规范和加强矿产资源开发利用方案审查的建议

■ 曾凌云/王联军/史登峰

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

规范和加强矿产资源开发利用方案审查的建议

■ 曾凌云/王联军/史登峰

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

现行矿产资源开发利用方案编制审查的有关规定对于促进矿产资源保护和合理开发利用产生了积极作用。在宏观经济背景和矿产资源管理形势都发生了深刻变化的新形势下，应从以下方面进一步规范和加强矿产资源开发利用方案审查：①积极适应经济新常态，有针对性地加强过剩产能控制、淘汰落后工艺技术、保障紧缺重要矿产合理高效利用等内容审查，助力“稳增长，调结构”；②方案审查中加强与相关部门规定的衔接，形成部门管矿合力；在方案审查中切实履行国土资源部新的职责定位，促进资源节约与综合利用。

矿产资源；开发利用方案；编制；审查

自1986年《矿产资源法》颁布实施建立采矿权审批登记制度以来，矿产资源开发利用方案就是申办采矿登记的基本要件，《矿产资源法》规定开办矿山企业须由审批机关对其矿山设计或者开采方案等进行审查合格后方予批准。1998年《矿产资源开采登记管理办法》（国务院241号令）规定，采矿权申请人申请办理采矿许可证时应提交矿产资源开发利用方案。1999年4月，国土资源部印发《关于加强对开发利用方案审查的通知》（国土资发〔1999〕98号），明确了矿产资源开发利用方案编写、审查等具体要求。国土资发〔1999〕98号文实施十几年来对于促进矿产资源保护和合理开发利用发挥了积极作用。当前，宏观经济背景和矿产资源管理形势与要求都发生了深刻变化，及时规范和完善矿产资源开发利用方案编制审查有关要求，加强开发利用方案审查，对于新形势下做好矿产资源开发管理工作十分重要。

1 矿产资源开发利用方案编制审查的现行规定

国土资发〔1999〕98号文的相关规定一致沿用至今，文中明确了矿产资源开发利用方案编制的原则、内容，方案审查的程序、要求及有关处罚措施。矿产

资源开发利用方案编制内容包括概述、矿产品需求现状和预测、矿产资源概况、主要建设方案的确定、矿床开采、选矿及尾矿设施、环境保护、开发方案简要结论、附图等九部分。开发利用方案审查的主要内容包括方案编写资格的审查、开采储量确定的合理性的审查、矿山建设规模的审查、开采方案的审查、选矿加工方案的审查、环境保护、水土保持、土地复垦等方案的审查、矿山安全的审查等。方案审查可由采矿权登记管理机关委托给有一定技术力量的机构或有设计资格的单位代为组织，聘请熟悉地矿行政管理法律法规和政策，有经验的地质、采矿、选矿等方面专家承担具体的审查论证工作。承担审查工作的机构完成审查后向登记管理机关报送书面审查意见，审查意见经采矿登记管理机关审定。具体实践中，由国土资源部发证的采矿权委托相关行业协会组织对相应矿种的开发利用方案进行审查，审查通过后出具书面审查意见报国土资源部。

