我国大中城市散居少数民族权益保护现状分析

我国大中城市散居少数民族权益保护现状分析*基金项目:大连民族大学大学生创新训练计划项目“辽宁省大中城市散居少数民族权益保护分析——以大连市和阜新蒙古族自治县少数民族权益保护为视角”(X201508166)阶段性成果，主持人:陈永利。

陈永利

大连民族大学，辽宁大连116600

摘要:新中国成立65周年以来，我国民族工作走过了光辉的历程，取得了辉煌的成就。但由于我国少数民族居住形式主要为大杂居小聚居，因此，在日益发展的大中城市，民族杂居现象同样越来越普遍，散居少数民族原有的民族特征也随之变化。散居地区的民族工作和少数民族群众的生产、生活面临着诸多新的问题和矛盾，为了让散居少数民族的权益得到有效保障，我们需要尽快根据新情况、新矛盾、新问题，完善我国大中城市散居少数民族权益保护的措施。本文将借鉴阜新蒙古族自治县少数民族权益保护工作的成功经验，通过比较分析得出以大连市为例的我国大中城市散居少数民族权益保护中亟待解决的法律问题的建议、对策和方法。

关键词:城市散居少数民族;权益保护现状;权益保护措施

中图分类号:D922．15文献标识码: A

作者简介:陈永利(1994－)，女，汉族，黑龙江哈尔滨人，大连民族大学文法学院法学专业。

散居少数民族是相对于中国宪法和民族区域自治法所规定的实行民族区域自治的聚居少数民族而言的，根据《辽宁省散居少数民族权益保障条例》第二条规定:“散居少数民族，是指居住在本省自治县以外的少数民族和自治县内不是实行民族区域自治的少数民族”。［1］随着中国社会主义市场经济的迅速发展和城市化进程步伐的急剧加速，现实状况表明，辽宁省大中城市散居少数民族日益突显出“广、杂、散、多、偏、弱”的特征。保障辽宁省大中城市散居少数民族公民的合法权益，既是国家传统民族政策和民族法治建设的应有之义，也是进一步融合民族关族团结的迫切要求。［2］本文将以大连市和阜新蒙古族自治县少数民族权益保护为视角，来深度分析我国大中城市散居少数民族权益保护的问题。

一、我国大中城市散居少数民族权益保护的现状——以大连市为例

通过以上数据分析，大连市少数民族人口比例高，占全市总人口的6．65%，其中有32万满族人口，占少数民族总人口的83．1%，我们不难发现其中的问题所在，在少数民族比例很高且满族人口相对较多的大连市，在现有的政策体制下，我们更多地关注满族这个少数民族的权益保护问题，然而，现如今，大连市在不同的角落里居住着不同的少数民族，有些是原居住在大连市的散居少数民族，有些是后移居到大连市的散居少数民族，他们的权益依然需要得到有效的保障，但在保护散居少数民族合法权益的实际工作中，我们总会遇到诸多障碍影响权益保护工作的顺利进行。首先，在以大连市为例的大中城市中，汉族人口比重明显比少数民族大，为散居的少数民族制定更多更详细的政策和法律条文是很难做到的;其次，在以大连市为例的大中城市中，少数民族的语言交流、身份地位存在障碍和歧视，使他们的处境十分艰难;最后，《辽宁省散居少数民族权益保障条例》于2004年10月1日起施行，至今已施行10年，其中仅包括28条，本条例与民族聚居区的自治条例等相比，关于对散居少数民族权益保护的内容还不够全面。因此，已有的保护工作显得如此的微不足道。从目前状况来看，无论从立法体制还是从权益保障机制的实践效果，都存在诸多亟待解决的法律问题，这些问题理应得到广泛关注，并为之寻求到行之有效的解决问题的方式、方法是我们的重要任务。接下来本文将着重从立法体制和权益保障机制的实践效果两方面来进一步分析以大连市为例的大中城市散居少数民族权益保护的现状。

(一)在立法体制方面

2004年，辽宁省出台了《辽宁省散居少数民族权益保障条例》，该条例共28条，分别从政治权利、发展经济、民族干部、文化教育等方面保障散居少数民族的合法权益。2012年，经辽宁省十一届人大常委会第三十二次会议审议通过了《辽宁省清真食品生产经营管理条例》，并于同年12月1日起正式施行。条例共28条，规定了清真食品生产经营的管理职责、标准条件、申请程序、行政处罚等事项。此项法

