0—3 岁儿童早期发展家庭政策与公共服务探索*

孙艳艳

按照1989年联合国《儿童权利公约》的界定，儿童是指“18 岁以下的任何人”。0—3 岁儿童处于生命周期的早期阶段，充满着无限的发展潜能，这一时期的生活经历和体验对其智力、性格及社会行为的形成有重大影响。儿童早期是儿童大脑生长发育的关键期和可塑期，任何不利的因素都会影响其一生的生活。同时，这一时期的儿童大脑具有良好的修复性，早期的刺激和干预能够保证大脑的正常发育，尤其是对于脑损伤儿童的干预越早成效越明显。因此，为0—3 岁儿童早期发展提供相关服务最直接的效益便是发掘儿童自身潜力，增强其自身的发展能力，为其开启一个良好的人生开端。

0—3 岁儿童早期发展不仅可以为个体和家庭带来收益，同时也具有利益外溢性的特点:从人力资本的角度来看，良好的早期教育能够为未来社会发展提供优秀的人力资源储备，进而提高国民的基本素质并增强国家的竞争力;从社会分层的角度来看，通过早期教育避免贫困代际传递，将促进社会的公平，减少阶层之间的对立和冲突，进而维持社会的和谐稳定;从经济发展的角度来看，人力资本的提升相应推动经济发展，增加社会财富。

世界各国对于儿童早期发展的概念使用、内涵等有一些差异。例如，在0ECD 国家，早期儿童教育与照护(Early Childhood Education and Care)的说法比较普遍，包括所有正式或非正式的为学龄前儿童提供照顾与教育的各种安排，无论这些服务供给的提供环境、资金来源、开放时间或具体项目设置如何，强调照护与教育的不可分割①李莹、赵媛媛:《儿童早期照顾与教育:当前状况与我国的政策选择》，《人口学刊》2013年第2期。。而在联合国儿童基金会等国际组织的表述中，普遍使用儿童早期发展(Early Childhood Development)的概念，通常指0—6 岁儿童的综合性发展。中国通常使用学前教育的概念，在狭义上更多关注3—6 岁儿童的教育②夏雪、徐溟溟:《中美两国学前教育政府投入比较研究》，《外国教育研究》2012年第3期。。近几年来，中国针对学龄儿童的义务教育体系发展日臻完善，针对3—6 岁儿童的“普惠性”学前教育体系也逐渐提上日程，唯有针对0—3 岁儿童及其家庭的相关政策与公共服务处在极不完善的阶段，无法应对社会变迁所导致的一系列家庭结构与家庭功能的变化。因此，本研究主要讨论0—3 岁儿童的早期发展，在广义上泛指0—3 岁儿童早期的整体发展，囊括了儿童的孕育、营养、保健、照顾、教育以及社会互动等多项基本内容，体现了儿童早期发展多元化的本质要求③杨启光:《儿童早期发展多元化政策目标整合的国际经验》，《学前教育研究》2015年第4期。。

20世纪60年代开始，西方一些国家开始出台政策支持儿童早期发展，将其视为社会公平的起点，并借此实现社会改革的相关目标。20世纪90年代以来，在社会投资理论的影响下，以艾斯平—安德森为代表的西方学者提出了儿童中心的社会投资战略，意在消除儿童贫困和极端的经济不平等，并且实施广泛的早期儿童照护机构战略④Esping-Andersen G，.“A Child-centered Social Investment Strategy”，in Esping-Andersen G.，Gallie D.，Hemerijck A.and Myles J.(eds)，Why We Need a New Welfare State，Oxford:Oxford University Press。转引自李莹、赵媛媛《儿童早期照顾与教育:当前状况与我国的政策选择》，《人口学刊》2013年第2期。。西方一些国家的政府不仅投入资金兴办儿童早期发展教养机构，更是出台了大量的政策和法规予以支持和强制。近几年来，中国在理论界和政策界都出现了将0—3 岁儿童早期教育纳入公共服务的呼声和设想⑤张建波:《0—3 岁婴幼儿社区早期教育公共服务体系构建的基本框架》，《理论观察》2013年第12期。。但是总的来看，目前的相关文献更多是倡导性或宣示性的，相关政策实践多是实验性或地区性的，并未形成系统化的理论体系和政策架构。现代社会的发展对传统家庭模式提出了挑战，推动政府在家庭政策以及公共服务供给等方面做出应对和改变。

