可持续发展视角下城乡污染转移的法律规制

可持续发展视角下城乡污染转移的法律规制*基金项目：郑州航空工业管理学院2015年度青年基金项目：“环境公益诉讼基础法律问题研究”(2015152001)。

冯炯

郑州航空工业管理学院，河南郑州450000

摘要：城乡污染转移导致的农村环境恶化问题越来越多的引起人们的重视，这种现状直接导致了农民利益的损失，农村生态环境的恶化。只有从法律上积极规制城乡污染转移，创新农村环境保护机制，转变发展观念，才能更好的促进农村环境的改善，真正实现经济和社会的可持续发展。

关键词：可持续发展；城乡污染转移；法律规制

中图分类号：D922.68

作者简介：冯炯，男，汉族，硕士，郑州航空工业管理学院教师、助教，研究方向：法学。

在生产力高速发展、经济与社会不断进步的今天，环境问题越来越多的引起人们的重视。人类的和谐发展以及生活水平的提高，都依赖于良好的环境。我国于1989年通过了《中华人们共和国环保法》，并于2015年再此修订实施，就是为了应对日益严峻的环境问题，加大对环境问题的保护。从一定层面上分析，由于环保法的严厉措施以及行政部门的强力执法，我国的城市环境卫生得到了一定程度的好转。但是从另一方面看，我国高污染、非环保型的企业数量并没有在很大程度上减少，而是转移到了农村等远离城市的区域。

曾几何时，无论在国际社会还是在我国大城市，均不同程度的发生过城市回流农村现象，很大程度上是因为农村的环境更好，天空更蓝，水也更绿。但随着城市对环保的高要求，大量污染企业以及乡镇企业集中在农村地区遍地开花。这种情况虽然在一定程度上促进了农村的经济发展，但也对农村的环境造成不可估量的破坏与损失，进一步导致了城乡环境失衡，阻碍了城乡一体化的发展。

可持续发展观是一种注重长远发展，协调发展的新的经济模式，已在1972年的联合国环境会议上正式提出，我国也于1995年就把可持续发展作为国家战略正式出台。2003年我国提出了可持续发展战略，进一步明确了以人为本，全面可持续发展、统筹城乡发展的原则。2007年《国家环境保护纲要》出台，将环境保护的理念提到前所未有的高度，环境保护的“统一战线”正式建立。可持续发展是一种新的模式，注重平等，关注和谐，促进公平与经济的可持续。但城乡污染转移的现状却是对可持续发展原则的严重背离。

一、城乡污染转移的概念及现状

我国的城乡污染转移始于20世纪90年代，此后逐渐增加。城乡污染转移本是一个互动的现状，是指污染在城乡之间互相流动，但我国的城乡污染转移是随着我国对城市环境保护的重视而逐渐流转的。高污染及严处罚的政策导致一些企业将污染转移到农村地区，造成农村环境的破坏。由此，本文中的城乡污染转移是指城市的生活垃圾、工业垃圾以及污染企业向农村转移，破坏农村生态环境的行为。

城乡污染转移严重的影响到农村的生存环境，破坏了环境的整体安全，也影响到了人们的正常生活。早在2007年环保总局等部门发布的《关于加强农村环境保护工作的意见》中就指出农村环境形式的严峻性：点源污染与面源污染共存，生活污染和工业污染叠加，各种新旧污染相互交织；工业及城市污染向农村转移，危及农村饮水安全和农产品安全；农村环境保护的政策、法规、标准体系不健全；一些农村环境问题已经成为危害农民身体健康和财产安全的重要因素，制约了农村经济社会的可持续发展。

根据调查报告显示，由于农村环境的污染，导致目前中国农村有3亿多人口喝不上干净的水，其中有60%的水源是由于环境污染导致的水质不达标。中国农村与环境污染相关的恶性肿瘤死亡率由1988年的0.0952‰上升到2006年的0.1186‰。农村地区现有企业中，环境污染企业占20%以上，其中重度污染企业占6%以上。这些污染企业大多集中在城市不予审批的造纸、食品加工、皮革制造和建材行业等，且大多属于自然资源开发、利用为主要类型，有毒有害气体及废水排放量比较大。

二、城乡污染转移的不利影响分析

城乡污染转移从逻辑上看，就是将污染从城市转移到农村。污染并没有减少，只是区域发生了变化，看似规避了法律政策，一定程度上了促进了农村的短期发展，但从长远看，将会对农村本就薄弱的自然生态环境造成毁灭性的危险，不利于社会的和谐发展，不利于农村以及我国经济和社会的可持续发展。

(一)侵害了农民的基本权利

作为我国的公民，农民当然享有宪法和法律规定的基本权利，最基本的包括生命权、健康权和财产权。一方面，城乡污染转移导致的农村生态环境的恶化以及水土资源的破坏，大量的废物、废料及空气污染转移到农村，直接影响到当地农民的生命权和健康权。根据上文我们提到的农村恶性肿瘤死亡的上升状况可以看出，城乡污染转移严重的侵犯了农民的生命权；大量的不达标的水源也导致农村大量居民的健康权受到了极大的威胁。根据《华北平原地下水污染调查评价》报告，华北平原浅层地下水综合质量整体较差，且污染较为严重，未受污染的地下水仅占采样点的55.87%。从该报告也可以大概推算出中国整体水污染状况，其中农村地区水污染更为严重。另外，据统计，中国癌症村数量达200多个，且大部分癌症村的形成与工业污染相关。另一方面，城乡污染转移也直接侵害到了农民的财产权。我国是一个农业大国，即使在经济和社会高速发展的今天，农民仍然需要依赖土地获得相应的收入。严重的环境污染以及水土资源的破坏直接影响到农民从土地上获得的财产收入。其中污染特别严重的地区，土地已经无法继续利用，其再生能力可能需要几代人的努力。

