制度变迁中的宅基地财产权兴起*——对当前若干制度创新的评析

桂 华

一、提出问题

十七届三中全会决议规定土地承包经营关系“长久不变”，标志着我国农地制度改革基本定局。自十八届三中全会以来，土地制度改革焦点转移至建设用地领域，主要包括征地制度与农村建设用地。2015年1月中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，随后拟定在全国33 个县市进行深化农村土地制度改革试点工作，试点内容包括征地制度、集体经营建设用地与农村宅基地三块。农村宅基地制度改革备受关注的原因是宅基地牵扯到征地制度、建设用地指标、耕地保护以及农民城市化等诸多方面的问题。

财产权是农村宅基地制度改革上的关键词。在法律上，财产权即物权，财产权功能是确定财产主体与财物对象的关系。在制度经济学中，财产权即具备排他性与可交易性的产权。农村宅基地改革上存在着普世派与实践派两派观点。普世派一般参照欧美国家的土地制度，提出按照一般财产制度对我国农村宅基地制度进行改造，主张将其改造成为保护私人权利的财产制度。实践派则认为土地在我国不是私人财产对象，我国的土地制度原本就不是私有财产制度，宅基地财产权只在一定限度内有意义。

讨论中，各方认识问题的基本思路、前提假设、关注焦点、目标指向等各不相同，造成农村宅基地问题争论中的话语混乱。土地制度改革在实践中属于利益调整过程，中央政府、地方政府、农民等各方的利益诉求不同，对财产权的理解也不相同。财产权话语混乱带来我国宅基地制度改革中的诸多奇特现象。例如有学者拿少数城郊村才会有的“小产权房”现象来论证“农地农房”入市①周其仁:《允许农地农房入市，不会天下大乱》，《农村经营管理》2014年第10期。，殊不知“小产权房”只在城郊农村出现则说明一般农村的“农地农房”并无多少市场价值;还有学者认为，建设用地指标是财富，所以支持国土资源部出台政策鼓励某些地方政府拆除农民房子来扩大建设用地规模，殊不知国土资源部下达建设用地指标原本就是为了控制建设规模，如果确实有扩大建设的需求，更经济的办法是增加指标下达。目前关于农村宅基地的一些主张和做法，在局部看或许存在一定道理，但是放到全局和整个土地制度框架中来看就丧失意义。混乱话语下的很多制度创新由于忽视整体效应而变成无谓“折腾”。农村宅基地是当前土地制度改革上“折腾”最多的一块，本文将恢复认识宅基地制度的初始意义，分析宅基地财产权话语的多重意涵，并基于此剖析一些流行改革观点与做法的逻辑混乱之处。

二、宅基地制度及其目标内涵

农村宅基地属于允许农民在集体土地上建设自住性建筑以满足生产生活需求的一种特定用途土地。我国不存在单独成文的宅基地制度，宅基地是制度集合产物，宅基地制度由各种法律法规中与宅基地相关的制度设置组合构成。总体上看，我国宅基地制度分为三部分。

(一)地利共享的宪法性规定

《宪法》规定生产资料社会主义公有制，消灭人剥削人的制度，表现在土地上就是取消土地私人所有，避免出现私有制下的土地食利者。土地公有制分为集体所有与国家所有两种。区位差异会带来土地级差地租，尤其是在建设用地方面，城市近郊土地的市场价值远高于偏远地区的价值。二十世纪八十年代以后市场经济发展深入，土地市场化需求出现，为适应发展要求，我国开始实施城镇建设用地有偿使用制度。在坚持土地公有制原则下，允许土地使用权转让。1988年通过的宪法修订案第二条规定，“土地使用权可以依照法律的规定转让”，同年《土地管理法》修改时也落实这一点。修改后的《土地管理法》规定，“国有土地和集体所有土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定”。这在实践中产生一个矛盾，假若集体土地的使用权也可以转让，那么城市建设和经济发展必然带来近郊农村土地价值大幅上升。土地市场价值是社会财富的显现，这将意味着经济社会发展的好处将由近郊少数农民享有，这些农民通过集体土地使用权转让即可不劳而获地享有社会财富，实质成为土地食利者，与我国土地公有制“宪法原则”不符。另外，城市近郊土地非农使用相对于农业使用的巨大级差地租，必然激励农地向建设用途转化，既不利于保护耕地，也会扰乱城市房地产市场。