一、中国社会转型与儿童早期发展的挑战及需求

随着社会的急速变迁，0—3 岁儿童所赖以生活的家庭以及所处的社会环境发生了巨大的变化，传统上依靠家庭实现的儿童照料与早期教育等正在面临挑战。

(一)人口结构与家庭结构的变迁

改革开放以来，中国人口与家庭结构经历了巨大的变迁。尤其是在独生子女政策的影响下，当前中国的生育水平相对较低，人口老龄化速度加快，人口结构矛盾日益显现。2014年，中国各地对生育政策进行了调整，陆续启动单独家庭二胎政策，截至2014年年底，大概有100 万对的单独夫妇提出了申请⑥《2014年中国卫生计生十大新闻》，国家卫生和计划生育委员会网站，http://www.nhfpc.gov.cn/xcs/s3574/201501/d3d7a15dac3547b7b11280b95ae1d3b7.shtml。。生育政策调整在未来一段时间内将对中国的人口结构产生一定的影响，尤其是对一些家庭的抚养模式带来较大的冲击，增加了家庭抚育年幼儿童的压力。

与此同时，现代家庭日益核心化、小型化，平均家庭户规模从2000年的3.58 人/户逐渐下降到2013年的2.98 人/户，并且由两人组成的家庭户占据的比例最高(约占总家庭户数的27%)⑦《中国统计年鉴(2014)》，统计局网站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2014/indexch.htm。。此外，现代生活方式的多元化以及对个人价值的强调，使婚姻家庭观发生了巨大变化，传统的婚姻制度受到挑战，家庭模式越来越多元化。一个突出的表现是离婚率逐年升高，2013年离婚人数比上年增长12.8%，粗离婚率从2004年的1.28‰上升到2013年的2.58‰⑧《2013年社会服务发展统计公报》，民政部网站，http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201406/20140600654488.shtml。。家庭规模的小型化以及家庭结构的多元化削弱了家庭抚育子女的功能。由于0—3 岁儿童的依赖性和脆弱性更强，因此处于这一阶段的家庭，在儿童监护、抚育等方面的压力更大。

(二)女性参与劳动力市场的比重日益增加

全球化经济发展和劳动力市场整合程度的提高，推动女性越来越多地进入到劳动力市场中。在当代社会，性别平等已不仅是女性自身发展的问题，而且成为国家经济转型与全球化再适应中的一种应对机制①熊跃根:《女性主义论述与转变中的欧洲家庭政策——基于福利国家体制的比较研究》，《学海》2013年第2期。。由于女性就业增加，传统上由女性(母亲)主导的养育模式开始转变，加之目前中国产假时间较短，女性履行传统家庭角色的障碍越来越大，隔代养育成为很多家庭的选择，父母在儿童早期教育方面的参与减少。有研究表明，在北京，大约70%的儿童是由隔代祖父母抚养，上海为50%—60%，广州为50%，全国大约有将近一半的儿童接受的是隔代抚养和教育②吴航:《家庭教育学基础》，华中师范大学出版社2010年版，第69 页。。虽然中国传统文化为“天伦之乐”赋予了一定的价值与意义，但是不可否认的是，随着社会的快速发展，代际文化差异越来越大，在育儿观念、教育理念与方法等方面必然会存在着一定的代际矛盾与冲突，不仅影响到家庭代际关系，而且影响年幼儿童的社会化。

(三)居住分离造成的家庭支持网络弱化

中国地域经济发展的差异性导致人口地域流动频繁，但是由于传统户籍制度的限制，大量家庭中主要家庭成员居住分离或者地域分割。资料显示，中国人户分离人口从2000年的1.44 亿上升到2013年的2.89 亿，流动人口从2000年的1.21 亿上升到2013年的2.45 亿③《中国统计年鉴(2014)》，统计局网站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2014/indexch.htm。其中，人户分离是指居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口;流动人口是指分离人口中不包括市辖区内人户分离的人口。。由于地域分割，家庭成员可以利用的资源减少，社会支持网络弱化，由此导致家庭成员共同抚养子女、赡养老人或提供其他安全保护等功能都出现了障碍。例如，目前中国农村地区普遍存在的留守家庭、流动人口家庭已经成为社会各界关注的一个社会问题。对于这些家庭而言，0—3 岁儿童早期发展还停留在监护照管为主，发展性早期教育的获得水平存在着较大的差异。一些儿童甚至不能和父母一起生活，更谈不上科学的儿童早期教育了。