(二)破坏了正常的社会秩序

城乡污染转移导致的农民的生命权、健康权、财产权的侵害，直接影响到农民的基本生活。在我国农业、农村发展比较薄弱的时期以及农民的社会保障还不健全的时代，农民可以依赖的只有自己的劳动力和土地。健康权和财产权的侵害对农民及家庭来说将是一个毁灭性的打击。为了生存，农民会积极维护自己的权利，但是作为弱势的一方，农民有时候无法通过正常的途径维护自己的利益，只能通过上访、暴力等手段主张权利，甚至会采取自焚、跳楼的方式。以2012年的统计数据来看，因环境损害导致的群体性事件占整个群体性事件的20%以上，且以每年29%的速度呈现极度上升趋势。本应安静祥和的农村却因为城乡污染转移导致农村的社会秩序极度混乱，不利于社会的稳定及农村经济的发展。

(三)不符合可持续发展的理念

可持续发展作为一种长远发展的经济模式，涵盖了公平、和谐、高效、可持续等基本理念。可持续发展是以保护自然资源环境为基础，以激励经济发展为条件，以改善和提高人类生活质量为目标的发展理论和战略。城乡污染转移导致的生态环境的污染和破坏，直接影响到农业的生产、农民的收入以及农村的可持续发展。农村生态环境的破坏，将进一步拉大城乡差距，有违社会的公平；耕地的破坏将导致农业产量的降低，也无法实现土地的高效利用。大量的受到污染的农产品进入城市，也间接影响到城镇居民的健康权和生活水平。农业整体产量的降低、耕地红线的不断突破也将影响到我国的食品安全及社会稳定，甚至会影响到国家安全。

三、城乡污染转移的法律规制

根据我国目前的现状，环保理念的缺失、法律体系的不健全、执法与司法的缺位、农民群体的弱势地位是导致城乡污染转移的最大推手。规制城乡污染转移，首先需要从以上几个方面予以加强，并采取积极创新的方式加强对农村环境的保护，加强对农民权益的维护。

(一)完善环境保护法律制度

在我国目前的环保法律体系中，主要有环保法和其他单行法律。如《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境影响评价法》等相关法律法规，同时也制定了一些具体的规章制度以便于实际操作，如《水污染防治法实施细则》、《基本农田保护条例》等，形成了较为完善的环境保护及污染防治体系。但在我国目前的法律规范中，并没有明确禁止城乡污染转移的相关规定，且在环境保护领域普遍存在着重城市、轻农村的现象。应通过修改完善我国环保法，进一步明确城乡污染转移的概念、禁止性规定等，并完善相关配套

法律法规。加快农村环境保护相关法律法规的制定，完善农村环境准入制度，从源头上控制城乡污染转移现象的发生。继续完善农村环境损害的赔偿制度，建立环境损害基金，加强对农民损害的赔偿，保护农民合法权益，维护农村环境和谐。

(二)加强行政执法与环境司法

良好的法律需要在实践中得到严格执行才会发挥其最大效用，严格的执法需要司法的严密配合才能保护合法的权益。在城乡污染转移导致的农村环境受到严重破坏的时候，需要严格的行政执法和及时的司法保护。在我国目前的法律制度下，我们也制定了较为完善的法律措施规制城乡污染转移、保护农村环境。如：《环境影响评价法》中的环境影响评价制度就是专门为了应对工程项目可能对当地环境造成的恶劣影响而设立的；我国《环境保护法》第41条的“三同时”制度，就要求将防污措施与工程建设同时进行，确保生态环境不因工程建设而受到损害；我国《环境保护法》第26条规定的环境目标责任制度更是进一步明确了当地行政机关的责任，确立了行政机关严格执法的依据和要求。在环境司法领域，应积极协调民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼三者的统一，积极发挥司法的能动性，确保环境司法作为环境正义的最后一道防线的坚守。

(三)创新环境保护司法理念

在环境保护尤其是农村环境保护领域，一定要积极创新，不断推进，更好的保护农村环境的和谐。2015年1月1日生效的环保法及相应司法解释明确了环境公益诉讼制度，进一步完善了环境公益诉讼的细节和规则。在城乡污染转移的环境诉讼中，应积极引入环境公益诉讼制度，鼓励社会组织积极加入到维护农村环境保护的道路上。通过设立公益基金、减免相关费用、环境诉讼胜诉奖励制度等引导社会组织的参与性。由于农民个体的弱势地位，引入环境公益诉讼制度可以起到更好的经济效果与社会、环境效果，更好的维护农村生态环境保护。

(四)加强法治教育与宣传

法治必须与良好的理念相结合才能产生更好的效果，在城乡污染转移的法律规制中，一个不可忽视的问题是必须加强农村和农民的法治教育与宣传，才能从根本上杜绝城乡污染转移现状的发生。不可否认，在城乡污染转移中，由于法治理念的缺失和眼前利益的蒙蔽，存在少数农民积极参与、被动配合城乡污染转移的现象。应不断加强教育，转变思想，发动农民积极参与到与城乡污染转移的斗争中去，积极发挥农民的监督作用，并积极倡导农业和农村发展转变的新模式，不断为建设社会主义新农村，建设可持续发展的农村经济和社会的和谐发展而努力。

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