地方立法生态化的实证分析——以湖北省为例（2008-2014）

■ 宦吉娥/王 艺

（中国地质大学（武汉）公共管理学院，湖北 武汉 430074）

地方立法生态化的实证分析
——以湖北省为例（2008-2014）

■ 宦吉娥/王 艺

（中国地质大学（武汉）公共管理学院，湖北 武汉 430074）

资源、环境、气候等生态问题与地域紧密联系，地方立法是生态文明制度建设中不容忽视的重要组成部分，以动态的、过程的视角观察地方立法活动与成果中对生态保护理念的贯彻程度具有现实意义。从2007年获批准“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”以来，湖北省地方立法的生态化进程逐步推进，在立法意向、价值诉求、内容方面通过立法计划及实施情况、立法目的及制度内容都有体现，但还存在立法计划与实现力度不匹配，地方人民代表大会发挥作用不充分，立法缺少系统性以及对法律责任规定不够具体等问题，立法生态化的推进有必要以加强国土资源领域的立法生态化为着力点。

地方立法；立法生态化；国土资源；湖北

生态文明制度建设是一个系统工程，既应在横向上考虑整个生态体系各个要素及相互关系所涉及到的法律制度的健全，也应在纵向上考虑中央和地方不同层次制度体系的完善与协调。事实上，资源、环境、气候等生态相关的问题与地域紧密联系，地方立法是生态文明制度建设中不容忽视的重要组成部分。湖北省是一个自然资源丰富的大省，2007年底，经国务院同意，国家发改委批准武汉城市圈为“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”；2014年，武汉市人大常委会又做出了《关于大力推进武汉市资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验工作的决议》，按照这样的改革安排，对于湖北省而言，生态文明建设应成为其重要任务。作为试验区，对其地方立法生态化程度的实证分析对于其他地区乃至国家都具有一定的参照意义。

1 地方立法生态化的界定

本文中地方立法主体包括省级和较大市的人大及常委会、民族自治地方人大、省政府和有地方立法权的较大市政府。具体到湖北省，即为湖北省人大及其常委会、武汉市人大及其常委会、五峰土家族自治县人大、长阳土家族自治县人大、恩施土家族苗族自治州人大、湖北省人民政府以及武汉市人民政府。本文仅探讨湖北省人大及其常委会、武汉市人大及其常委会制定的地方性法规，以及湖北省人民政府和武汉市人民政府制定的地方政府规章。

立法生态化是指有权立法机关在遵循生态规律制定法规范性文件的过程中，从立法价值诉求、立法过程和立法成果上体现生态文明的理念，为保护环境和资源、防止生态危机提供法律依据的程度。学界使用较多的是“法律生态化”概念。如蔡守秋将“法律生态化”界定为“对传统法律目的、法律价值、法律调整方法、法律关系、法律主体、法律客体、法律原则和法律责任的绿化或生态化。它以环境正义、环境公平、环境民主、环境效益、环境安全和生态秩序为自己的价值取向，以明确主体人和客体自然之间的法定关系、赋予人和非人物种的特定法律地位为特色途径”[1]。陈泉生指出：“与其说法律的生态化只是一种立法的理念、精神或指导思想似不够完整，莫如说法律生态化是一种法律发展的趋势似更为全面。其既将法律生态化作为一种立法精神或指导思想予以囊括，又指出了这一立法精神或指导思想确立后必将推动法律朝着生态化方向不断推移的发展趋势，从而较为全面地概括了法律生态化的内容和较为科学地体现了法律生态化的特征。”[2]本文关注“立法生态化”，而不仅仅是“法律生态化”，即不局限于立法成果即法规范性文件的静态考察，希望以一个动态的、过程性的视角来观察立法活动与立法成果对生态理念的贯彻程度。

对立法生态化程度的评价是一个复杂的问题，我们至少可以从三个方面观察：第一，立法过程是否具生态化。立法是一个动态的过程，包括制定立法规划、立法调研、提出立法草案、审议立法议案、表决以及通过议案和公布。本文选取2008年到2014年间湖北省人大常委会、武汉市人大常委会、湖北省人民政府和武汉市人民政府的立法年度计划和规章制定年度计划作为样本，观察立法计划和规章制定计划以及其执行情况。第二，立法是否具有生态保护的价值诉求。同样以2008年到2014年间湖北省地方立法为样本，观察立法目的对生态价值诉求的体现是单一追求保护生态环境，还是有多重立法目的，其中包含保护生态环境的价值追求。第三，立法成果是否体现生态化。立法的成果即各种法规范性文件，本文中即为湖北省人大及其常委会、武汉市人大及其常委会制定的地方性法规、湖北省人民政府和武汉市人民政府制定的地方政府规章。主要关注设置了哪些生态保护相关制度，是否有对应的法律后果的规定，此项内容能够反映立法生态保护的强度。

