地质勘查管理中的“减法”与“乘法”

■ 彭齐鸣

（国土资源部，北京 100812）

地质勘查管理中的“减法”与“乘法”

■ 彭齐鸣

（国土资源部，北京 100812）

李克强总理在2015年的政府工作报告中明确指出，要以政府的“减法”换取市场活力的“乘法”。在地质勘查管理中，这种“减法”与“乘法”的转化意义重大，能够带来巨大收益。政府的“减法”不是简单地减少工作量，而是不做不该做的、做好该做的。在地质勘查领域，就是不要代替企业找矿，不要指导企业找矿，而要树立企业的市场主体地位，做好服务与引导工作，规范市场，改善环境。要做好公益性基础地质工作，提高公益性产品的质量，要开展战略性新兴产业所需矿产资源的前期调查评价。影响政府“减法”的主要因素是计划经济留下的惯性思维，考核机制造成的不正确导向，以及单位利益和个人兴趣驱动等等。

地质勘查管理；政府职能；市场活力；公益性地质工作

李克强总理在2015年的政府工作报告[1]中提出，要以政府的“减法”换取市场活力的“乘法”，这一提法切中要害，是对简政放权重大意义深刻、简洁的诠释。政府的“减法”不是简单的审批数量减少，而是瘦身增效，不干那些不应该干的，干好那些应该干的。不一定是财政投入经费的减少，而是要提高财政经费使用效率。

1 矿产勘查市场上政府职能应该“减”什么？

1.1 不要替企业把矿找出来

地质调查专项是中央政府在地质勘查领域发挥作用的重要手段，一方面提供公共产品，另一方面引导社会投资。但是，在计划经济时期找矿工作的经历、成就以及惯性思维形成了这样一种概念：政府不出资做前期工作矿就找不出来，换句话说就是要“替企业把矿找出来”。如果说在20世纪矿业市场上资金不足，政府投资是主体的话，目前我国市场上可以用来投资矿产勘查的经费十分充足，远远超出一些专家的想象。例如，2012年第二轮页岩气招标时，面对20个工作程度低、风险大的页岩气区块，包括民营在内的各类企业积极踊跃投标。按照招标公告的要求，每平方千米的最低投入是法定标准上限的三倍，实际中标的承诺投入平均是法定投入上限的20倍以上。这一方面反映出有些中标企业对页岩气勘查规律缺乏了解，有一定的盲目性，另一方面也确实说明了企业的资金实力。因为企业都知道页岩气勘查是一个长周期过程，很可能在几年之内都没有任何产出，甚至投资失败。对于油气这样的高风险、高投入领域尚且能够有这样强烈的响应，更何况其他矿种的勘查投入远远小于油气，市场资金更不是问题。

矿产勘查市场的活力关键不在于财政出多少钱，而是让企业看到可以接受的投资预期和良好的投资环境。那种通过财政出资替企业降低投资风险的做法既不符合市场规律，也不符合政府职能定位，更缺少法律依据。与其财政出资替企业找矿，不如为企业营造良好的投资环境，保障投资人的权益。前期矿产勘查工作虽然风险大，一旦发现可以带来很大收益，回报也高，企业完全有能力承担，当今形势下政府投资替企业做这种工作有点越俎代庖。

1.2 不要教企业怎么做

找矿是一个实践性很强的工作，地下的情况谁也无法确定，只能依靠市场主体通过勘查实践逐渐认识了解。因此，政府只能从宏观层面进行管理，通过规划合理布局，根据有关法规推进勘查，防止“圈而不探”。政府不应该，也无法对矿产勘查的具体空间、工作内容进行指导或作出规定；不应该，也很难为企业做“勘查示范”，因为企业不仅仅是市场的投资和作业主体，也是科技创新的主体。

计划经济时期完全由政府组织开展找矿预测和区划工作。在市场经济条件下，这项工作应该主要由企业来承担，因为这项工作的目的是为勘查部署提供依据，是对投资人负责。现在已经有一些矿业企业，特别是民营企业出资（一个项目规模可以达到上百万元人民币）请科研单位或直接请科学家替企业开展找矿预测。与此同时，在一些专项中也安排了类似的工作。这就带来一个问题，财政专项是否应该在已有勘查区块中安排工作？如何安排？

