透析《国土资源行政处罚办法》中的执行制度

■ 胡玉霞

（南京审计学院法学院，江苏 南京 211815）

透析《国土资源行政处罚办法》中的执行制度

■ 胡玉霞

（南京审计学院法学院，江苏 南京 211815）

2014年7月1日施行的《国土资源行政处罚办法》对我国国土资源行政处罚执行制度进行了较为全面与系统的规定，取得了重大突破：消除了国土资源行政处罚执行活动在适用依据上的冲突，统一了国土资源行政处罚的实施主体，系统规定了国土资源行政处罚的执行措施，保障了国土资源行政处罚执行权行使的正当性。同时，《办法》在执行制度上相关规定也存在不足处：(1)对国土资源行政处罚的案件承办人员回避的相关规定不够全面；(2)没有赋予国土资源主管部门特殊情形下的直接强制执行权；(3)没有规定申请强制执行的级别管辖法院；(4)对国土资源主管部门在特殊情形下先予执行的申请权没有加以规定；(5)对国土资源主管部门之间的协助执行与委托执行没有加以规定等不足之处。

国土资源；行政处罚；执行制度；不足；完善

近些年来，因土地、矿产权属等纠纷所引发的国土资源群体诉讼越来越多，如山东省阳谷县261户村民状告国土资源局不履行法定职责案[1]以及浙江省诸暨市386名村民打赢矿业权承包诉讼案[2]等。一方面，非法转让土地、非法占用土地、破坏耕地、无证采矿、越界采矿、非法转让矿产资源、非法倒卖矿业权等违法行为不仅侵害了国家的土地、矿产资源，而且严重损害了我国环境与经济的可持续发展，理应受到行政处罚。另一方面，根据全国人大常委会2014年11月1日通过的关于修改《中华人民共和国行政诉讼法》的决定，2015年5月1日施行的新《行政诉讼法》第12条增加规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织对行政强制执行、行政机关作出的确认自然资源所有权或者使用权的决定以及对征收、征用决定及其补偿决定不服而提起的行政诉讼。可见，在对国土资源违法行为予以行政处罚的执行中，由于涉及到退还土地、拆除建筑物、补偿安置等，如果执行不到位或不公正，极易引发群体诉讼。国土资源部2014年4月10日通过、7月1日施行的《国土资源行政处罚办法》（以下简称《办法》），对我国国土资源行政处罚执行制度进行了较为前瞻与系统地规定，取得了重大突破，对国土资源群体诉讼的发生起到了防患于未然的效果。但不可否认的是，该《办法》在执行制度的规定上也存在一些不足之处，有待进一步完善。

1 《办法》在执行制度上相关规定的创新之处与积极作用

1.1 消除了国土资源行政处罚执行等活动在适用依据上的冲突

《办法》实施之前，国土资源行政处罚规章依据分别为原地质矿产部1993年发布的《违反矿产资源法规行政处罚办法》和原国家土地管理局1995年发布的《土地违法案件查处办法》，而这两个规章在执行行政处罚的程序等内容上与1996年颁布的《行政处罚法》、1997年施行的修订后的《矿产资源法》以及1999年施行的修订后的《土地管理法》存在冲突。两个规章在《办法》第47条中被明确废止，有效地消除了国土资源行政处罚执行等活动在适用依据上的冲突。

1.2 统一了国土资源行政处罚的实施（申请法院强制执行）主体

《办法》第2条顺应国土资源部的组建，明确规定了县级以上国土资源主管部门是对违反国土资源管理法律法规行为进行行政处罚的实施（申请法院强制执行）主体，从而将国土资源违法案件行政处罚实施主体由以前分散的矿产资源管理部门、土地行政主管部门负责，转为集中由国土资源主管部门负责；同时，也明确了国土资源分局以及乡（镇）国土资源所不是行政处罚的实施主体。

1.3 系统规定了国土资源行政处罚的执行措施

针对国土资源行政处罚决定“执行难”这一痼弊，《办法》规定了督促履行、申请财产保全、对没收财物的处置、申请法院强制执行等系列执行措施。

《办法》第33条明确了督促履行措施的适用：在种类上，包括报告、通报、停办手续三类；在报告措施上，除了可以向本级人民政府报告外，还规定了可以“向上一级国土资源主管部门报告”，保障了上一级国土资源主管部门的知情权与监督权；在通报措施上，除了向当事人所在单位或者其上级主管部门通报外，还规定了“向社会公开通报”，大大提高了透明程度与督促力度。