规的出台，在很大程度上解决了辽宁省清真食品管理事项存在的问题，保障了少数民族群众权益。这两部条例的施行，对大中城市散居少数民族权益保护工作的进行起到很大程度的促进作用，但随着民族地区快速发展，民族工作将面临着新的复杂形势，现在本文针对这两个条例，主要从立法数量与方式、立法层级与地区分布、立法内容与立法效果等方面展开研究。

首先，在立法数量与方式方面。辽宁省目前公布的涉及散居少数民族权益保护的法规仅有《辽宁省散居少数民族权益保障条例》这一部，至今已施行10年。从立法时间上进行考察，该条例由辽宁省第十届人民代表大会常务委员会第十三次会议于2004年7月29日审议通过，自2004 年10月1日起施行。从立法修订情况看，《辽宁省散居少数民族权益保障条例》自颁布至今未进行过修订，这与大连市经济发展速度相比较，不难发现辽宁省现行城市散居少数民族立法具有较为严重的滞后性。

其次，在立法层级与地区分布方面。《辽宁省散居少数民族权益保障条例》、《辽宁省清真食品生产经营管理条例》均为地方立法，从法律等级的角度分析，在法律层面我国尚无一部系统的散居少数民族或城市少数民族权益保障法。因此，我们可以清楚地看到，辽宁省现行城市散居少数民族立法层级低，再结合辽宁省大中城市散居少数民族地区分布状况来分析，在散居少数民族人口之间，还存在立法发展不平衡的现象。

最后，在立法内容与立法效果方面。在立法内容上，《辽宁省散居少数民族权益保障条例》大多为概括性规定，立法内容相对集中，但尚未涵盖散居少数民族权益保护的全部方面;在违法责任的确定上，《辽宁省散居少数民族权益保障条例》仅第二十六、第二十七这两个条款对违法责任作出规定，且这两个条款对违法应承担的行政责任或刑事责任做的是概括性规定，其可操作性值得商榷。

(二)在权益保障机制的实践效果方面

中国民族法制建设进程中，散居少数民族权益在很大程度上得到了确认、尊重、维护和保障。但与此同时，由于我们生活在快速发展的社会里，时常面临着新形势的挑战，因此，会存在诸多因素来影响散居少数民族权益保障机制的实践效果。

首先，散居少数民族权益保障法律体系不完善。《散居少数民族权益保障法》是专门统一指导散居少数民族权益保障工作的法律，但至今一直未能出台，可以说是散居少数民族权益保障法律体系的一大硬伤，也是我们大家需要突破的一大瓶颈。这就使得我国在进行散居少数民族权益保障立法时，缺乏统一明确的指导。这样一来，必然导致散居少数民族权益保障“立法层次较低，立法水平落后，适应性差”，进而“使得散居少数民族权益保障法制在很大程度上失去了强制性、权威性”。［3］从而使实践效果大打折扣。

其次，散居少数民族权益保障工作力度不够。虽然大连市在此方面已经取得了一定的成效，但对于散居少数民族人口较少的地方，散居少数民族权益保障工作流于形式，成效不大。通过调查问卷分析表明，在辽宁省居住的公民当中有72．55%的公民认为以大连市为例的大中城市散居少数民族的权益保护措施不完善，有65．10%的公民表示不了解关于以大连市为例的大中城市散居少数民族的民族政策，在此，更谈不上其权益能否得到有效保障。因此，为了让散居少数民族权益保障机制取得良好的实践效果，我们应该加大对散居少数民族权益保障工作的力度，普及这方面的法律知识，加强宣传力度，让更多的公民了解城市散居少数民族的民族政策，以达到切实做好散居少数民族权益保障工作。

最后，散居少数民族权益自我保障意识缺失。这是保障散居少数民族权益工作无法全方位贯彻实施的根本原因，其中包括自我维权意识不足和自我求权意识欠缺两方面。在自我维权意识上，随着现代化、城市化步伐的深入，长期生活在汉族人口多的地方的散居少数民族，由于受到汉族人文化、生活习惯等影响，久而久之会导致他们民族意识淡化，民族特征逐渐消失。这个影响最终会导致这个少数民族被汉族所同化，从而严重影响当地本民族文化发展权的存在与发展，一些民族政策变得形同虚设，当其合法权益受到侵犯时，不懂得及时拿起法律武器来保护自身权益;在自我求权意识上，散居少数民族对自己权利的关注程度少之又少，当散居少数民族居住地的立法滞后或根本忽视散居少数民族合法权益或者法规、规章等规范性文件中没有对散居少数民族权益保障作出规定时，散居少数民族公民很少会主动提出立法要求，或是要求有关国家机关给予其享有权利的确认和保护。