针对以上问题，随后1994年出台的《城市房地产管理法》以及1998年修改后的《土地管理法》都规定国有土地使用权才可在城镇建设用地市场上依法出让或转让。相关法律逐渐关闭农村集体所有土地进入城市建设用地市场之门。这样一来，《宪法》关于土地使用权可依法转让的规定，在集体所有土地上就具体化为，耕地的承包经营权可依法流转(包括转让)，其它农用地以及未利用地使用权也可通过“四荒”承包办法流转(包括转让)。农村宅基地使用权禁止单独转让，不过集体组织内部房屋转让行为不被禁止，宅基地使用权转让在集体内部实际发生。以上显示，我国土地制度是在实践中逐步完善。1988年《宪法》修正案第二条确定我国与市场经济相适应的土地制度改革大方向，之后系列法律制度是对《宪法》规定的具体化。以1988年《宪法》中的“土地使用权可以依照法律的规定转让”条款，来反对当前《土地管理法》中的相关规定，是没有理解上位法与下位法的关系。

通过对集体土地使用权进入城镇建设用地市场的限制，实现国家垄断城镇土地一级市场，城市发展带来的土地升值由国家获得，通过土地“涨价归公”制度实现地利共享目标。这一制度意味着农村所有土地不具有参与城镇建设用地市场的财产性。农村宅基地尽管在土地用途分类中也属于建设用地，但它作为集体所有土地而丧失房地产功能。这就决定农村宅基地的财产性与国有建设用地的财产性完全不同。

(二)保护耕地的用途规定

二十世纪八十年代我国确定“珍惜合理利用每一寸土地”的基本国策。1986年最早通过的《土地管理法》规定，“各级人民政府必须贯彻执行十分珍惜和合理利用土地的方针，全面规划，加强管理，保护、开发土地资源，制止乱占耕地和滥用土地的行为”。1998年修改的《土地管理法》将珍惜合理利用土地的基本国策操作为土地用途管制制度，开始编制土地利用总体规划，将土地分为农用地、建设用地与未利用地三类，控制建设用地总量，对耕地实施特殊保护。土地用途分类管理制度的意义在于，限制农用地向建设用地转化，促进未利用地开发为农用地。该目标通过两项具体制度设计实现。

一是新增建设用地年度计划指标制度。为落实建设用地总量控制，国土资源部每年下达一定量的新增建设用地指标计划，地方政府获得指标才能从事建设，从源头上限制滥用耕地行为。1998年修改的《土地管理法》将农村宅基地与城市建设用地统一纳入“建设用地”管理范畴，审批农村宅基地占用农用地也占用下达给当地政府的年度计划指标。国土资源部在2004年出台《关于加强农村宅基地管理的意见》规定，“省(区、市)在下达给各县(市)用于城乡建设占用农用地的年度计划指标中，可增设农村宅基地占用农用地的指标。……县(市)国土资源管理部门对新增耕地面积检查、核定后，应在总的年度计划指标中优先分配等量的农用地指标用于农民住宅建设”。农村宅基地与城镇建设占地共享建设用地年度指标，将宅基地与城市建设用地捆绑一起。

二是耕地“占补平衡”政策。1997年4月出台《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》提出“实行占用耕地与开发、复垦挂钩政策”，具体指，“非农业建设确需占用耕地的，必须开发、复垦不少于所占面积且符合质量标准的耕地”。在此基础上逐步形成“占一补一”、“先补后占”、“质量对等”等“占补平衡”政策。该政策倒逼地方政府建设与农民建房减少占用耕地，强制要求占地主体进行耕地开发。耕地“占补平衡”政策目标是在城乡建设不可避免的情况下实现耕地动态平衡。

在农村建设方面，我国一直强调避免占用耕地。1963年中央下达的《关于对社员宅基地问题作一些补偿规定的通知》规定生产队划分宅基地要尽量利用闲散地。八十年代以来的多数涉及农村宅基地的政策法规也都强调农民建房尽量不占耕地。保护耕地政策与农村宅基地按需供给、应有尽有原则存在一定张力。对此，主要有两点化解办法，一是各地出台政策对宅基地占地面积作出限制性规定;二是提高集体内部资源配置效率，实施“一户一宅”政策、宅基地退出机制、闲置宅基地再分配制度等。土地用途管理制度建立未利用地、农用地与建设用地之间转化规则，为当前一些制度创新做法奠定基础。

