PPP模式视野下公益类事业单位转型

PPP模式视野下公益类事业单位转型*项目名称:2015年度研究生学术研究及社会调研项目——《PPP模式视野下公益类事业单位转型》。

刘爱萍

华东政法大学经济法学院，上海200042

摘要:在我国的实践中，PPP模式更多是应用在大型基础设施建设领域，如高架、铁路、公路及城市轨道交通的建设，但PPP模式在公益类事业领域相对来说没有得到有效地利用，如何在公益类事业单位中以PPP模式引进民间资本是本文探讨的主题。论文通过对公益类事业单位现状及PPP模式理论的分析，论证运用PPP模式促进公益类事业单位转型之契合，分析了二者结合的障碍并给出了几点建议。

关键词:PPP模式;公益类事业单位;民间资本

中图分类号:D923文献标识码: A

作者简介:刘爱萍(1992－)，女，汉族，江西鹰潭人，华东政法大学经济法学院，研究生，经济法专业，研究方向:金融法。

自十八届三中全会提出“要通过改革让社会资本进入公共服务和基础设施建设和运营”以来，PPP模式已受到社会广泛关注。目前，在我国的实践中PPP模式更多是应用在大型基础设施建设领域，如高架、铁路、公路及城市轨道交通的建设，但PPP模式在公益类事业领域相对来说没有得到有效地利用。从世界范围来看，PPP模式还被很多国家和地区广泛应用于教育、医疗、养老、保障房建设及社区服务等领域，并取得了丰硕的成果。我国公益类事业单位分布在教育、卫生、医疗、文化、科技等各个领域，但是目前公益类事业单位面临着资源不足、效率不高，分配不公等急需解决的问题。PPP模式的重要性日益增加，已经提到国家治理能力现代化、市场发挥决定性作用，建立现代财政制度等机制变革的高度。①

一、公益类事业单位的现状分析

事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事监狱、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。②2011年3月下发的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(下称《指导意见》将事业单位划分为承担行政管理职能、从事生产经营活动和从事公益服务三种类型。指导意见明确提出了新的一轮事业单位改革的基本路径和总体目标，其中，从该意见中可以看出公益类事业单位是本轮事业单位改革的重点和难点。

目前我国公益类事业单位的发展实践中也暴露了很多问题，首先，公益类事业单位出现行政化倾向，高度依赖政府资源，机构内部官僚主义严重，公益服务质量和运行效率低下;其次，不少公益类事业单位偏离公益导向，变相追求利润最大化，在追逐小群体利益的同时，损害了社会整体利益;最后，由于筹资渠道单一等原因，公益服务资源和提供能力明显不足。“看病难”、“看病贵”和“天价择校费”等都是备受社会诟病的问题，也是公益定位虚化和公益服务能力不足的集中体现③。

二、新公共管理理论: PPP模式与公益类事业转型之契合

(一)新公共管理理论下PPP模式之兴起

20世纪七八十年代，新公共管理思想兴起，鼓励政府权力下放，将公共服务的购买与提供职能相分离以产出或工作表现为基础来对公共服务进行评估;将公共服务外包给私营部门;将公共服务私有化。④在此理论的背景下，引入私人部门的市场力量改善社会治理模式、提高政府对公共事务管理的绩效，重视激励、竞争和考核机制;甚至可将政府事务向市场私人部门外包，政府通过向市场购买物品和服务来履行其公共服务的职能。

新公共管理理论的出现为PPP模式的兴起和发展提供了理论上的支持。20世纪末，英国正处于新公共管理理论思潮当中。在此理论的指导下，英国在必须改善庞杂、低效的国有经济运行体系之时，采取紧缩的货币政策和减少公共支出、减少政府债务的“双减”财政政策。进行民营化改革引进私人资本是减少公共支出的必然结果，私人部门也因此开始逐步参与到公共产品和服务的提供之中。这种更多依靠私人组织，更少依靠政府的供给方式，提高了公共产品和服务的输出质量和供给效率，在此后的几十年间波及到全球。PPP模式反映了政府在公共管理理念和社会治理模式下的转型，体现了政府职能市场化和政府决策的民主化。