2 矿产资源开发利用方案编制审查研究现状

国土资发〔1999〕98号文实施后，一些专家、学者就矿产资源开发利用方案编制中存在的问题进行了研究并提出了有关对策建议。如杨焕云等（2004）指出开发利用方案编制存在形式主义、缺乏相关资质和地质资料基础、设计生产规模与储量不相适应、缺乏有经验的方案编制人员、方案编制质量较粗浅等问题。龙玉德（2006）提出编制开发利用方案时要合理确定可采储量、区分国家和企业出资探明的储量等建议，方案不但要技术上可行，还要经济上可行。陈千汉等（2008）指出方案编制中存在不重视开发利用现状研究、产品方向的确定停留在粗放经营阶段、选矿设计依据不足、安全环保缺乏实际措施等问题，以及资源税费改革、矿业权有偿化处置和资源节约型办矿等对开发利用方案编制提出了新的要求，提出了加强设计利用储量的合理性论证、加强矿山现状和产品方向研究等建议。胡军尚（2009）提出了增加投资估算和经济效益预测，突出矿产资源开发利用“三率”论证等建议。谭秀民等（2010）提出方案设计单位编制时间短、对方案重要性认识不足、对有关矿产资源法律法规不熟悉、方案缺乏前期试验基础三率指标很难准确量化等问题，提出了加强前期工作研究，提高资源综合利用效益，加强安全生产和环境保护，以及加强技术经济评价可行性研究等建议。罗烈等（2014）提出了普通建筑用砂石、粘土等矿产的开发利用方案存在可行性论证不足、与矿山开采设计衔接不够、操作性不强等问题，提出了方案编制单位、监管部门与采矿权人三方共同参与编制，加强地矿、安监等部门沟通，建立共同监管机制等建议。相关专家学者的研究对于进一步规范和完善矿产资源开发利用方案编制审查提供了有益借鉴和参考。

3 进一步规范和加强矿产资源开发利用方案审查的思考和建议

(1)以方案审查为抓手，积极适应经济新常态，助力“稳增长，调结构”。从宏观经济背景看，自2010年开始我国经济增速即已呈现持续放缓的趋势，2014年5月习近平总书记在河南考察时首次提及我国经济发展进入了新常态，其主要特征是经济从高速增长转为中高速增长，经济结构优化升级，从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。2015年中央经济工作会议提出了调整产业结构、优化空间格局、加强保障改善民生等与矿产资源开发管理工作密切相关的工作任务。在全球经济增长放缓的宏观背景下矿业经济近年也呈逐渐下行态势。在宏观经济和矿业经济新形势下，矿产资源管理也应主动适应新常态、引领新常态，通过矿产资源参与宏观调控促进经济平稳增长和结构优化升级。资源配置是矿产资源参与宏观调控的基本方式，开发利用方案审查又是矿产资源配置中的重要审查环节，同时也是矿产资源开发的基本依据，涵盖了资源开发的规模、技术、环保、安全等基本内容。建议在矿产资源配置中以规范和加强矿产资源开发利用方案审查为抓手，有针对性地从加强过剩产能控制、淘汰落后工艺技术、保障紧缺重要矿产合理高效利用等相关内容审查，落实中央“稳增长，调结构”等有关要求，促进矿产资源开发管理主动适应经济新常态，进而引领经济新常态。

(2)方案审查中加强与相关部门规定的衔接，形成部门管矿合力。近几年来，国务院相关部门出台了一系列规范矿产资源开发利用中有关行业准入、环境保护、安全生产等相关要求，亟需在矿产资源开发利用方案审查中做好衔接。例如：①国家发改委2011年发布了《产业结构调整目录》（2011年本），对煤炭、稀土、钨、锡、锑、钼、黄金等矿种的矿山生产规模进行了限制，对生产工艺装备特别落后的还列入了淘汰类目录；②工信部2012年公布了《稀土行业准入条件》，对稀土矿山最低生产规模、开采工艺、环保要求等作了明确规定；③安监总局2013年印发了《金属非金属矿山禁止使用的设备及工艺目录(第一批)》，明确了19项需淘汰的设备及工艺，又于2014年发布了《非煤矿山企业安全生产十条规定》，对非煤矿山间距、开采顺序、开采技术、安全设施等作了明确规定；④全国人大常委会2014年修改了《安全生产法》，对矿山安全生产也提出了新要求。建议国土资源部相关部门在审批出让采矿权时，尤其是在审查矿产资源开发利用方案时，加强与相关部门出台的与矿山生产有关的如最低生产规模、开采顺序、生产工艺技术、安全环保设施要求等相关规定的衔接，确保相关部门规定有效执行，形成部门合力，切实提高矿产资源开发利用水平，促进矿业经济结构调整升级。

