结果的公正性，然而在“调审合一”的司法运行模式下，法院调解的自愿原则经常被异化，强制调解的现象时有发生，正因为如此，法院调解才会遭到来自学术界和司法实务界的各种质疑。在法院调解过程中，如果法律明确规定的自愿原则不能得到贯彻实施，那么法院调解制度丧失了其应有的价值，法院调解的功能和作用就很难得到发挥，法院调解的结果很难保证能达到公正的程度，法院调解结果的不公正直接影响到人们对于法院调解信任和法院调解是否能够可持续发展。

四、建立专业的法院调解组织机构的具体建议

(一)法院调解委员会的组成

美国的法院附设调解制度与审判的明显区别就是具有独有的组织机构，程序规则也与诉讼有明显的区别，程序上更注重灵活性。为了降低当事人和国家解决纠纷的成本，我国可以借鉴美国的做法，法院调解委员会的组成由调解法官、调解法官助理和法院调解员组成，调解法官和调解法官助理是法院工作人员，且必须要具有法官相同的资格条件，法院调解员一般是具有丰富司法工作经验的退休法官、律师、检察官、高校从事法学教学和研究的教师，由他们协助调解法官进行法院调解工作，具有丰富的专业知识，能保证调解的高质量，节约了综合成本，充分利用了现有人力资源，促进调解结果的公平正义。

(二)设立法院调解助理制度

在建立法院调解的专门机构的时候，可以采取以下配套措施以保证法院调解的顺利进行：一是设立调解法官的助理制度。调解法官的助理的主要职责就是协助调解法官处理调解事务。一般而言，在法院调解之前的一些工作由法官助理完成，无需调解法官亲自过问。对于那些案件事实清楚，争议不大，标的额较小的案件，可以直接由法官助理处理，如果双方当事人之间达成调解协议的，调解法官审查调解结果之后出具法院调解书，调解书双方当事人签字以后具有法律效力。

(三)聘请社会上的专业技术人员作为调解委员会调解员

有些案件由于专业性比较强，由仅仅具有法律知识的调解人员组成的调解委员会进行调解，可能很难实现快捷迅速地调解的效果，可以吸纳一些具有一定专业知识的人员作为法院调解委员会调解员。调解过程与诉讼相比，法官未必有足够的能力加以审查，即使有也常常是在概括性地想象与摸索中作出结论，对于当事人而言，未必能真正解决争议。此外，随着纠纷解决培训的专门化，一些国家出现了调解人职业化的趋势，特别是诸如商事调解仲裁、医疗仲裁、建筑工程争议调解等专业性较强的纠纷解决程序中尤为突出。通过这些专业技术人员的参与可以提高纠纷解决的效率，提高法院调解的服务质量，维护司法结果的公正性，提高司法的公信力。

[注释]

①王亚新.论民事、经济审判方式的改革[J].中国社会科学，1994(1).

②王红岩.试论民事诉讼中的调审分立[J].法学评论，1999(3).