(四)社会分层导致儿童的境遇差异较大

由于家庭主要照料者的受教育水平、职业与经济水平存在差异，同时受城乡差距、地区差距等因素的影响，儿童通过家庭内部所接受的早期发展支持是不均衡的。以体现儿童最基本生存状况的儿童死亡率为例，国家卫计委统计显示，中国5 岁以下儿童死亡率已经从1991年的61‰下降到2011年的15‰。即便如此，根据联合国儿童基金会的报告，中国5 岁以下儿童死亡数是25.8 万，在全球名列第五，同时城乡之间存在很大差异。与东部城市地区相比较，西部省份的儿童死亡率要高出两倍以上④《中国儿童死亡率20 多年下降74%》，新华网，http://www.js.xinhuanet.com/2013-09/18/c_117415099.html。。在广泛的意义上，由于家庭成员的知识水平、教育能力、参与程度等的差异性，导致0—3 岁儿童在早期发展方面的支持和干预差异很大。

一方面，社会变迁对传统家庭抚育模式带来挑战，另一方面，现代儿童观对儿童早期发展提出了新的需求。传统上往往将年幼儿童视为无知的、脆弱的、缺乏理性的个体，甚至被看作是成年人的附属物，因此儿童的价值被忽视，其内在需求被压制，甚至成为成人社会实现自我利益和社会利益的工具。《儿童权利公约》中的儿童权利理念则为儿童(尤其是年幼儿童)赋予了新的价值，认为儿童享有生存权、受保护权、发展权以及参与权等，是新一代的公民而不是家庭或者父母满足社会期望的工具和手段。在此观念影响下，社会中对0—3 岁儿童早期发展越来越重视，将其视为终生教育的开端，需求也日益多元化。基本教育公共服务的目标已经从满足社会公众基本教育需求转向满足社会公众公平、优质多元化的教育需求。在这些因素的影响下，0—3 岁儿童早期发展的内容更为丰富，不仅包括生理健康、认知能力发展等基本需求的满足，也开始延伸到人际沟通、社会参与等多元目标，传统家庭养育经验显然已经无法满足这一转变。

中国传统家庭对儿童早期发展支持功能的弱化已经并非是个体问题而呈现出社会结构性，相应也产生了其他一系列社会问题，如照料看护的缺失导致的伤害和拐卖儿童事件、女性就业歧视以及遗弃残疾儿童等。显然，依靠个人或家庭无法解决这一政策问题或者制度问题。为了应对日益增加的家庭压力与日益弱化的家庭能力之间的失衡状态，需要通过公共服务与家庭政策对儿童早期发展予以支持。从这一意义上来看，家庭的私人与公共性质界限是一个相对的问题，为家庭提供服务以修复或者支持家庭功能的发挥便具有某些公共物品的属性。

二、中国儿童早期发展家庭政策与公共服务的约制

与现代家庭所发生的巨大变化相比，中国针对0—3 岁儿童发展及其家庭支持的相关政策明显落后于现代社会结构的变化与生活方式的改变。在国际社会中，一些民主社会主义国家(如瑞典)对家庭和儿童提供了大量的支持和福利供给，即使是自由主义模式下的美国，对儿童早期发展的干预也越来越明显。这些国家在政策设计、运作机制、服务内容等方面都发展出比较成熟的经验。本部分主要通过比较的视角来检视中国目前的政策与服务现状。

(一)家庭政策缺失及碎片化

长期以来，抚养儿童是女性生育行为的自然延伸，因此，0—3 岁儿童的抚养和早期教育多由家庭内部来完成，是典型的私人物品。在日常生活实践以及政府的政策安排中，将0—3 岁儿童的照料、教养等视为“家庭自治”的主要内容而缺乏公共关注。