二、民族地区的少数民族权益保护的现状——以阜新蒙古族自治县为例

阜新蒙古族自治县是蒙古族实行区域自治的地方，隶属于辽宁省阜新市，其总面积六千二百四十七平方公里，行政区域辖三十六个乡、镇。［4］阜新市非常重视民族关系的处理，《阜新蒙古族自治县自治条例》第七条第一款明确规定:“自治县的自治机关维护和发展各民族平等、团结、互助的社会主义民族关系，禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为”。阜新蒙古族自治县不仅注重民族自治制度的建设，而且注重少数民族合法权益保障机制的建立和完善。对少数民族权益的保障不论从立法体制上，还是从实践效果上都取得了一定的成就，这对辽宁省大中城市在保护散居少数民族合法权益的工作上，有着十分重要的借鉴意义。

(一)少数民族权益保障立法体制上取得的成就

《阜新蒙古族自治县自治条例》于1900年1月1日开始施行，共70条，分别从自治机关、经济建设、财政管理、文化建设、民族关系、人民法院和人民检察院六个方面作了详细规定，指导少数民族权益保障工作114周年。从立法时间上

进行考察，我们不难发现该条例施行时间之早，但同时也反映出阜新蒙古族自治县对蒙古族权益保护工作重视程度之大;从立法修订情况看，《阜新蒙古族自治县自治条例》自颁布至今未进行过修订，我们不得不承认立法具有较为严重的滞后性，但我们不能就此否认该条例在立法内容上的成功之处。

首先，在自治机关方面。阜新蒙古族自治县在自治机关立法方面有两点成功之处值得我们学习和借鉴。第一，阜新蒙古族自治县充分保障了少数民族平等就业的权利，同时考虑到少数民族各方面的因素，给予了少数民族更多的优待政策;第二，阜新蒙古族自治县充分保障了少数民族语言的权利。民族的语言就像民族的文化、传统和习俗一样，是一个民族的象征之一，所以我们有必要给民族语言创造一个良好的环境。因此，阜新蒙古族自治县无论在日常生活中，还是在学习工作中，都非常注重蒙、汉两种语言的学习和使用，这在很大程度上保障了蒙古族的语言权利。

其次，在文化建设方面。阜新蒙古族自治县在文化建设立法方面有四点成功之处值得我们学习和借鉴。第一，阜新蒙古族自治县实施民族教育政策。教育是人类社会文化传承的重要方式之一，在当代文明社会，学校教育是人类社会文化传承的主渠道。［5］阜新蒙古族自治县的自治机关自主地发展民族教育，为文化传承开通了主渠道。第二，阜新蒙古族自治县在教育领域充分保障了少数民族语言的权利。从幼儿园、小学到中学，逐步实行用蒙、汉双语授课，为培养蒙汉文兼通的人才创造了优越条件。第三，阜新蒙古族自治县注重保护其文化发展权。文化发展权是公民个体及其组成的集合体包括一个民族、区域、国家拥有的文化得到保护与发展并由此获益的权利，是发展权的重要内容。［6］阜新蒙古族自治县在立法上强调要认真做好民族文化遗产的收集、整理、翻译和出版工作，其在该方面的重视程度可见一斑。第四，阜新蒙古族自治县注重医疗工作。积极采用现代的医疗技术，努力提高医疗水平，这对保护少数民族的人身权利提供了重要保障。

再次，在人民法院和人民检察院方面。阜新蒙古族自治县在人民法院和人民检察院立法方面充分保障了少数民族法律救济的权利。在法律工作人员当中有一定人数的少数民族工作人员，这为保护少数民族的诉讼权利提供了有利保障。当少数民族的合法权益受到侵害时，他们不会再因为与法律工作人员之间可能存在语言障碍而放弃法律救济的权利。在法律文书方面，应根据实际需要使用蒙、汉两种文字，这不仅保障了少数民族的司法救济权利，同时也保障了少数民族的语言权利。

