益阳市土地信托流转风险防控机制建设研究

■ 瞿理铜

（1．中共湖南省委党校，长沙 410006；2．湖南行政学院，长沙 410006）

益阳市土地信托流转风险防控机制建设研究

■ 瞿理铜

（1．中共湖南省委党校，长沙 410006；2．湖南行政学院，长沙 410006）

湖南省益阳市土地信托流转机制主要有搭建农村土地信托流转平台、开展农用地确权颁证登记、整合涉农资金。流转风险主要有土地信托流转租金拖欠风险、用途管制风险、流转定价风险、征地增值收益分配风险。湖南省益阳市土地信托流转风险防范措施：(1)建立流转租金预付机制；(2)组建村级耕地保护协会；(3)创新农村土地信托流转租金形成机制；(4)明确征地中农用地增值收益分配，按照“谁投资，谁受益”的原则确定农用地设施补偿费。

土地流转；土地信托；流转机制；流转风险；防控机制；益阳；湖南

土地流转是促进农业适度规模经营的重要途径，是实现农业现代化的必经之路。党中央积极推进农村土地流转，出台了一系列政策措施鼓励和引导农村土地流转，地方政府则根据自身情况积极探索土地流转模式，但是目前未在全国范围内形成统一的农村土地流转模式。土地流转具有其积极的一面，但也不能忽视农村土地流转的风险。由于地方政府主要领导频繁更换，各地在宣传自身的土地流转模式过程中，更多地强调流转模式的优点及其推广价值，对流转的潜在风险关注不够。分析一个土地流转模式，识别其存在的风险，建立健全其风险防控机制，对于推进土地科学流转、促进社会和谐稳定至关重要。

益阳市在推进农业现代化的过程中，积极探索农村土地流转模式，创造出了农村土地信托流转模式。目前国内对农村土地流转风险方面的研究主要集中在对传统土地流转方式的风险识别、风险防控[1-4]，对于土地信托流转这种新模式的风险识别和防控机制建设的研究还很少。基于此，本文对湖南省益阳市土地信托流转机制进行详细介绍，在此基础上分析益阳市土地信托流转存在的风险，并提出风险防控机制建设的对策建议。

1 益阳市土地信托流转机制

益阳市2009年开始在所辖的沅江市草尾镇试点农村土地信托流转，2013年该流转模式在益阳市范围内推开。其主要做法如下。

1.1 搭建农村土地信托流转平台

益阳市农村土地流转将信托优势与土地承包经营权流转相结合，探索出新的农村土地流转模式。政府在流转中的角色是搭建农用地流转平台——土地流转托管公司，以政府的公信力作为保障，让农民和流转户放手流转土地。具体做法为：政府在乡镇设立土地托管公司，农民自愿将其名下的土地承包经营权委托给土地托管公司，土地托管公司和农民之间签订土地信托合同。流转大户则从乡镇的土地托管公司转入农用地开展农业生产。农用地流转由农户、流转户两个主体转变为农户、流转户和政府土地托管公司三个主体。由于探索时间不长，农用地信托流转市场发育不足，目前益阳市所辖乡镇政府成立的土地托管公司不以盈利为目的，更多的是充当土地信托流转的平台。同时，由于这个土地流转平台有地方政府作为背景，农民土地流转的意愿相比以前增强许多，同时，流转大户也节约了与农户一家一户开展土地流转的谈判成本。

1.2 开展农用地确权颁证登记

制度经济学认为产权清晰是市场交易的前提，是降低交易成本的重要保证。益阳市汲取以往农村土地流转的经验教训，按照党的十七届三中全会精神，对农村土地所有权、承包经营权进行确权、颁证和登记，绘制农村集体土地权属界限图（鱼鳞图），通过确权颁证和登记，解决了农村土地权属的历史遗留问题，也弄清了农民土地承包经营权的真实规模、位置，为开展农村土地承包经营权信托流转奠定基础。截至2012年7月，益阳市完成了所有行政村土地所有权和承包经营权的确权颁证工作。