(三)地尽其利的使用制度

当前农村宅基地制度中最受争议的一点是，宅基地使用权是否具备交易权能。在国家垄断城镇建设用地一级市场制度下，《宪法》中土地使用权可依法转让的原则性规定，在建设用地方面具体化为依照《城市房地产法》与《土地管理法》的相关规定转让。农村宅基地不属于《城市房地法》规范对象，宅基地使用权缺乏依法转让条件，不能参与市场交易。我国先后两次发布的“国家人权行动计划”将保障居住权列入人权范围，规定保障农民的宅基地使用权属于“基本生活水准权利”。城镇居民主要通过城市房地产市场解决居住问题，为解决城镇低收入家庭住房问题，政府针对市民制定相应的住房保障政策。农村不存在房地产市场，农村宅基地具有满足“居有所居”的保障性质。承认宅基地的社会保障功能，即意味着宅基地使用权不纯粹是用益物权，它还属于社会法规范对象①郑尚元:《宅基地使用权性质及农民居住权利之保障》，《中国法学》2014年第2期。。

集体内部宅基地按需供给制度有可能造成宅基地低效利用，在政策制度中需处理宅基地制度社会保障性内涵与珍惜合理利用土地的关系。1990年国务院转批的《关于加强农村宅基地管理工作的请示通知》提出，进行农村宅基地有偿使用试点工作。之后的试点过程中，出现基层管理部门借宅基地审批乱收费情况，增加农民负担，1993年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》终止宅基地有偿使用制度，2015年开始的深化农村土地制度改革试点工作中又包括探索宅基地有偿使用的内容。设计宅基地有偿使用制度目标是通过宅基地使用成本激励资源有效利用，但在操作中存在有偿使用标准不易确定难题。

在缺乏农村房地产市场情况下，宅基地有偿使用标准要么是由村民自治商议决定，要么是公开竞拍获得。如果是通过商议决定，必然要照顾大多数普通收入群体，按照保障性质确定较低收费标准，造成实践中很难约束超占多占行为。如果通过竞拍定价，则会造成宅基地资源被村庄中的高收入群体获得，低收入群体得不到公平照顾。浙江省某镇一直实施宅基地竞拍机制，调查发现，二十多年实践结果是宅基地资源在高收入群体与低收入群体间出现占有严重不均，有些富人老板占地几亩建设价值千万的豪华别墅，普通低收入群体普遍宅基地面积狭小。竞价机制带来农村“住房地位群体”②刘锐、刘小峰:《农村阶层分化与“住房地位群体”》，《人文杂志》2014年第5期。，资源分配上出现村庄内部高收入群体挤压低收入群体情况，与宅基地保障性质冲突。

另一种办法是，对符合条件农民实行宅基地无偿分配，对超占多占面积实行有偿使用制度，并且制定能够迫使农民退出超占多占或者闲置宅基地的足够高收费标准。这种办法既满足宅基地保障功能，也实现有偿使用目的。对超出规定面积的宅基地制定足够高的收费标准，实际具有处罚性质。这种办法的关键在于，集体经济组织作为土地所有者是否能将政策执行下去。对超占面积实行惩罚性收费是要求农民退出超占多占闲置宅基地，其初始目的是促进公共资源管理，而非增加集体收入。通过惩罚性收费迫使农民退出超占多占闲置宅基地，与通过其他手段强制农民退出超占多占闲置宅基地目标是一样的。现有政策已经赋予集体这方面的权力，或者村民自治已经具备这方面合法功能，但是大部分村庄却没有实施，说明这是基层治理意义上的政策执行问题。进一步而言，如果基层不具备较强治理能力，惩罚性收费的办法也必然落空。

在少占耕地情况下，用有限资源尽可能满足农民的居住需求，体现宅基地制度的地尽其利内涵。集体内部的宅基地管理具备公共资源管理性质。集体管理有效，则有限资源不仅能够公平分配，而且得到合理利用，实现效用最大化。集体组织管理不力则会造成资源浪费且分配不公。集体内部宅基地管理具体包括两个方面，一是合理有效的宅基地分配制度，二是对农民利用宅基地行为的管理。前一方面讨论的较多，比如当前国家政策关心的宅基地退出机制问题。后一方面学界与政策上的讨论较少。农民利用宅基地建房属于村庄建设问题。科学的村庄规划与农民建房管理，既带来个体农民建房投资合理，也带来村庄建设良好局面，提高宅基地使用效率和农民福利。