最后，在民族关系方面。阜新蒙古族自治县在民族关系立法方面积极鼓励民族干部学习、使用多种语言文字，这不仅为各民族之间学习、交流搭建了良好的沟通桥梁，同时可以促进民族团结，促进各民族间的发展，有利于文化的传承。

(二)少数民族权益保障机制的实践效果

阜新蒙古族自治县在保障少数民族的生存权、平等就业权以及文化发展权三个方面采取了多种保障措施，同时取得了较好的实践效果。

首先，在少数民族生存权保障方面。阜新蒙古族自治县将少数民族生存权作为基本人权进行保护，并通过确立民族区域自治制度来保障这一权利的实现。可见阜新蒙古族自治县在少数民族生存权保障方面重视程度之大。正如英国学者米尔恩所指出的:“一个保护人权的制度就是好制度，一个侵犯人权甚至根本不承认人权的制度便是坏制度。”［7］因此，阜新蒙古族自治县在少数民族生存权保障方面的指导思想值得我们学习和借鉴。

其次，在少数民族平等就业权保障方面。保护少数民族的平等权是宪法赋予的权利，因此，做好少数民族平等就业权保障工作同样非常重要。阜新蒙古族自治县在该方面主要采取两种措施来保护少数民族的平等就业权。第一，注重民族人才的培养。这使得少数民族之间无论从生活习惯上，还是语言交流上，彼此沟通起来都会非常顺畅，这同时也有利于民族工作的进行，从而可以更好地为少数民族提供更多平等就业的机会。第二，积极促进少数民族就业。我国目前的就业环境非常不好，积压了太多的毕业生，这是一个客观存在的现象，虽然市场的开放，就业机会很多，但是需要就业的人更多，所以挤压了相对来说能力稍微差的少数民族就业空间。［8］因此，阜新蒙古族自治县通过立法来积极促进少数民族就业。《阜新蒙古族自治县自治条例》第十七条明确规定:“在全县干部总数中，蒙古族干部所占比例应不低于其人口在全县人口中所占比例”。从以上两点，我们不得不承认阜新蒙古族自治县在少数民族平等就业权保障方面取得的成功之处。

最后，在少数民族文化发展权保障方面。阜新蒙古族自治县非常重视少数民族文化发展权的保护，其强调称:“对少数民族文化及其权利的保护不能仅着眼于少数民族传统文化的固守，更为重要的是，要考虑少数民族文化的发展和变化问题。即在保护的前提下，又要促进其发展，增强它的生命力和创造力，这才是我们的根本目的”。［9］因此，基于以上指导方针，阜新蒙古族自治县在少数民族文化发展权保障方面取得了很好的实践效果，切实保障了少数民族的文化发展权，让少数民族文化得到了永久的传承和发扬。

三、民族地区少数民族权益保护工作的成功经验

分析阜新蒙古族自治县对少数民族权益的保护，我们不难发现阜新蒙古族自治县在该方面取得了不菲的成绩，阜新蒙古族自治县的这些活动对完善以大连市为例的大中城市散居少数民族权益保护的措施无疑是一个巨大的促进作用。因此，我们借鉴阜新蒙古族自治县少数民族权益保护工作的成功经验，将立法与实际保护并行来进一步完善大连市散居少数民族权益保护的措施。

(一)健全机制，促进服务

完善管理格局、健全机制是做好散居少数民族权益保护工作的关键。大连市在该方面可以通过“四个共同”来规范少数民族流动人口服务管理工作。一是共同研判信息。大连可以在全市重点地段、城乡结合部设立“少数民族联系点”，由民族宗教、公安、安全、工商、教育等部门共同联络管理，明确负责人，定期组织召开信息研判会，汇总全市少数民族流动人口信息，进行动态跟踪掌握。二是共同监管秩序。对在大连求学、经商、务工和探亲的少数民族群众，按照“属地化管理、市民化服务”的原则，由相关部门共同参与，做到同宣传、同服务、同管理。建立与流出地联动工作机制，引导少数民族群众合理有序流入大连。三是共同督办教育。大连市第二十高级中学、金州高级中学均设有新疆班，市民委、市教育局及学校所在区政府紧密配合，协助完成少数民族学生的教育管理任务，改善少数民族学生的学习生活条件。同时，对外来少数民族人员子女入学、入托等方面积极给予引导和帮助，减轻了少数民族群众的负担。四是共同做好服务。无论市民委部门在饭店、烧烤摊点进行清真确认，工商部门在办理工商执照登记，还是公安消防部门在做好相关消防检查，公安派出所在办理居住证等方面，都应该尽力为少数民族群众给予照顾，提供方便条件。