1.3 整合涉农资金

开展土地信托流转，需要成立土地托管公司、开展土地确权颁证登记、加强农村土地信托流转监管和流转价格调查等。这一系列工作绝大部分都是由政府来承担，成本由政府来负担。为获取农村土地信托流转所需资金，益阳市主要采取整合涉农资金的办法，把分散在各部门的涉农资金整合到农业部门，由农业部门统筹管理，提高涉农资金使用效率。通过整合，使得涉农资金更好地服务于农村土地信托流转，破解了农村土地信托流转成本运作难题。

2 益阳市土地信托流转风险分析

市场经济条件下，任何交易都存在一定的风险，土地流转作为土地使用权交易的一种方式，同样也存在相关的风险。土地流转风险是因各种不确定因素而导致土地流转过程中发生损失的可能性[2]。益阳市土地信托流转风险既具有与其他流转模式风险的共性，同时还具有其独特性。

2.1 土地信托流转租金拖欠风险

土地信托流转过程中农民与政府的托管公司签订委托合同，农民找土地托管公司收取土地流转租金。由于土地托管公司成立时间短、底子薄，其抗风险能力本身比较弱，当流转大户不能及时把农村土地流转租金交付给土地托管公司，则土地托管公司面临拖欠农民流转租金的风险，进一步则地方政府面临为流转大户垫付流转租金的风险。作为乡镇一级政府，本身财力有限，如发生流转租金拖欠，则会把这种风险传递给上级政府，长期如此则会是地方政府的一大包袱。

2.2 用途管制风险

土地信托流转过程中，由于有政府的公信力作为依靠，农民的土地流转意愿比以前增强，更多年轻的农民愿意流转农用地经营权，选择进城务工和经商。农村留下来的大多是老人、妇女和儿童。目前种植粮食的收益比种植经济作物或者非农用途低，流转大户转入土地后具有转变农用地用途的激励，而农村留下来的人员整体来说势力相对比较薄弱。在经济发展压力、农村留守人员势力较弱情况下，政府官员因有可寻租的诱惑，极有可能因接受贿赂而对流转大户改变农用地用途坐视不管，使得农村土地信托流转的用途管制风险出现。

2.3 流转定价风险

农村土地流转与否，农民和种植大户主要是凭借个人认识、经验来做决定，对未来的情况难以预测和把握。正如罗尔斯正义论的前提假设——无知之幕一样，人们在决策过程中都是在厚厚的幕布后面，没有人能够清晰地预测出走出幕布后是什么样的情况。益阳市土地信托流转以农用地预计粮食亩产量乘以粮食时价作为流转价格，这种定价机制看似考虑了粮食价格的动态变化，流转租金随着粮食价格的变化而变化。但是随着技术进步，农地的亩产量存在增长的空间，同时由于政策调整（如粮食种植补贴增加、补贴方式变化）产生新的收益，这些收入是归种植大户还是农民，这将是农民和种植大户争论的焦点。土地托管公司作为带有政府背景的土地流转平台，如何科学合理地确定流转价格是其面临的重要问题，处理不好则可能引发流转纠纷和群体性事件。

2.4 征地增值收益分配风险

益阳市2013年城镇化率为43.13%，正处于城镇化加速推进时期，城镇发展需要占用农村集体土地，存在征地的可能，尤其是城郊的农用地。征地有土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和附属设施补偿费等补偿费用。这些费用中土地补偿费、安置补助费是归农民所有，青苗补偿费归流转大户所有，但是附属设施补偿费归谁所有是一个值得商榷的问题。农户在土地流转前开展了农田改造，集体和地方政府也在农田基础设施建设上有所投入，再加上流转后流转大户也在农田上进行投资改造，这部分补偿收益如何分配将是一个难题。这种背景下，地方政府如不能科学地处理征地增值收益分配，则会引发土地流转纠纷和矛盾。

3 益阳市土地信托流转风险防范

3.1 建立流转租金预付机制

为防止流转大户拖欠租金使得政府的土地托管公司处于被动状态，进而使得政府存在为流转大户垫付流转租金的风险，应该建立流转资金预付机制，明确要求流转大户提前预付部分租金。具体来说，可以要求流转大户在每年的年初预付第二年流转租金的50%，在年中付清全年所有的流转租金。预付的土地流转租金由政府所属的土地托管公司保管，实行专款专用，严禁地方政府和村集体拆借。上级农业部门应对土地信托流转预付租金进行严格监管，对其使用、发放建立详细台账，流转租金所产生的增值收益则作为土地托管公司的管理经费。