三、财产权话语的政策所指

从2000年左右开始，有关农村宅基地制度的讨论中引入财产权概念。保护农民在宅基地上的财产权，通常有两种内涵。一是农民组成集体经济组织所拥有宅基地所有权属于财产权，二是农民个体拥有的宅基地使用权属于财产权。宅基地制度是包括社会财富分配、耕地保护、社会保障与促进资源利用等功能的一项综合性制度，不仅财产权内涵本身不统一，而且各种改革观点所指向的目标也不同，这造成财产权话语的复杂性。现总结不同语境下宅基地财产权话语的真实所指。

(一)指向宪法性规定的财产权

财产权通常被理解为一项民事权利，在一般语境下指私人财产权。土地能否成为私人财产对象，首先取决于土地所有制。在土地私有制社会中，土地理所当然允许成为私人财产物，个人在土地上的权利属于受法律保护的不动产财产权。我国实施土地公有制，讨论宅基地财产权问题时不宜忽视它的宪法性规定。目前从法律上研究我国土地财产权问题的主要是从事宪法学与民法学研究两个专业的学者。这从侧面反映出宅基地财产权既是私权问题也是公权问题。

指向宅基地宪法性规定的研究，通常关注征地拆迁问题。政府实施的征地拆迁行为能够消灭宅基地集体所有权、农户使用权与房屋所有权。征地拆迁集中体现国家公权力边界与私人财产权受保护情况。抛开征地拆迁复杂法理问题来看，对该问题的讨论最终聚焦于农村宅基地作为建设用地，能否不经过征地程序享有与国有建设用地同等入市权利。从这个角度提出宅基地财产权，指向宅基地宪法性规定是否坚持。

城市建设用地需求是由城市发展带动的，即整体经济社会建设的结果。指向宪法性规定的宅基地财产权问题，本质涉及到社会财富如何分配，这一直是土地制度改革争论的焦点。形成通常所说的“涨价归公”与“涨价归私”两种主要观点。针对征地拆迁制度、城乡建设用地差别提出赋予农民宅基地财产权的改革主张，一般持有“涨价归私”观点。

政策界较早在此意义上提出宅基地财产权的人是原国土资源部副部长李元。2001年国土资源部几个部门在苏州市联合召开土地制度创新座谈会，李元在讲话中提出保护农民的土地财产权是土地制度创新的核心，并谈及建立城乡建设用地统一市场，承认农村建设用地包括在宅基地在内具备入股、联营、抵押和继承的财产权能①李元:《保护农民的土地财产权》，《中国土地》2001年第3期。。李元将农民的土地财产权定位为承认农民分享社会发展成果。所谓宅基地入股、联营等，就是绕过征地制度直接进入城市建设用地市场。这种做法在沿海发达地区和一些试点地区存在。

周其仁是学界中持续关注该问题的代表。周其仁一直对我国征地制度持批评态度，他曾从减少社会冲突角度分析广东南海等地区农村建设用地变相入市做法的优点，从中推出取消征地制度的建议②周其仁:《农地产权与征地制度》，《经济学(季刊)》第4 卷第1期。。征地本身反映的是财富分配，征地过程中政府与农民发生博弈甚至冲突，具有争夺利益的性质。减少冲突的办法是规范征地过程和实施合理补偿，而非取消征地制度。因此周其仁的推论存在问题。刘守英也重点关注这个问题，他分析北京市郑各庄的案例，提出取消征地制度的“农村自主城市化”道路③刘守英:《集体土地资本化与农村城市化》，《北京大学学报》2008年第11期。。郑各庄是靠违法违规发展起来的，且独具地理位置优势，该个案不具有代表性，也缺乏说服力。

这个意义上的宅基地财产权话语致力于打破国家垄断城镇建设用地一级市场制度，指向“农地农房”入市，触动作为我国土地制度根基的公有制。这种指向的财产权尽管目前被最多讨论，但暂时还没有变成全面政策实践。当前正推行的农村经营性建设用地在符合规划条件下直接入市的试点，也仅限于经营性建设用地，不包括农村宅基地。

(二)指向社会功能的财产权

在是否放开宅基地自由交易的辩论中，反对者主要理由之一是宅基地具有福利保障性质，社会保障权利是维持生存底线，经济利益最大化理由对于宅基地制度改革无效，宅基地不具备一般财产物的交易功能。从个体农民角度看，获得宅基地属于保障性权利，从整体社会角度看，宅基地制度发挥社会保险功能。当前我国快速城市化蕴含巨大社会风险，宅基地为农民保留退路，建立社会稳定机制。社会保障功能与社会保险功能都显示宅基地制度的公共价值，保护农民占有使用宅基地的权利，具有民生与社会意义。由此产生指向宅基地社会功能的财产权话语。