2 立法过程生态化分析——以立法计划及其实施为例

2.1 有生态保护价值取向立法计划数与年度计划立法数的对比

本文对湖北省人大常委会、武汉市人大常委会、湖北省人民政府以及武汉市人民政府2008年到2014年的年度立法计划和规章制定计划作了统计，统计结果分别见表1和表2。

表1 年度立法计划 单位：部

表2 年度规章制定计划 单位：部

由表1、表2可见，无论是在地方性法规还是在地方政府规章中，能够体现生态价值取向的法规都占据了一定的比重。地方权力机关制定的体现生态价值取向的立法计划要多于地方政府制定的政府规章。省级权力机关和政府在地方立法生态化过程中发挥更大作用。

2.2 实际颁布的有生态保护价值诉求立法数与计划立法数的对比

湖北省2008年到2014年间共颁布了335部地方性法规和政府规章，其中能体现生态文明的地方立法有55部，约占立法总数的16%。具体到立法计划的落实情况，详见表3。

2008年到2014年间，湖北省人大常委会立法计划中体现生态文明价值诉求的计划共有26部，最终颁布了16部，占总计划的约61%，实现情况较为良好。湖北省人民政府规章制定计划中体现生态文明价值诉求的计划共有6部，最终颁布了8部，超额完成了计划数量。虽然在制定计划和实现数量上湖北省人大常委会较多，但湖北省人民政府计划的完成度较高。

3 立法价值诉求生态化分析——以立法目的为例

表3 立法计划和政府规章制定计划执行情况 单位：部

表4 有生态保护价值诉求的法规规章的立法目的项数、法规件数

表5 立法价值诉求与具体目的的内容与分布

立法目的是立法价值诉求的直接体现，以立法目的的数量为标准，可分为单一目的法规和多重目的法规。湖北省2008年到2014年间的地方立法中，有两部是单一以生态保护为目的的法规，即2012年修正的《武汉市湖泊保护条例》和2010年颁布的《武汉市湖泊整治管理办法》，这两部法规都体现了在立法的价值诉求上追求湖泊资源保护的单一目的。在其他立法目的具有多重性的法规中，立法目的项数、法规件数分布如表4所示。

表5展现了立法价值诉求与具体目的的内容与分布，可以看出：①实现生态保护的价值诉求与发展、环境资源保护、公权力配置等联系在一起而受到立法者的关注，表明立法已开始注意系统性思考，将生态保护的价值诉求贯穿到社会生活的方方面面；②只有较少法律同时规定5至6重立法目的；③生态保护的价值诉求还远未成为具有主导地位的立法价值诉求，总是需要与其他价值诉求关联保障。

4 立法成果生态化分析——以生态保护制度为例

湖北省地方立法中生态保护制度规定多种多样，本文将其划分为事前预防措施、事中调整措施和事后管理措施。规定某项制度的法规和规章的数量以及相应法律责任规定的数量可以体现出立法对生态保护的强度。

4.1 事前预防措施

本文选取了5项属于事前预防措施的制度分析。从表6可以看出：规定了环境资源规划制度、环境影响评价制度以及环境资源监测调查制度的地方性法规和规章均有15部，13部法规和规章规定了许可证制度，4部规定了环境资源标准制度，从数量上看，对立法生态化的体现程度较好。但是，对违反某一制度的法律责任却规定不到位，对法律责任规定的次数远少于对制度规定的次数，立法上的不完善可能会导致实施的困难。

4.2 事中调整措施

“三同时”制度和清洁生产制度属于对生态保护的事中调整措施，从数量上看，这两项制度的规定能够反映出对立法生态化的体现程度。同样，对违反两项制度的法律责任规定也不到位，分别只有4部和1部法规和规章具体规定了违反这两项制度的法律责任。

4.3 事后监管措施

限期治理制度是一项事后监管制度，有9部地方性法规和规章中规定了这一制度，且它本身就带有对违反这一制度的惩罚性质，所以这9部地方性法规和规章中直接规定了违反这一制度的惩罚性措施。

5 湖北省立法生态化现状评价

表6 规定事前预防措施和相应责任的法规规章数量

表7 规定事中调整措施和相应责任的法规规章数量

表8 规定事后管理措施和相应责任的法规规章数量

5.1 立法计划与实现力度不匹配

由上文中的表格综合比较可以看出，湖北省人大常委会2008年到2014年计划生态立法数量是26部，但只颁布了16部。而湖北省人民政府2008年到2014年计划制定规章为6部，但实际颁布了8部。这反映出在制定每一年度的立法计划或政府规章计划时，制定机关并没有充分考虑现实情况，存在论证不充分的问题。在今后制定立法计划或政府规章计划的过程中，应充分考虑现实中的需要和阻力，从立法项目征集开始，充分做好立法准备工作。