3.2 组建村级耕地保护协会

从耕地保护的目标和行为分析来看，农民作为耕地保护的主体更具有实效[5]。为了防范农村土地流转后改变用途，应该由当地村民加强对流转后土地使用的监管。因此，可以成立由当地农村长辈、文化长者、村两委成员等组成的村级耕地保护协会，对全村流转土地使用情况进行监督管理，防止流转大户改变农用地用途。耕地保护协会成员定期对流转后的农用地进行巡查，发现改变土地用途的行为立即上报当地政府和上级国土资源管理部门。耕地保护协会应加强与国土资源管理部门沟通交流，定期开展耕地保护政策学习。

3.3 创新农村土地信托流转租金形成机制

农村土地信托流转租金形成机制是影响土地信托流转实施的关键。目前单一的按照粮食亩产量及粮食价格所形成的土地信托流转租金机制具有缺陷，无法体现未来市场、技术和政策变化。近期来看，当流转平台仍局限于政府的土地托管公司，则应及时了解国家粮食价格动态变化，并制定符合实际的土地流转租金，同时，应明确国家增加的农业种植补贴归农民所有。从长远来看，应该放宽土地信托流转机构进入门槛，让更多的社会资本参与土地信托流转机构的组建，增加农村土地信托流转机构的竞争程度，让农村土地信托价格真正按照市场机制形成，土地信托流转价格不再包含国家农业生产补贴，降低农村土地信托流转价格的形成成本。

3.4 明确征地中农用地增值收益分配

随着基础设施改善、城市发展，农用地征收中会出现增值的可能。为防范农用地增值收益分配中所产生的矛盾和纠纷，应在流转合同中明确农用地流转后可能增加的设施及现有的设施状况，并进行详细的登记，在发生征地后按照“谁投资，谁受益”的原则确定农用地设施补偿费。流转大户开展基础设施投资和农田水利改造等投资活动，地方政府应明确要求流转大户建立投资台账，并及时向农民公示。在征地后按照流转前后投资的多少确定征地中农用地增值收益的分配比例。

[1]吴冠岑,牛星,许恒周．乡村旅游开发中土地流转风险的产生机理与管理工具[J]．农业经济问题,2013(4)：63-68,111．

[2]李毅,罗建平,牛星．复合生态系统视角下土地流转风险管理[J]．农村经济,2014(1)：30-34．

[3]姜晓萍,衡霞．农村土地流转风险的形成机理及外部性研究[J]．农村经济,2011(11)：27-31．

[4]侯志阳．土地流转风险及防御的福利经济学分析[J]．重庆工商大学学报(社会科学版),2010,27(1)：20-24．

[5]毋晓蕾,梁流涛,陈常优．耕地保护主体行为分析及补偿激励机制构建[J]．河南大学学报(社会科学版),2014(6)：32-39．

Research on the Improvement of Risk Prevention and Control Mechanism with Regard to the Circulation of Land Trust in the City of Yiyang, Henan Province

QU Litong
(1.The Provincial Party School of Hunan Province, Changsha 410006, China; 2. Hunan Academy of Governance, Changsha 410006, China)

This paper introduces the circulation mechanisms of land trusts in the city of Yiyang, Hunan province. These mechanisms include: building the platform for rural land trust circulation, carrying out the right certification and registration of agricultural land, integrating capital concerning agriculture. At the same time, this paper analyzes the transfer risks such as rent arrears risk, use control risk, transfer pricing risk, and distribution of incremental land value arising from land expropriation. In response to this, this paper offers some risk prevention measures. These measures lay emphasis on the following: establishing a mechanism for paying the rent of circulation in advance; organizing village-level cultivated land protection association; innovating the rent forming mechanism for rural land trust circulation; making agricultural land value-added income distribution in the land -expropriation clear; determining the compensation for agricultural facilities in line with the principle of “those who make investment get benefits”.

land circulation; land trust; circulation mechanism; transfer risk; prevention and control mechanism; Yiyang; Hunan

F301.2；F062.1

C

1672-6995（2015）05-0024-03

2015-02-06；

2015-02-17

湖南省科技计划项目（2014SK3278）

瞿理铜（1984-），男，湖南省怀化市人，湖南行政学院讲师，土地资源管理博士，主要研究土地经济与土地政策。