(二) PPP模式的内涵及优势

公私合作伙伴关系(Public－Private－Partnership)，起源于英国，继而在美国、加拿大等西方国家得到广泛的响应，通常是指公共部门与私人部门为提供公共服务(主要是公用性基础设施建设)而通过正式的协议建立起来的一种长期合作伙伴关系，其中公共部门与私人部门互相取长补短，共担风险、共享收益。⑤与传统的提供公共服务的方式相比，PPP模式不仅可以民不公共资金的不足，提高服务水平，有效降低成本，合理分配风险的优势;⑥还有着优化政府与市场的关系，转变政府职能的作用。在政府的大力推动下，在全社会展开了PPP模式的探讨和试点工作，PPP正日益成为我国公共产品供给的新模式和新机制。

(三) PPP模式与公益类事业转型之契合

从世界范围来看，PPP模式还被很多国家和地区广泛应用于教育、医疗、养老、保障房建设及社区服务等领域，并取得了丰硕的成果。澳大利亚在运用PPP模式实施大型基础

设施及发展公益事业中处于世界领先地位。如墨尔本皇家儿童医院、维多利亚监狱建设与管理都是PPP项目的成功案例。以维多利亚监狱为例，由私人部门承接设计、施工并经营，私人部门按照政府部门的要求建造并管理监狱，政府对私人部门付费和进行监管。⑦我国当前阶段经济发展重点在于不断推进高质量的新型城镇化建设，新型城镇化和人口老龄化给中国的公益事业领域提供有效的公共物品和服务提出了巨大挑战，学习国外先进经验，引导社会资本参与公共物品和服务的生产和供给，不仅可以应对困难，还有利于促使国家治理能力的现代化。

私人部门具有盈利的天性，利用其商业敏感促进社会投资者与公共部门对风险和成本进行全面控制，避免公共部门不计成本的经营方式。同时引入私人资本适度竞争，建立有效的激励监督机制，提高公益类事业单位经营管理效率和服务水平。在另一方面，通过建立社会公众利益表达机制、科学而及时的评价和反馈机制，加强社会公众对于公益产品和公益服务质量的监督，这样就能够很好地保障和增强公益类事业单位的公益性。此外，PPP模式的应用不仅是因为其是一种融资模式，更是一种管理模式。管理是指同别人一起，或通过别人使活动完成得更有效的过程。⑧从未来发展来看，如果公私部门间的利益能够得以科学、合理地协调，PPP模式必是一种能够实现社会、政府与企业“多赢”的模式。制度既是参与人持续不断的战略互动的产物，同时又要稳定地独立于个体参与者的行动选择。⑨

三、PPP模式推动公益类事业单位转型的障碍及相关建议

(一) PPP模式在我国发展过程中的障碍

PPP模式在我国经历了近30年的发展，经历试点阶段，推广阶段，整顿阶段以及全面开放阶段的四个阶段，全国各地，尤其是以上海、深圳、广州、南京、成都等为代表的城市明显加快了私有资本进入的步伐，取得了显著的成绩。但是成绩的背后，也同样存在着很多问题，首先政府角色尚未得到明确定位，重引资轻竞争观念仍然根深蒂固，政府垄断性角色难以有效转变，主管公私合作制的机构也尚未建立;其次政府监管体系建设相对滞后，缺乏专门的监管法规，监管权利配置也存在不当;再次公众权益经常会在政府与代理企业的博弈中受到损害;最后相关法律法规存在缺位与错位。