财政专项可以在已有勘查区块内安排工作，但工作内容应该是区域性的地质调查与评价，成果为全社会共享，特别是让区内的矿业权人更全面地了解和掌握区块内成矿地质条件和找矿方向，目的是推动全区的矿产勘查工作。具体的工作安排要根据实际情况而定，总体上应以区域成矿地质和控矿条件调查研究为主。在这个问题上一直存在争议，有专家认为只做基础性工作“不解渴”，不能解决找矿突破问题。但是，这一说法忽视了市场主体的存在，如果政府投入经费把矿找出来“解渴”了，就越位了。

2 如何换取市场活力？

在矿产勘查领域，财政专项的定位简单地说就是不做那些本应由企业承担的工作，而要做国家需要做、企业不愿做或做不了的工作。

2.1 基础工作质量和效益亟待提高

国家地质工作的核心是基础地质调查[2]。通过地质、地球物理、地球化学等调查，可以为公众和投资者提供有关资源、环境的信息，公众可以更多地从政府提供的地质信息产品中获利，更加有利于加大矿产勘查投入，增强资源保障水平。随着找矿难度的加大、领域的扩展，社会需要更高水平的信息服务，原有的工作方式和水平已经不能满足需求，质量也不符合要求，找矿工作急需提质、增效、升级，这是公益性地质工作需要特别加强的地方。近年来，基础地质工作有所被忽视，基础地质调查工作的水平和质量受到一定影响，很多企业认为基础资料没法用，起不了指导勘查的作用。这不是因为基础资料不重要，而是基础资料的质量和水平达不到要求，需要改进、提升，也说明加强基础地质调查研究工作的紧迫性。找矿突破战略行动纲要中三大工作任务之一就是基础地质调查研究，但是在实施过程中，基础地质工作往往被忽视或淡化了。要适应经济新常态，支撑经济稳定增长并形成新的增长点，必须高度重视提高基础地质调查工作的成果质量和水平。

2.2 公益性工作要开拓新的增长点

超前部署是地质工作的一大特点。公益性工作更是如此，总是要超前部署，做那些目前市场不关心，但未来国家经济发展需要的战略层面的事，“公益先行”的重大意义主要在这里。为了开拓新领域，形成新的经济增长点，国家需要超前部署一些战略层面的前期工作。新兴战略性产业所需的矿产资源调查评价就是例子。长期以来，我们的战略性矿产范畴主要集中在铁、铜、铝、铅、锌等大宗矿产品，对于新兴战略性产业所需的矿产资源考虑不深入，仅仅安排了高纯石英、晶质石墨、“三稀”等矿种的调查评价工作，其中对“三稀”矿产的调查还很泛泛。实际上，国际市场上针对新兴战略性产业，特别是新材料已经对矿产品市场提出了很多新的需求，范围非常广泛，很多资源是我们没有意识到或者被忽视的。经济新常态下竞争焦点之一就是这些新兴领域的竞争。我们应该为一个、两个、更多个五年计划之后新的产业结构下国家对矿产资源的需求做好资源准备。

由于对市场缺乏调查研究，我们对战略性新兴产业的矿物材料需求所知甚少，在项目立项时甚至连目标都提不出来。针对这一情况，在2015年地质调查专项中安排了一部分经费，在各省、区、市开展地质资料二次开发，寻找有关线索，为2016年立项做准备。

2.3 大力改善投资环境和公共服务

社会资本进入矿产勘查市场，最重要的是要让投资人看到预期。为了这种预期，最需要政府提供的条件有两个：一是要有公开、公正、透明的投资环境，不怕条件苛刻、门槛高，就怕政策不公平、不稳定，暗箱操作。二是要让企业看到地质找矿的潜力，需要有客观准确的基础地质资料，特别是那些原始地质、地球物理和地球化学资料。原始资料是最有价值的，企业可以自己去分析处理，得出想要的信息。在这方面，政府既需要提高基础地质工作质量和水平，更要提高资料共享服务的水平。

2.4 建立财政后补助制度

财政专项不做矿产勘查工作，并不意味着财政经费不可以支持矿产勘查。关键是要充分发挥市场主体的作用，对那些积极推进矿产勘查，敢于打第一钻的企业，政府可以给予一定的扶持和鼓励。澳大利亚、加拿大一些地区的做法是政府出资对勘查项目进行后补助。这与专项投资矿产勘查的根本不同是：后补助制度强调企业是市场主体，政府不替企业做前期工作，但是对那些做前期工作的商业项目在核对勘查投入兑现情况后给予事后补助，不同于专项投资矿产勘查替代市场主体做勘查工作的做法。这样一来，市场上没有了政府直接参与找矿的有形身影，但却有了政府政策的无形、有效支持，勘查市场会得到更好的发展，可以切实起到“以政府‘减法’换取市场活力‘乘法’”的效果。