第34条规定了申请财产保全的适用条件：申请主体为国土资源主管部门，申请时间为申请人民法院强制执行前，申请前提为有充分理由认为被执行人可能逃避执行。

第35条规定了对没收财物进行处置的具体内容：处置办法为移交同级财政部门处理或者拟订处置方案报本级人民政府批准后实施，处置期限为行政处罚决定生效后90日内。

第36条明确了申请法院强制执行的适用条件：申请前提是已经进行了催告履行；申请期限是，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政处罚决定的，国土资源主管部门可以自期限届满之日起三个月内，申请人民法院强制执行。

1.4 保障了国土资源行政处罚执行权行使的正当性

《办法》第33条明确限定采取执行措施的前提条件必须为“行政处罚决定生效后，当事人逾期不履行”，有效防止了执行权力的随意滥用。在督促履行的停办措施上，所规定的“停止办理或者告知相关部门停止办理当事人与本案有关的许可、审批、登记等手续”，意味着非当事人与本案有关的或当事人与本案无关的事项不得被停办，从而限制了执行权力的行使范围。

第36条规定了国土资源主管部门在申请人民法院强制执行前的强制催告义务，保证了当事人的知情权，有利于当事人及时做好履行行政处罚决定或应对法院强制执行的准备，有利于实现执行程序的公正。

第39至44条规定了一系列的监督制度：上级国土资源主管部门定期或者不定期检查制度、重大违法案件公开通报制度、重大违法案件挂牌督办制度、违法案件统计制度、违法案件错案追究制度以及社会稳定风险防控制度，有利于对国土资源行政处罚的具体执法人员与执行活动进行全方位、全过程的监督，确保了执行活动的合法、公开与公正。

第45条规定了法律责任追究制度，有效控制了具体执法人员徇私枉法、滥用职权、玩忽职守情形的发生，从根本上约束了执法人员，保障了当事人的合法权利与执行活动的公正， 有效推进了依法行政。试想，如果《办法》只规定了国土资源主管部门的义务与制度，却没有规定不履行义务或不贯彻制度所需要承担的法律后果或法律责任，那么这样的义务与制度条款等于“一纸空文”。

2 《办法》在执行制度上相关规定的不足之处与完善构想

2.1 对国土资源行政处罚的案件承办人员（申请强制执行主体）回避的相关规定不够全面

《办法》第14条仅规定了国土资源行政处罚案件承办人员（申请强制执行主体）在“与案件有直接利害关系”时应当回避，不仅遗漏了其他应当回避的情形，而且对回避的具体启动方式与回避决定的做出时间没有规定。

为此，必须从三方面对该法条加以完善。一是增加规定：与案件有其他关系（如与案件当事人有近亲属等关系），可能影响对案件公正处理时，也应当回避；二是增加规定两种回避的启动方式：遇有法定回避情形时，当事人可以申请回避，案件承办人员（申请强制执行主体）也可以自行回避；三是增加规定：国土资源主管部门对当事人的回避申请，应当在3日内做出决定，并通知申请人决定的理由。

2.2 未赋予国土资源主管部门特殊情形下的直接强制执行权

《办法》第36条第2款仅规定了国土资源主管部门向法院申请强制执行的权利，并未赋予国土资源主管部门享有直接予以强制执行的权力。然而，新《行政诉讼法》第97条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”《行政强制法》第44条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”此外，《行政强制法》第12条还专门规定了行政机关直接强制执行的6类方式。

《行政诉讼法》、《行政强制法》处于法律等级层次，其效力高于处于规章等级层次的《办法》。同时，“国土资源工作担负着为我国社会经济可持续发展提供资源保障的历史重任，国土资源机构和职能只能加强，不能削弱。”[3]

为了避免法律间的矛盾和解决《办法》的“碎片化”[4]，有必要参照《行政诉讼法》、《行政强制法》的规定，赋予国土资源主管部门“在催告当事人履行义务之后，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行”的情形下，享有以下方式的直接行政强制执行权：“（一）加处罚款或者滞纳金；（二）划拨存款、汇款；（三）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；（四）排除妨碍、恢复原状；（五）代履行；（六）其他强制执行方式。”

2.3 未明确申请强制执行的级别管辖法院

《办法》第36条第2款规定了国土资源主管部门向土地、矿产资源所在地有管辖权的法院申请强制执行的权利。此处只规定了申请法院强制执行的地域管辖为“土地、矿产资源所在地”的法院，而未明确申请强制执行的级别管辖法院。

由于基层人民法院不仅最接近当事人和被执行财产所在地，而且最方便了解情况，最便于快速行动，最符合司法规律与惯例，所以申请强制执行的级别管辖法院应当为土地、矿产资源所在地的基层人民法院。

因此，应当将第36条第2款完善为：当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行的，国土资源主管部门可以自期限届满之日起3个月内，向土地、矿产资源所在地基层人民法院申请强制执行或者依法强制执行。