(二)公益类事业单位引入PPP模式的相关建议

1．明确公私产权

澳大利亚作为PPP模式运用的领先者，在公私产权界定问题上也是有值得借鉴之处，如墨尔本皇家儿童医院，州政府与私人投资者在开始时即谈好条件，新医院建好运行后，将原址的就医院交由私人投资者自行改造利用，如建超市或旅馆等，所得收入归私人投资者所有，涉及税收项目将享受一定的优惠，但是最终这块土地及所有不动产仍归政府所有。⑩我国一些已经采用PPP模式进行改革的公益类事业单位中，产权不明确是重要问题。

2．保护投资者利益

提供公共服务始终要以实现公共利益最大化为目标，私人投资者在PPP模式中的投资收益非常有限，所以为发挥PPP模式的优势和作用，必须对社会资本的进入给予激励。首先，给予PPP项目税收优惠。政府自身作为使用者付费和财政补贴，不征或免征流转税，对于政府作为使用者付费的部分，可以考虑产品和服务的市场化程度另行做出安排，企业所得税的优惠政策可以有针对性的放宽等。⑪其次，完善PPP模式的融资结构，为社会资本提供更多直接融资的机会;完善政府担保制度，控制政府的信用风险，同时借助政府信用帮助项目融资。最后，完善社会资本的退出机制，建立约定退出机制;给予社会在本在政府严重违约情况下更多的退出方式选择，保障社会资本在被迫退出时的补偿。

3．统一法律规范

响应十八届三中全会政府对公私合作制的号召，2014年，以财政部为主导发布了《基础设施和公用事业特许经营管理法(征求意见稿)》，该管理办法以特别法的形式设定了公私合作的相关规范。2015年4月正式出台的是以发改委为首的六部委发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，以行政规章的形式规范PPP模式，相比于特别法其在效力上大打折扣。目前，PPP模式法律规范位阶都比较低，并且有些部门规章之间的规定还相互冲突，给投资者依法投资带来了困扰。未来针对PPP模式的立法要明确各种不同PPP模式的法律要求，明确PPP项目的适用范围，政府审批的权限、流程和管理程序，企业的核心权利与义务，合同框架和风险分担原则，退出机制和纠纷解决机制，财政规制和会计准则，政府监管与公众参与制度等。政府与社会资本合作法案，作为统筹各方关系的工具，政府与社会资本天平两端的支点，是政府与社会资本合作制度建设的重要内容。随着PPP项目在我国发展，在总结发展经验的基础上，需要制定统一的法律，确保PPP项目在未来运营的二三十年内各参与方利益的实现。

［注释］

①庄序莹，鄢璐．纯公益项目共计的PPP模式研究［J］．行政事业资产与财务，2015(3)．

②＜事业单位登记管理暂行条例＞，国务院第252、411号令．

③徐晓新，张秀兰，余晓敏．公益类事业单位改革:来自社会企业的启示［J］．北京师范大学学报，2013(5)．

④耶斯考比．公共部门与私营企业合作模式:政策与融资原则［M］．杨欣欣译．北京:中华国社会科学出版社，2012:36．

⑤湛中乐，刘书燃．PPP协议中的法律问题探析［J］．法学，2007(3)．

⑥李延均．公共服务领悟公私合作关系的契约治理［J］．理论导刊，2010 (1)．

⑦调研组:莫小龙，王长斌，杨光，李颖，杨晓杰，刘英志．澳大利亚发展公私合作伙伴关系的经验与启示［J］．环球财经，2013．06．

⑧斯蒂芬·罗宾斯．管理学［M］．北京:中国人民大学出版社，2002．5．

⑨青木昌彦．沿着均衡点演进的制度变迁［A］．克劳德·梅纳尔．制度、契约与组织——从新制度经济学角度的透视［C］．刘刚，冯建等译．北京:经济科学出版社，2003:25．

⑩调研组:莫小龙，王长斌，杨光，李颖，杨晓杰，刘英志．澳大利亚发展公私合作伙伴关系的经验与启示［J］．环球财经，2013．06．

⑪曹莉娜，丁铁成．PPP项目税收管理初探［J］．财会学习，2015(4)．