5.2 地方人民代表大会发挥的作用不够

按照《立法法》规定，地方两级权力机关都被概括授权可以制定地方性法规，也就是说湖北省人大及其常委会和武汉市人大及其常委会都可以制定地方性法规。《立法法》第六十七条规定：“规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过。”但是就从中国法律法规检索系统查询到的结果来看，2008年到2014年间，体现生态价值诉求的地方性法规只有一部是由湖北省人民代表大会通过的，即2014年湖北省第十二届人民代表大会通过的《湖北省水污染防治条例》，而武汉市人民代表大会在这6年间没有制定一部生态保护的地方性法规[3]。

5.3 立法应增强系统性

在梳理过程中，我们发现以生态保护为单一立法目的的法规数量少，更多的立法是具有多重目的诉求，然而“立法目的偏好并不具有协调性，通常每件法律都有自身的偏好，各行其是或者相互冲突，在一件法律中最优先考虑的目的，在另一件法律中则成为次要的目的……应对各项立法目的做系统的关注并作出适应现状的具体权衡，后法制定之时应当注重对前法的综合利用和衔接。”[4]

5.4 法律责任的规定有待完善

关于法律责任，“违反本条例其他规定的，依照相关法律、法规的规定予以行政处罚”的表述比较普遍，但针对某一项制度违反的法律责任规定不够具体。除了事后管理措施的限期治理制度外，7项事前和事中规制措施共被规定了75次，但对违反某项制度的具体法律责任只被规定了29次。这种情况实际上减弱了法规、规章对生态保护的力度。

6 余论：加强国土资源领域立法生态化是立法生态化的着力点

此外，需要注意的是，在湖北省，2008-2014年有关国土资源方面的立法占生态立法总数的12.7%，在数量上并不是湖北省生态立法的主要力量。但事实上，国土资源作为生态系统存在的物质空间和功能载体，自然环境的重要组成部分，人类社会生存发展的物质基础，是生态环境保护的关键领域，在立法生态化的整体背景下，从生态可持续发展的视角全面审视国土资源问题，有必要进一步强化国土资源立法生态化。我国国土资源法律整理而言较为陈旧，新出台的法规、规范性文件效力层级又比较低，亟需完善，应当以《土地管理法》《矿产资源法》等国土资源核心法律及配套法规修改为契机，在国土资源立法中强化生态环境资源保护的价值诉求，完善相关规划、许可、生态影响评价制度，以此作为整个法律体系生态化推进的着力点。

最后需要说明的是，生态文明的实现需要一个复杂的、渐进的过程，仅仅靠立法来保障是不够的，还需要执法、司法、守法各环节的协力，本文对湖北省地方立法生态化的评价思考仅仅只是一个开端和个别参照。

[1]毕晓莉．深化环境资源法学研究 促进人与自然和谐发展[J]．华夏星火,2005(Z2)：71-72．

[2]陈泉生．论科学发展观与法律的生态化[J]．福建法学,2006(4)：2-10．

[3]秦前红,曾德军．地方立法的主要问题及其反思——以湖北省为例[J]．江汉大学学报(社会科学版),2007(2)：86-91．

[4]宦吉娥,李晓玉．我国矿产资源安全的法律供给现状研究——以矿产资源系统安全需求为依据[J]．安全与环境工程,2010(5)：96-101．

Empirical Analysis on the Ecology that the Local Government has AttachedMore Importance to in Local Legislation—Taking Hubei as an Example (2008-2014)

HuanJi-e, WANG Yi
(School of Public Administration, China University of Geosciences, Wuhan Hubei 430074)

Ecological problems such as resources, environment and climate are closely related to the region. Local legislation is the major constituents in the development of systems to underpin ecological progress. Therefore, the notion of ecological protection should be carried out in the regional departments legislating. Since “national comprehensive reforming and experimenting district of resourceconserving and environment-friendly society construction” was approved in 2007, the ecological progress in Hubei province has gradually improved in the local legislation. The ecology has been reflected in legislative intention, value proposition, legislative plan and implementation, legislative purpose and contents of the system. However, there are some problems: legislation plan and the efforts of implementation are mismatched; the local people's congress does not fully play its role; the legislation is not systematic; and the law responsibility is lack of specificity. Therefore, it is argued that it will be necessary to enhance efforts to focus on the ecology in the legislation of land and resources field.

local legislation; ecological legislation; land and resources; Hubei

F062.2；DF01

C

1672-6995（2015）05-0034-05

2015-02-05；

2015-03-13

中央高校优秀青年教师基金项目（2013179087）；国土资源部法律评价工程重点实验室开放基金项目（G1323521481）

宦吉娥（1980-），女，湖北省保康县人，中国地质大学（武汉）公共管理学院法学系副教授，国土资源部法律评价工程重点实验室研究人员，法学博士，研究方向：部门宪法、国土资源法。