值得重视的是，“后补助”模式已经开始在国家科技创新项目中试行，这非常有助于贯彻落实“企业是科技创新的主体”的指导思想。通过这种做法，可以大幅提升我国地质勘查技术装备水平和国际竞争力，比以往那种国家财政支持，科研单位研发的模式要有效得多。

3 影响“减法”和“乘法”的主要因素

充分发挥市场配置资源的决定性作用[3]，首先要承认企业的市场主体地位，尊重和保护企业的合法权益。这方面存在的障碍主要与以下几个方面有关。

一是惯性思维带来的思想障碍。计划经济观念残留和依法行政意识的淡薄在一定程度上扭曲了政府与市场的关系。当市场资源由政府调配的时候，市场的作用就无法发挥。在这样的观念引导下，企业必须按照政府的要求和指导去做矿产勘查，自然缺乏活力。而且这样做会在管理环节制造寻租空间，滋生腐败。

二是考核机制带来的不正确导向。对于地方政府来说，过去过分追求GDP和短期政绩会引导地方政府投资做勘查，通过出让矿产地收取价款。虽然价款与后期的资源补偿费（将来的权益金）和资源税相比是小数，但是由于价款来得快，而资源税需要开发之后才能收取，价款自然会比资源税更受青睐。

三是单位利益和个人兴趣驱动。对于承担地质调查工作的事业单位来说，过去的观念认为做矿产勘查，甚至做到开发才是对国家贡献大，往往以自己亲自找出矿为荣。这样在工作成果报告中可以重重地写上一笔，比只承担基础性地质工作，做无名英雄更有成就感。曾经有研究单位的专家问：“国家需要矿，为什么不出钱让我们找矿？”“为什么不能设立这样一个财政项目，让我们从基础调查一直做到矿山开发，这样对国家的贡献岂不更大？”甚至有专家建议，油气勘查不要依靠企业，国土资源部要集中财政资金，组织直属单位力量在一、两个盆地开展攻关，实现突破，提高国土资源部在油气勘查方面的显示度。这些有悖于市场经济的基本准则和政府职能定位的观念在一定程度上影响或干扰着公益性地质工作的定位。

落实中央指示，做好矿产勘查市场上的“减法”与“乘法”并不难，关键是要结合实际认真领会中央精神，从眼前做起，从上述不该做的领域退出，把该干的事干得更好。

[1]李克强．政府工作报告——2015年3月5日在第十二届全国人民代表大会第三次会议上[R]．北京：人民出版社,2015．

[2]国务院．国务院关于加强地质工作的决定(国发[2006]4号)[Z]．北京：地质出版社,2006．

[3]中国共产党第十八届中央委员会．关于全面深化改革若干重大问题的决定[Z]．北京：人民出版社,2013．

Subtraction and Multiplication in the Management of Geological Exploration

PENG Qiming
(Ministry of Land and Resources, Beijing 100812, China)

Prime Minister Li keqiang clearly stated in the government work report of 2015 that we should exchange government's subtraction for the multiplication of market vigor. In the management of geological exploration, this transformation of subtraction and multiplication is of great significance, which can bring good fortunes. In the field of geological exploration, it doesn’t mean that the government can take the place of enterprises and guide the enterprises to explore minerals. Rather, it means forming the enterprises’subject positions, performing well in the work of service and guidance. At the same time, the government should regulate market and improve the environment, focus efforts on public basic geological work, and improve the quality of the public welfare products. In addition, the government should carry out preliminary investigation and evaluation on the mineral resources what the emerging strategic industries need. This paper goes on to look at that the main factors affecting the government’s subtraction are inertial thinking that formed in the period of planned economy, the incorrect orientation caused by assessment mechanisms, as well as the driven of unit interests and personal interests.

geological exploration management; the functions of the government; market dynamics; the public welfare geological work

F407.1；F062.1

C

1672-6995（2015）05-0004-04

参考文献

2015-04-08；

2015-04-09

彭齐鸣（1957-），男，重庆市奉节县人，国土资源部总工程师，教授，博士，主要从事国土资源管理工作。