2011年12月温家宝总理在中央农村工作会议上发表讲话，讲话中指出，“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的财产权利，无论他们是否还需要以此来作基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。在任何情况下都要尊重和保护农民以土地作为核心的财产权利，应当让他们带着这些权利进城，也可以按照依法自愿有偿的原则，由他们自主流转或处置这些权利”①温家宝:《中国农业和农村的发展道路》，《求是》2012年第1期。。温家宝提出保障农民的土地财产权有很强的针对性。在这个讲话之前的几年，很多地方政府开展各种形式农村土地制度创新活动，包括“土地换社保”、“宅基地换住房”、“拆村并居”等。一些地方政府在“城乡统筹”一类的改革名义下开展土地制度创新，实际是为获得土地或者建设用地指标，造成农民利益受损。温家宝代表中央政府提出保护农民的土地财产权利，是为约束地方政府行为。

温家宝从“农村转移人口当前利益和长远生计”角度强调宅基地财产权，反映相关制度改革中的央地博弈关系。站在中央政府立场上，宅基地制度改革要服务于“城乡统筹”，要具有民生意义。而地方政府更多关心城市建设、工业发展、GDP 指数增长等，这些都受城市建设用地指标制约，因此地方政府创新宅基地制度的动力是在土地(指标)而非民生上。面对地方政府积极突破现有土地管理制度的冲动，中央政府从社会功能角度引入宅基地财产权，起到政策平衡作用。

(三)指向耕地保护的财产权

当前快速城镇化占地与耕地保护目标发生冲突，一方面要坚持耕地红线，另一方面是发展经济和进行城市建设时必须占用部分耕地。保护耕地、提高资源利用效率就成为我国土地管理工作核心内容之一。国土资源部作为主管部门，当前推动土地制度创新的首要目标是解决耕地保护问题。土地具有位置固定性，我国通过耕地“占补平衡”政策实行耕地动态平衡。落实“占补平衡”政策主要靠开发未利用地、荒地以及闲置地等耕地后备资源。废弃村庄、空心村等也属于耕地补充来源。城乡建设统计公报显示，包括宅基地在内，我国农村现状用地约2 亿亩，农村人口逐步进城将带来农村建设用地复垦为耕地的巨大空间。农村宅基地作为耕地后备资源进入政策制定者视野。

这方面的问题在于，农村宅基地复垦耕地较一般耕地开发的难度大、成本高，地方政府缺乏相应的积极性。为调动地方政府复垦农村建设用地积极性，国土资源部设计出“城乡建设用地增减挂钩”政策。2004年国务院第28 号文首次提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，2008年国土资源部下发第138 号文件，对“增减挂钩”政策做详细规定。该政策能够激励地方政府的原因在于，在项目范围内，减少农村建设用地不但能够增加耕地，而且可将节余建设用地转化为建设用地指标，扩大地方政府用地规模。实施“增减挂钩”政策，中央达到保护耕地目标，地方政府也突破建设用地指标紧张局面，一举两得。

实施“增减挂钩”需要农民退出宅基地，因此该政策关键是如何体现农民利益。一些地方政府运用行政手段强制农民退出宅基地，出现“赶农民上楼”情况，违背保护农民权益的政策要求。以成都市、重庆市为代表的部分地区，将“增减挂钩”政策与“城乡统筹”结合起来，村庄整治、集中居住等形式让农民退出部分宅基地所产生的建设用地指标，可获得价值补偿。成都市补偿标准高达每亩二三十万元。成都市、重庆市运用政策手段(如“地票”)单独设置建设用地指标价格，实现农村宅基地财产化。

农村宅基地所包含的建设用地指标财产性，被一些学者视为重大制度创新。如周其仁将成都改革做法概括为“还权赋能”，并总结说，“这场改革是参照城镇居民在市场经济框架下已获得的合法转让权，成都明确新一轮农村产改的纲领是‘还权赋能’，即不但要把农村集体土地的使用权、经营权还给农民，而且要把由此派生出来的转让权，也还给农民，赋予农村产权以更为全面和多样的内涵”①北京大学国家发展研究院综合课题组:《“新土改”成都实践》，《西部大开发》2011年第2期。。在多重制度综合作用下，农村宅基地超越建设用地的级差地租规律，偏远地区农村宅基地也具备价值，产生一种特殊形式的农村宅基地财产权。这种财产权与我国耕地保护政策密切相关，只在特定政策背景下有意义。