从家庭政策来看，目前中国尚未形成独立的、专门针对儿童早期发展的家庭政策，只有包含在“其他政策文本中的相关政策”①徐浙宁:《我国关于儿童早期发展的家庭政策(1980—2008)——“从家庭支持”到“支持家庭”?》，《青年研究》2009年第4期。。政府针对儿童保护、儿童福利出台了一系列的政策和法规，但是这些政策法规的“碎片化”特征比较明显，表现为政策对象较为分散，通常限制在某些特定儿童群体。例如民政部门出台的《关于加强对生活困难的艾滋病患者、患者家属和患者遗孤救助工作的通知》(2004)中涵盖了对生活困难艾滋病患者子女的家庭寄养、五保供养等政策措施;民政部与财政部联合出台的《关于发放孤儿基本生活费的通知》(2010)中强调对孤儿的经济支持;残联联合财政等部门针对贫困残疾儿童实施抢救性康复项目;卫生部与教育部联合出台的《托儿所幼儿园卫生保健管理办法》(2010)则以预防减少托幼机构疾病发生、保障儿童身心健康为主要目标，等等。这些专项政策非常具体、可操作性强，但是部门分割的政策体系也导致资源呈现碎片化，难以整合和有效配置。而且，政府主要针对弱势群体提供补缺性的家庭政策与支持，缺少对普遍家庭发展的支持②胡湛、彭希哲:《家庭变迁背景下的中国家庭政策》，《人口研究》2012年第2期。，缺乏相应的服务来提高贫困或失能家庭的监护能力和教育能力。对于正常家庭中的儿童，相关政策与服务较少，甚至出现了明显的悖论:家庭变成了儿童以及其他生活在家庭中的弱势群体获得政府和社会支持的障碍，也就是说，一个拥有结构完整家庭的社会成员就意味着得不到政府或社会的直接支持③张秀兰、徐月宾:《建构中国的发展型家庭政策》，《中国社会科学》2003年第6期。，结构完整家庭的儿童养育基本上依靠家庭自我保障。

同时，已有政策目标和着眼点等并没有立足于直接家庭功能的修复和家庭能力的提升。例如，当前针对大多数家庭实施的独生子女补贴政策，其政策目标主要是控制人口，补贴数额仅仅是象征性的，并不能真正提高家庭福利。近几年来，《中国儿童发展纲要》 (2001—2010，2011—2020)为儿童权益保护提供了综合性的政策框架，但是在关于0—3 岁儿童早期发展的目标、家庭支持政策与措施等方面都还未成熟。

相比较而言，西方一些国家形成了较为系统和完整的家庭政策体系，相信任何家庭都是有需要的家庭，所以政策适用对象不只是有问题的家庭，更要惠及所有家庭，不仅提供特殊家庭应急或者修补性的帮助，更重视对一般家庭的预防和支持性帮助①徐浙宁:《我国关于儿童早期发展的家庭政策(1980—2008)——“从家庭支持”到“支持家庭”?》，《青年研究》2009年第4期。，针对0—3 岁儿童家庭实施了综合性的社会服务和社会支持项目。例如，德国《联邦育儿金法》 (2004)中规定，0—3 岁儿童父母一方或者双方可以在孩子出生后三年时间内从事每周不超过30 小时的工作，还可以通过减免个人所得税、获得子女补贴费、育儿金、父母补助金等解决养育子女的费用。一些公共服务机构也有针对家庭的优惠政策以及促进措施，如为低收入家庭提供住房、扩建育儿机构等②张雨露:《家庭——个人与社会的博弈——关于德国家庭现状及目前家庭政策的分析》，《德国研究》2007年第1期。。

(二)公共投入总量不足

20世纪90年代末，中国政府出台了一系列的政策文件来保护儿童权利，在一定程度上提升了儿童的福利状况。但是与社会其他群体(如老年人)相比较而言，政府针对儿童早期发展以及家庭抚育功能的支持还不足，代际间的福利差异较大。

从公共投入来看，政府针对0—3 岁儿童及其家庭投入较少。对0—3 岁儿童早期发展及家庭支持的相关投入涉及到卫生防疫、儿童津贴、早教设施等多个方面，并且分散在不同部门，很难从单一统计口径中找到数据，因此，主要以0—6 岁学前教育投入为例进行说明。改革开放以来，中国学前教育政策和管理体制总体方向是“国退民进”③屈智勇等:《从企业/社区服务到国家公共服务体系:学前教育的政府责任》，《北京师范大学学报(社会科学版)》2011年第6期。，政府在制度、服务、组织等方面承担的责任相对弱化。2010年之前，中央政府对学前教育几乎没有什么投入，2008年，儿童早期发展和教育占全部教育系统总入学人数的9%，但对儿童早期发展的公共支出却微不足道，仅占GDP 的0.01%，或公共教育预算总支出的1.3%，远远低于经合组织国家占GDP 的0.5%或公共教育支出总额的8%的平均水平④世界银行:《中国的儿童早期发展与教育:打破贫穷的代际传递与改善未来竞争力》，中国人口出版社2011年版，第35 页。。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》发布后，占公共教育预算总支出的比例有所提高，到2012年为3.23%⑤杨东平主编:《中国教育发展报告(2014)》，社会科学文献出版社2014年版，第245 页。，但这一比例仍然过低。