2.4 对国土资源主管部门在特殊情形下先予执行的申请权没有加以规定

在行政处罚过程中，如果出现不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成难以弥补的损失的情形时，如果等到行政处罚决定作出后再去执行，为时已晚。为此，有必要赋予此种情形下国土资源主管部门向法院提出先予执行的申请权。

当然，为了避免损害当事人的利益以及防止行政权的滥用，对申请先予执行的条件与程序应当限定为：不先予执行将可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成难以弥补的损失；被申请的当事人有先予履行能力；先予执行必须由国土资源主管部门向人民法院提出书面申请，申请书应写明申请先予执行的理由、根据以及认定被申请的当事人有先予履行能力的依据。

2.5 对国土资源主管部门之间的协助执行与委托执行没有加以规定

多年来在查处国土资源违法案件中，各级国土资源行政主管部门创造出行之有效的协助执行与委托执行的做法。在制定贯彻《办法》的相关规范中，应当汲取实践中的成功经验，“需要总结，上升到制度层面”[5]，对国土资源主管部门之间的协助执行与委托执行加以规定。

对异地之间的协助执行，应当加以补充规定为：执行过程中，当被执行人或者被执行财产在受理案件的国土资源主管部门的辖区之外时，受理案件的国土资源主管部门可以直接到辖区外执行，并可以要求当地国土资源主管部门予以协助执行；当地国土资源主管部门应当积极配合，不得借故推脱或消极应付，更不得与当地被执行人串通，对抗外地国土资源主管部门的执行活动。

对上下级之间的委托执行，应当加以补充规定为：上级国土资源主管部门在做出行政处罚决定后,可以委托土地、矿产资源所在地的下级国土资源主管部门督促当事人及时履行处罚决定；接受委托的下级国土资源主管部门应当将执行情况及时函告委托的上级国土资源主管部门。

3 结语

资源立法是国土资源保护和管理的核心[6]。《国土资源行政处罚办法》对国土资源行政处罚的执行制度做出了较为全面与规范的系列规定，具有诸多创新之处与积极作用，具有治乱、整合与构建的积极意义，是我国国土资源法制进程中的一次重大事件。但不可否认的是，国土资源法制建设任重道远。《办法》尚存在对执行制度某些重要职权与程序缺乏规定或规定不详等不足之处，有待出台相关规范予以进一步补充、细化。

[1]中国法院网．阳谷法院三策略妥调行政赔偿集团诉讼案[EB/OL]．(2007-05-19)[2015-01-12]．http：//www．mytd．gov．cn/mo2．asp?NewsID=9210．

[2]中国法院网．386名村民打赢官司：发包未经民作主 法律面前不算数[EB/OL]．(2002-07-26）[2015-01-12]．http：//www．chinacourt．org/article/detail/2002/07/ id/9019．shtml．

[3]姚华军．关于实行最严格的国土资源管理制度的思考[J]．资源·产业,2003(2)：64-66．

[4]张羽君．规划缺失：国土资源立法呼唤顶层设计[J]．国土资源导刊,2014(9)：30．

[5]潘辉．执法何时不再难——《解读国土资源行政处罚办法(征求意见稿)》[J]．中国土地,2010(6)：40-42．

[6]甘藏春．当代资源立法的发展趋势及我国国土资源法制建设的若干问题[J]．湖北行政学院学报,2002 (3)：63-69．

Analysis of the implementation system stipulated in the measures for administrative penalty of land and resources

HU Yuxia
(School of Law, Nanjing Audit University, Nanjing Jiangsu 211815, China)

“The measures for administrative penalty of land and resources” implemented on July the 1st, 2014 stipulated a comprehensive and systematic implementation system regarding land and resource administrative penalty. A major breakthrough in the administrative penalty of land and resources has been made. These are as following: eliminating the conflict of appropriate basis that we can rely on in the enforcement activities; unifying the practical subject; specifying enforcement measures in a systematic way; and ensuring the legitimacy of the exercise of executive power. However, there are some deficiencies in the relevant regulations about enforcement system in the measures. These deficiencies include: no complete provisions about the avoidance of the case undertakers; the direct compulsory enforcement has not been given to the administration department of land resources in some circumstances; there's no rule for asking for compulsory execution to the court of jurisdiction, and no rule for the application of advance execution of the administration department of land resources under particular circumstances; in addition, assisting execution and commission execution among the administration department of land resources have no clear statement.

land resources; administrative penalty; enforcement system; deficiency; perfect

DF31；F062.1

C

1672-6995（2015）05-0008-03

2015-01-30；

2015-02-21

江苏省教育厅高校哲社重点项目（2014ZDXM017）；江苏省教育厅高校哲社指导项目（2014SJD150）

胡玉霞（1972-），女，安徽省安庆县人，南京审计学院副教授，法学硕士，主要从事诉讼法学与司法制度研究。