四、制度创新的混乱逻辑

宅基地财产权话语缺乏统一所指，多重话语内涵带来当前农村宅基地的学术讨论与实践探索方面的混乱逻辑。

(一)同地同权的谬误

同地同权是指赋予包括宅基地在内的农村建设用地与城市建设用地同等权利。持这种改革观点的人认为，当前集体土地所有权与国有土地所有权不平等，造成土地制度上的城乡二元结构，强调按照所有权平等保护原则实施改革，实现城乡建设用地市场统一。同地同权主张所依据的理由是民法上不同主体权利平等保护原则，存在将所有制与所有权混淆的谬误。国家通过垄断城镇建设用地一级市场实现地利共享目标的制度设置，合法性基础是全民所有与部分劳动群众集体所有的差别。全民所有属于“大公”，部分劳动群众集体所有属于“小公”，二者具有不平等政治关系。用抽象民法原则对抗我国土地制度的宪法性规定，存在法理困境。

《物权法》分别规定国有土地上的“建设用地使用权”与农村集体土地上的“宅基地使用权”，原因是两种使用权内涵本来不同。在城市建设用地市场中，土地出让包括特定地块及其规划许可，位置临近同等面积的两块不同用途与不同容积率土地所谓价格完全不同，差别不在物质上，而是由规划许可差别造成。农村宅基地与城市建设用地也存在规划许可上的差别。政府行使规划许可权力审批农民建房，农村宅基地使用权内在地包含农民自住自用性质。农村宅基地不允许交易并禁止进行商品房开发由规划管制造成。土地区别为集体所有与国有两种所有权，实际发挥规划管制功能。

在城乡建设用地不同性质的大框架下，行政主管部门再依照城乡建设规划将每宗地块上的规划许可审批给用地主体。国家垄断城镇建设用地一级市场，表面上看是控制地块的出让权利，实质是出让规划许可。因此，有学者认为在建设用地城乡差别中，所有权差别是表象，关键是管制上的差别②华生:《城市化转型的土地陷阱》，东方出版社2013年版。。我国约有2 亿亩农村建设用地，住房城乡建设部公布的建设统计资料显示，城市建成区面积从2004年的4545 万亩扩大到2013年的7185 万亩，十年间共扩大2640 万亩。过去十年是我国“土地城市化”最快时期，当前已经确定我国不再进行“摊大饼”式城市建设思路，未来建设用地供给主要靠挖掘存量潜力。这不仅意味着农村建设用地进入城市开发的可能性较小，而且若实施同地同权，允许农村建设用地进行经营性开发，反而会带来近郊村的土地管理难度，不利于控制“城市边界”。

同地同权主张在实践也不可行。持同地同权观点的人以保护农民利益和实现城乡一体为目标。若是按照同地同权原则改革土地制度，受土地位置固定性质限制，则只有城中村与城郊村的建设用地可参与城镇建设用地市场，偏远地区农村建设用地没有这种机会，且前者只占我国全部农村的极少数。同地同权后果是农村宅基地的实际不同权。允许农村宅基地进入城市建设用地市场，反而会拉大少数近郊农村与一般农村的差距，与城乡一体化目标相悖③贺雪峰:《地权的逻辑Ⅱ》，东方出版社2013年版。。

(二)“增减挂钩”的异化

依托城乡建设用地“增减挂钩”政策，当前各个地方政府广泛开展以农村宅基地为载体的城乡统筹、“四化”同步建设等改革创新活动。这类实践活动的核心是实现农民宅基地的财产权。农民退出农村宅基地使用权，可获得一定补偿。有些地方直接进行房屋置换，如山东地区的“撤村并居”行动;有些地方是进行货币补偿，如成都市、重庆市的“地票”交易。在这类改革实践中，一些地方政府单纯为获得建设用地指标，农民利益反而被损害;另外一些地区，农民享受较多好处，如在我们调查的常熟市某镇，农民退出宅基地和房屋，能够获得实物、货币补偿近150 万元。