相比较而言，一些国家政府对0—3 岁儿童及其家庭的投入比例较高。从1980年到2001年，虽然很多发达国家的儿童数量在减少，但是在儿童及其家庭方面的公共投资都增加了⑥S.G.Gabel and S.B.Kamerman，“Investing in Children:Public Commitment in Twenty-one Industrialized Countries”，Social Service Review，Vol.6，2006.pp.239-263.。仍以学前教育为例，包括瑞典在内的一些北欧国家，对儿童早期发展的投资高达GDP 的2%左右。2013年瑞典政府的教育支出约占GDP 的比例为7.93%，仅学前教育支出就占GDP 的1.91%⑦更详细的信息可以参见瑞典国家统计局网站，http://www.scb.se/en_/Finding-statistics/Statistics-by-subject-area/Education-and-research/Education-of-the-populatio n/Educational-expenditure/Aktuell-Pong/9912/154808/。，约占全部教育支出的15%左右。相对于其他年龄阶段而言，政府在学前阶段的各种投入所占的比例是比较大的。

(三)政策手段较为单一

从有限的资源投入来看，政府对0—3 岁儿童及其家庭的公共政策主要集中在经济支持上，包括生育津贴、独生子女费、免费计划免疫接种以及一部分医疗补贴，针对儿童及其家庭所提供的公共服务较少，手段也比较单一。

1.目前的产假无法帮助年轻父母平衡工作与育儿之间的矛盾。为了平衡工作与育儿之间的矛盾，很多国家都给予年轻父母较为充裕的育儿假期以及优厚的亲职假津贴，以保证父母有足够充裕的时间和经济来履行亲职责任。但是，相对而言，中国的产假时间较短，无法帮助年轻父母承担支持儿童早期发展的责任。例如，2012年通过的《女职工劳动保护特别规定(草案)》规定，女职工产假为98 天，部分省市针对晚育者适当延长时间，最长的为6 个月，并且只有女性才能享有。这种制度安排一方面无法保证0—3 岁儿童获得持续的照顾，另一方面也增加了女性在劳动力市场中的被动性。

2.缺乏普遍的公共托育服务。目前中国的幼儿园主要为3—6 岁儿童提供托幼和教育类服务，3 岁以下的儿童则被排斥在公共托幼服务体系之外。不可否认的是，对于0—3 岁儿童而言，家庭永远是最佳的养育场所。然而，公共托幼机构提供的替代性服务，可以为儿童的主要照顾者及家庭提供暂时的“喘息”，同时为儿童提供发展社会性技能的机会。例如，瑞典儿童从半岁至6 岁可以进入不同形式的托儿所，低收入家庭可以免交相关费用。瑞典绝大多数地方政府雇有专职的儿童看护，这是一种由国家补贴的社会服务，当孩子生病而家长因故不能亲自照顾时，都可请儿童看护帮助①何玲:《瑞典儿童福利模式及发展趋势研议》，《中国青年研究》2009年第2期。。相比较而言，目前中国的市场对0—3 岁儿童的早期教育和托幼服务给予极大关注，并迅速成为强劲的经济增长点，出现了大量私营早教机构和托幼机构。在市场利益驱动下，这些服务收费较高，将一部分低收入家庭排斥在外，又反过来强化了阶层差异，造成新的社会不公。

3.亲职教育服务被忽视。0—3 岁儿童早期发展依赖于儿童照顾者与家庭的能力以实现充分的照顾和养育，因此，家庭与父母的参与和能力提升对于儿童早期发展的理想目标具有非常重要的意义。虽然中国传统文化重视家庭教育的价值，但是目前在公共领域鲜有关注，通常只有教育部门进行倡导，并没有具体的政策和服务予以配套。相对而言，西方一些国家在推动托儿机构建设的同时，加强对儿童父母的支持，通过为家长提供亲职教育和辅导来改善儿童的福利。例如，美国《2000年教育目标:美国教育法》中强调“家长参与”，明确指出:每个家长都应成为儿童的第一任教师;家长每天要抽出一定的时间帮助学前儿童学习;家长应有机会接受必要的培训和支持②Goals 2000:Educate America Act，http://www2.ed.gov/legislation/GOALS2000/TheAct/intro.html.。此外，美国还开设了“国家儿童保育信息中心”，使家长在社区内便可以获得儿童保育的信息。