(二)加强宣传，完善立法

目前我省虽然已经施行《辽宁省散居少数民族权益保障条例》，但作为专门指导散居少数民族权益保障工作的统一的法律《散居少数民族权益保障法》一直未能出台，使该条例缺乏整体性和系统性，从而影响到该条例的效力，不利于该条例的实施。法律体系是一个由法律部门分类组合而呈体系化的有机整体，它要求门类齐全、结构严密、内在协调。［10］因此，根据当前辽宁省大中城市散居少数民族发展的需要，一方面建议从国家层面尽快修改《城市民族工作条例》，积极制定《散居少数民族权益保障法》，从而避免立法形态的非系统化和立法效果的滞后化;另一方面在执行条例过程中，我们要根据社会发展的实际需要来进一步细化和具体化条例的适用，让保护散居少数民族权益的工作更具有针对性和前瞻性，把散居少数民族权益保护落到实处。从辽宁省而言，我们要进一步修订完善《辽宁省散居少数民族权益保障条例》，在修订过程中要注重结合辽宁省少数民族流动人口的实际情况，来完善散居少数民族权益保护的立法内容，从而切实保障散居少数民族的合法权益。《辽宁省清真食品管理条例》己颁布实施，因此，我们要加强对其的学习，积极做好普法宣传工作，尽量让更多的少数民族了解自己应享有的权利，当自身权益受到侵害时懂得如何通过法律途径来寻求救济，从而避免立法内容的政策化。

(三)突出重点，加大扶持

散居少数民族权益保护是一项系统工程，我们用相关的政策和法律法规强制加以保护当然十分重要，但资金的保障和投入也非常关键。多年来，我国每年在分配少数民族发展资金时，都会更多地关注民族自治地区的现状，然而对于散居地区的优待政策实施相对很少。因此，我们应该重视对散居地区少数民族经济、文化、卫生、教育等政策的扶持和立法保障。一方面政府可以采取多种方式，如税收优惠制度、政策性补贴制度、自愿捐助制度等等，以此鼓励民众力量参与散居少数民族权益的保护，以建立起社会参与机制。［11］另一方面国家层面应尽快将制定《散居少数民族权益保障法》纳入整体立法规划之中，尤其应将突出经济、财政、税收、投资、融资等方面的条款列入其中，把散居少数民族的经济发展权最大限度地动员起来，进而有力推动民族经济的发展。［12］

(四)依法管理，强化监督

中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议提出:“全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家为总目标”。因此，辽宁省在贯彻落实依法治国的基本方针时，应该加强对法律法规的督查力度，确保辽宁省大中城市散居少数民族合法权益得到保障。辽宁省各级人大常委会、政府要切实加强对《辽宁省散居少数民族权益保障条例》贯彻执行情况的监督，有针对性地开展执法检查，尤其要把散居少数民族权益比较容易被忽视、受侵害的问题以及散居少数民族反映比较强烈的热点问题和突出问题作为检查重点，着重解决散居少数民族权益不能得到有效保障的热点、难点问题。同时，充分发挥社会监督、群众监督和舆论监督的作用，把《宁省散居少数民族权益保障条例》更好地贯彻落实。［13］

参考文献［］

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［8］金昌焕．散居地区少数民族权利保障研究［D］．延边大学，2012．

［9］司马俊莲．少数民族文化权利的法理研究［M］．北京:中国社会科学出版社，2014，4:148．

［10］张文显．法理学(第三版)［M］．北京:高等教育出版社．北京:北京大学出版社，2007:126．

［11］司马俊莲．少数民族文化权利的法理研究［M］．北京:中国社会科学出版社，2014，4:187．

［12］马剑．辽宁省散杂居少数民族权益法律保护问题探讨［C］．2013年中国民族法学年会论文集，2013:13．

［13］马剑．辽宁省散杂居少数民族权益法律保护问题探讨［C］．2013年中国民族法学年会论文集，2013:14．