“增减挂钩”政策造成很多人陷入宅基地财富幻觉。周其仁在东北地区调查看到当地将农场废弃建设用地复垦，觉得很可惜，认为这些建设用地本来可以在市场中获得一大笔收益①周其仁:《以土地转用抑制土地财政，成都模式可行》，《经济参考报》2011年11月31日。。2013年湖北省在全省范围选择21 个乡镇作为“四化”同步建设试点，政府落实工作的主要手段是向每个试点乡镇下达一定量的建设用地周转指标，由地方政府运用“增减挂钩”政策实现建设目标。建设用地指标本来是一项土地管理手段，现在却被很多人看作财富来源。假若如此，国土资源部只需要扩大下达建设用地指标即可。

农民退出宅基地获得建设用地指标收益，本是政府为扩大城市建设用地规模而实施的转移支付。实施“增减挂钩”时，各地补偿标准差异很大。常熟市某镇拆除两个农户即可获得1 亩建设用地指标，政府需补偿投入近300 万元，湖北省沙洋县每亩补偿给农民不足2.5 万元，浠水县是1.5 万元左右。建设用地指标本身不产生财富，补偿标准由政府财力决定。宅基地不是财富之源，拆除宅基地所产生的建设用地指标也不是财富之源，它们是政府公共财政支出倾向农村的政策工具。当前一些地方试图通过制度创新从宅基地中挖掘财富的做法属于本末倒置。

除了误会宅基地财富性质之外，“增减挂钩”政策还存在其他问题。从耕地保护方面看，“增减挂钩”政策可看做是耕地“占补平衡”政策的升级。“增减挂钩”产生的建设用地指标在异地落地所占用的耕地，正好由农村建设用地复垦补充。“增减挂钩”也实现耕地动态平衡，但成本远远高于普通耕地开发方式的成本。有没有必要通过拆农民房子来解决耕地保护问题，值得怀疑②贺雪峰:《农民利益、耕地保护与土地征收制度改革》，《南京农业大学学报》2012年第4期。。

另外，“增减挂钩”政策赋予农村宅基地建设用地指标这种特殊财产价值，破坏原有的宅基地自发退出机制。实施“增加挂钩”政策之前，我国土地整治中就包含“迁村腾地”内容，复垦废弃村庄和宅基地，增加耕地却不产生建设用地指标，一般也不需要给予农民补偿。自实施“增减挂钩”政策以来，不仅地方政府为避免挤占“增加挂钩”政策空间而不再实施“迁村腾地”项目，而且农民也拒绝无偿将废弃宅基地复垦为耕地。对建设用地指标补偿的预期，让农民宁可将土地废弃闲置也不愿意复垦种地。中科院的相关研究显示，我国农村建设用地有1.49亿亩复垦空间③黄文山:《填补“空心村”整治政策空白》，《中国土地》2012年第11期。。当前国土部每年下达新增建设用地指标约40 万公顷，2013年“增减挂钩”安排周转指标约6 万公顷。这意味着可纳入“增减挂钩”政策的农村宅基地远远低于可开发总量。从资源开发角度看，传统农民自发退出机制瓦解，而新的政策又不能解决问题，由“增减挂钩”这种特殊政策带来的宅基地财产权，造成绝大部分农村闲置宅基地被锁定无效利用局面。初始目的为珍惜合理利用土地的政策设计，却带来资源浪费结果，显示制度创新的混乱逻辑。

(三)公共资源管理难题

宅基地管理上的一个重要难题是人地关系矛盾。农村宅基地采取按户申请分配政策，人口变得带来一定时期重新调整土地的需求。一部分家庭人口增加后分户，符合宅基地分配条件，另外一部分家庭人口减少或者销户，需要退出宅基地。为减少农村建设占用耕地资源，相关政策一直强调宅基地分配尽量利用村内空地或者闲置宅基地，这就发生集体内部公共资源管理问题。当前快速城市化加剧这个矛盾。解决农村人口流出后的宅基地退出问题是当前制度创新的重要方面。

部分地区试行“宅基地换房”政策，政府提供城镇住房换取农民退出宅基地。这种办法以政府雄厚财力为基础，缺乏全国推广性。学者提供的宅基地财产化思路是赋予农民处置宅基地权利，通过市场交易解决资源配置问题。这种思路缺乏经验依据。放开宅基地交易，并不等于宅基地就可以实现交易。在农村人口总体流出背景下，农村内部的宅基地整体呈现剩余状态，农村内部宅基地交易空间不大。允许农村宅基地交易最可能出现的情况是，城市居民到交通便利、风景优美的农村购买宅基地作为休闲之用。这种逆城市化的宅基地配置方式不仅与城市化大方向违背，而且与减少农村建设用地规模、节余土地资源的制度创新初衷违背。既然设计宅基地交易制度是为解决农民变成城市市民后的宅基地退出问题，当然也就不允许市民再返乡购买宅基地。