总体来看，中国目前针对0—3 岁儿童早期发展还未形成显性的、明确的家庭政策体系，在制度建设、政策手段以及具体服务等方面还不完善。相比较而言，从世界各国经验来看，一些国家的政府开始积极参与儿童照顾领域，实施了一系列的政策与行动，不仅关注反贫困与促进就业，而且针对一般家庭的儿童进行大量的投入，旨在促进工作与家庭的平衡以及实现教育起点的公平。近年来欧洲家庭政策越来越倾向于将家庭视为由不同个体组成的集团，在政策层面上关注到家庭中每一个独特的个体，尤其是妇女和儿童③赵芳、陈艳:《近二十年来的欧洲家庭政策:变化及其延续》，《华东理工大学学报(社会科学版)》2014年第1期。。在大多数情况下，针对0—3 岁儿童早期发展的政策与行动并不是基于“国家必须分担儿童照顾责任”的理念或者仅仅指向婴幼儿的发展，而是把对儿童照顾的干预作为“非暴力革命”的社会改革手段，成为解决多个社会问题的途径④刘焱:《学前教育兼具“教育性”和“社会公共福利性”》，《人民政协报》2009年5月20日;张亮:《欧美儿童照顾社会政策的发展及借鉴》，《当代青年研究》2014年第5期。。

三、儿童早期发展家庭政策与公共服务增进路径

在目前学术界，心理学、社会学、经济学等对0—3 岁儿童早期发展的价值都进行了一定的讨论。但是，在中国目前推行0—3 岁儿童早期公共服务面临着一些制约的因素，例如即时成本与长期受益之间的矛盾、补缺型福利观念与制度所产生的惯性与路径依赖仍然存在，当前社会中普遍存在的社会问题，如城乡差距、贫困等，都会影响到对0—3 岁儿童及其家庭的经济投入和服务供给。甚至有学者指出，在城乡九年制义务教育成果尚未巩固和提高之前，不具备延长义务教育法定年限的现实条件①张力:《论不同服务分类框架下的教育定位及政策走向》，《中国人民大学教育学刊》2011年第1期。。

近几年来，中国各级政府出台了一系列政策文件对学前教育以及儿童早期发展予以关注，例如，2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》提出了“基本普及学前教育”和“重视0—3 岁婴幼儿教育”，着眼于构建服务于大众的儿童早期发展公共服务体系。中国妇联、教育系统也逐步意识到0—3 岁儿童早期发展的重要性，在0—3 岁儿童公共服务领域进行了探索。如上海市在全国较早地启动了建立“以社区为基础、面向家庭、体现公益性、满足基本需求”的科学育儿指导服务体系，并启动免费培训(0—3 岁婴幼儿家长及看护人)项目;妇联系统以基层妇联为依托，通过财政资金支持、社会资金筹集，在社区建立“妇女儿童家园”，除了为女性提供维权、就业等服务之外，也为儿童提供早期教育和家庭亲子教育等服务。还有一些基金通过购买服务的方式为特殊儿童群体提供早期发展服务。但是这些项目大多数都是小型的、区域内或者系统内的实验项目，通常由不同政府部门或群团组织牵头负责，项目的长期性和系统性不足，同时也缺乏政策和制度支持，因此需要在以下方面予以增进和完善。

(一)加强对儿童早期发展的政策干预与服务投入

鉴于0—3 岁儿童早期发展对儿童个体、家庭以及整个社会都具有不可替代的重要意义，应在公共政策和服务体系中强化对这一人生开端时期的关注和投入，改变目前以市场化、商品化服务为主导的社会现实，强化国家和政府在儿童早期发展中的福利责任，建构综合性的儿童福利体系，在当前计划免疫、卫生保健等基础性服务之上，结合不同地区的需求，不断创新政策和服务形式，将0—3 岁儿童早期发展纳入到公共政策和服务体系之内。

政府不仅要强化对0—3 岁儿童早期发展的责任意识，更要加强中央财政对地方政府的转移支付力度，改变目前0—3 岁儿童早期发展领域分散管理、地方统筹为主的财政制度，支持地方政府通过各种方式增加针对0—3 岁儿童早期发展的福利供给，逐步扩大基础公共服务的范围，以有效地支持家庭并提高儿童福利。