(3)方案审查中切实履行国土资源部新的职责定位，促进资源节约与综合利用。2013年初，国土资源部在深入分析当前经济形势，深刻领会中央系列精神的基础上，确定了把“尽职尽责保护国土资源、节约集约利用国土资源、尽心尽力维护群众权益”作为当前和今后一个时期国土资源工作在经济社会发展大局的职责定位。2015年1月召开的全国国土资源工作会议再次明确要“以资源配置的质量效益为中心，认真履行职责定位，全面深化国土资源领域改革，全面推进法治国土建设”。矿产资源管理要切实履行国土资源部新的职责定位，加强矿产资源开发利用方案审查是重要抓手。开发利用方案是矿山开发的基本依据，矿山可行性研究报告、矿山设计、价款评估、环境影响评价报告、安全生产预评价报告、土地复垦方案、矿山地质环境保护与治理恢复方案等都是以开发利用方案为依据进行编写，只有把好开发利用方案的审查关才能从源头上保护好、利用好矿产资源。具体提出如下建议：①按照“在保护中开发，在开发中保护”的原则在开发利用方案审查时加强有关矿产资源保护的审查，防止粗放式开采造成矿产资源和环境破坏；②加强矿产资源节约与综合利用有关要求的审查，在落实上述国务院相关部门有关准入条件基础上，落实国土资源部向社会公告的煤、铁、铜、金、铅、锌、磷等十几个重要矿种“三率”指标有关要求，强化矿产开发中资源开发利用水平的把关，切实履行“节约集约利用国土资源”的职责。

[1]国土资源部矿产开发管理司．矿产资源开发管理常用法律法规文件选编(第二版)[M]．北京：地质出版社，2013．

[2]杨焕云，叶仙云．浅析矿产资源开发利用方案的管理[J]．浙江国土资源,2014(3)：39-41．

[3]龙玉德．编制矿产资源开发利用方案应注意的几个问题[J]．有色金属,2006，58(3)：2-3．

[4]陈千汉,陈宁．矿产资源开发利用方案编制内容改进研究[J]．资源环境与工程,2008（6）：634-639．

[5]胡军尚．矿产资源开发利用方案的编制[J]．现代矿业,2009(9)：128-139．

[6]谭秀民,赵恒勤,马化龙．浅析矿产资源开发利用方案的规范化[J]．矿产保护与利用，2010(4)：1-4．

Suggestions on Standardizing and Enhancing Our Efforts to Examine Mineral Resources Development and Utilization Plan

ZENG Lingyun, WANG Lianjun, SHI Dengfeng
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

This paper argues that the relevant regulations in force with regard to making and examining mineral resources development and utilization plan have positive effect on the conservation and rational development and utilization of mineral resources. It proposes that under the new situation that the changes both in macroeconomic background and the situation of mineral resources management have taken place, we should further standardize and enhance our efforts to examine mineral resources development and utilization plan from the following aspects: engaging in active efforts to adapt to the new normal economy; examining specifically to these contents such as controlling the excess capacity, eliminating backward technology, enhancing the important and mineral resources in short supply to be used efficiently and rationally with a view to helping “steady growth, structural adjustment”. In addition, we should strengthen the link with agency rules, so a concerted effort must be made to manage the mining; we should also carry out the new responsibilities of Ministry of Land and Resources to promote resource conservation and comprehensive utilization.

mineral resources; development and utilization plan; formulation; review

F407.1；F062.1

C

1672-6995（2015）05-0014-03

2015-03-10；

2015-04-13

中国地质调查局地质矿产调查评价专项项目（12120113080500）；中国地质调查局地质矿产调查评价专项项目（1212011220862)▲ 作者简介：曾凌云(1983-)，男，湖南省株洲市人，中国国土资源经济研究院助理研究员，理学硕士，主要从事矿业权管理相关研究工作。