对于农村人口流出与宅基地闲置的矛盾，赋予农民宅基地财产权不仅不能提供解决问题的新办法，反而会破坏现有制度包含的办法。农民进城是以家庭为单位的，每个村庄都有一部分农民留在村庄，一部分进城，还有一部分家庭是在进城与返乡之间“徘徊”。农民缺乏一次性进城的经济能力，绝大部分农民进城是经历多次往返之后才最终决定。这种进城方式造成村庄中闲置宅基地的“插花格局”。宅基地“插花格局”既是空间上的，也表现为不同家庭处置意愿不同，并且这些宅基地纵然是复垦为耕地，也因地块插花细碎和基础设施不健全而无法耕种。鉴于此，适宜采用渐进自发式的宅基地退出办法。一方面，鼓励村内闲置宅基地向村内无房户、住房困难户转让，连带地完成宅基地重新配置。另一方面，严格执行规划许可政策以控制建房行为，对于那些实际进城的农民不再审批新宅基地以及在原址上拆旧建新。再结合未来农村人口减少大趋势，科学制定村庄规划，严格执行宅基地核定面积标准，积极引导农民按照规划新建、翻建房屋，逐步引导宅基地集中。农民进城方式所造成的闲置宅基地“插花格局”，必须结合“村庄更新”才能解决。

以上办法实施的前提是宅基地权利在集体与个体之间的合理设置。宅基地按需供给制度原本就是满足农民生产生活需求，宅基地分配政策的核心是“使用”，符合使用条件便可分配，脱离农村生活且无使用需求的那些真正进城农民理当退出宅基地。现有制度一方面保护符合条件农民占有使用宅基地的合法权利，一方面维护集体经济组织在一定条件下收回闲置宅基地的权利，实现集体内部公共资源有效管理。如果通过改革将宅基地变成农民私有财产对象，则农民占有使用宅基地的权利永久受保护，集体经济组织就无权收回闲置宅基地，堵死宅基地退出通道。宅基地财产权固化特定主体与宅基地的关系，违背人口快速变动趋势下土地政策目标，激化城镇化背景下人地矛盾。

余 论

在长期土地管理实践过程中，我国宅基地方面已经形成一套完备制度体系，较好实现资源有效配置与对附着土地上社会财富的公平分配，对于保障个体权益与促进社会发展总体有效。另一方面，当前城市化进程也引发农村宅基地管理方面的一些问题，带来宅基地制度调整动力。部分学者缺乏对中国土地制度的整体认识，过分放大现有土地制度不合理一面，看不到制度总体有效一面，形成土地制度改革上的普世派。普世派学者相信存在一种全世界通用的理想土地制度，认为中国现有土地制度弊端很大，唯有推倒重建才能促进社会发展。普世派代表性人物如杨小凯，他认为中国必须实施土地私有化改革①杨小凯:《中国土地所有权私有化的意义》，http://www.aisixiang.com/data/425.html。。杨小凯被称为离诺贝尔奖最近的华人经济学家，他的观点不仅有代表性，而且影响很大。近年来部分法学学者与经济学者借用物权法或者产权经济学的一般原理，论证农村宅基地财产化改革合理性，试图瓦解我国现有土地制度体系，体现普世派的改革思路。

与普世派相对的是实践派的改革主张。这部分人反对用一般经济学原理或者法律条文衡量中国土地制度，也反对抽象地进行国内外土地制度比较，他们不相信存在世界通用的理想土地制度，认为中国土地制度改革要从实践中来。实践派从经济社会发展的现实层面，对土地制度合理性进行实证性考察，区分现存土地制度中的利弊两端。实践派主张在公有制与现行土地制度总体框架下，对具体制度和政策做出针对性调整，解决现实中出现的问题。本文认为我国农村宅基地制度在实施社会财富公平分配与发挥宅基地社会功能方面基本不存在问题，当前面临的主要问题是构建城市化过程中的宅基地退出机制，以提高资源配置效率。因此改革的重点是解决宅基地管理中的人地矛盾。文中分析农民进城模式与农村宅基地“插花格局”，提出强化集体管理公共资源功能、严格执行农村建设规划、实施“村庄更新”等解决问题的办法。文中建议较宅基地财产化改革主张更有操作性，显示从实践出发的改革思路。