(二)重视中国家庭中的传统资源，建立普惠型的家庭政策与福利体系

中国传统文化中重视个体对家庭的责任与义务，但是针对0—3 岁儿童及其家庭的相关政策与服务并不明晰。鉴于此，应整合目前呈现碎片化的政策与资源体系，以儿童权利为基础，倡导不同部门的资源整合和协调，确保以0—3 岁儿童的最大利益为制度设计的出发点，在科学研究的基础上设计一个综合性的政策与服务框架。在此基础上，根据家庭发展的不同生命周期及其特定需求，制定相关政策来支持家庭增强其能力，通过政策设计、福利给付以及公共服务等方式来确认和维护传统家庭的价值。例如，可以借鉴国际经验延长产假，支持父母尤其是男性参与到育儿中;也可以通过税收或者现金给付的方式为家庭(尤其是贫困、残障等弱势儿童家庭)提供财政帮助。

(三)建立“政府、社区、家庭”三位一体的儿童早期发展公共服务体系

儿童早期发展并不仅仅依赖家庭内部的照顾，也需要社区以及整个社会层面的支持环境。针对目前公共投入与公共服务匮乏的情况，应借鉴国际经验，通过建构系统的儿童早期发展公共服务体系来满足儿童及家庭的需求。

1.建立以社区为基础的幼儿看护体系。0—3 岁儿童早期发展不同于幼儿园教育和初级教育，家庭仍是其最佳的生活发展场所。为了平衡女性就业与儿童照料之间的冲突和矛盾，可以依托社区建立并普及收费较低，且能够覆盖0—3 岁儿童的早期发展支持机构，整合教育部门、民政、卫生、妇联等不同资源和服务主体，为有需要的家庭提供具有可及性的、综合性的服务，包括临时照管服务、儿童早期开发服务等。

2.提供亲职教育培训。0—3 岁儿童早期发展公共服务不仅是一种针对儿童个体的教育服务，也包含针对父母和家庭的一系列社会服务。针对当前家庭的迫切需求，应针对亲职履行、家庭教育等提供信息咨询、讲座等服务，帮助家长提升自身的养育能力，建立家庭之间的社会支持网络，进而实现儿童与父母以及其他社会系统之间的良好互动。

3.发挥专业社会服务组织的服务优势。在中国当前社会转轨的过程中，建立一个“小政府、大社会”为主要特征的公共服务型政府成为社会治理创新的主要目标之一。专业社会服务组织因其自身的民间性、灵活性等特征，使其在公共服务供给中具有明显的优势。在这种发展趋势下，应发挥专业社会服务组织的服务优势，通过政府购买服务的方式，以社区服务为载体，为0—3 岁儿童及其家庭提供专业性服务，以更有效地支持儿童和家庭。

(四)循序渐进的服务类别

通过公共服务对0—3 岁儿童早期发展进行支持，应建立分类别的公共服务体系，优先关注处境不利地区和不利儿童的早期发展问题，按照补偿原则为他们提供专门的支持。对于普通家庭的儿童提供支持性早期发展服务，结合当前社区建设与非营利组织的发展，为0—3 岁的儿童及其家长提供各种医疗保健、抚养保育以及家庭教育等方面的咨询和指导等，通过社区活动的参与建立起社区内部的支持网络和互助平台。对于一些具有更高早期教育需求的家庭，鼓励通过市场购买的形式接受高端的儿童早期发展服务，政府则强化对市场内早期教育机构的监管。

家庭政策议题与家庭与国家的关系、个人与国家的关系等基本问题密切联系，对于这些基本问题的认识形成了形形色色的家庭政策体系。总的来看，0—3 岁儿童早期发展家庭政策与公共服务不仅是一个关系儿童早期与未来发展的议题，更是与女性就业、家庭稳定、社会公正等社会议题紧密相关，在当前社会变迁的影响下，需要政府予以干预和支持。关于这一政策议题的运作模式、公共服务成本等具体问题必须在政策形成之前予以解决，也需要多学科领域的共同参与和配合。当然，国家和政府不能盲目地介入并干预家庭，否则家庭自我修复功能会失效。从本质上而言，家庭永远是儿童的主要照料者，家庭之外的照顾是对家庭照顾的补充而非替代，相关社会服务并不能完全代替家庭责任与功能，家庭保障与社会保障之间是互补的，政府与社会只是在不同程度上，用不同的方式来分担了家庭的责任。