大城市耕地利用要以国土空间服务为导向

■ 汤怀志/郧文聚/关小克/梁梦茵

（1．国土资源部土地整治中心，北京 100035；2．国土资源部土地整治重点实验室，北京 100035；3．郑州轻工业学院，河南 郑州 450002）

大城市耕地利用要以国土空间服务为导向

■ 汤怀志1,2/郧文聚1,2/关小克3/梁梦茵1,2

（1．国土资源部土地整治中心，北京 100035；2．国土资源部土地整治重点实验室，北京 100035；3．郑州轻工业学院，河南 郑州 450002）

我国城市发展中耕地保护与城市建设、生态建设的冲突现象十分普遍，主要问题在于传统耕地管理“以用定地”，对现有耕地不加区别地划定空间界限、实行统一化的利用标准和管理措施。而人们需要耕地不是需要耕地本身，而是需要耕地为人类所提供的服务，需要回归“以宜定地”的本质进行耕地管理，选择、开发、改造更适宜土地，并将不适宜长期稳定耕作的土地调整为生态用地、建设用地。建议树立基于土地功能并与人类利益所关联的国土空间服务观，并针对我国城市耕地的五大核心服务包括特色农产品生产、特殊生态涵养、科技创新和创意农业、开敞式景观农园、农耕文化传承及城市名片，拓展城市耕地的内涵和范围，加强城市耕地的管理与整治。

土地利用；国土空间服务；城市耕地利用；耕地服务定位

近10年来，我国大城市数量快速增加，几乎所有城市在发展过程中都遇到耕地保护与城市建设、生态建设的冲突问题，违规、违法用地的现象时有发生，给地方政府和国土资源部门造成了巨大压力，且趋势越来越严重，迫切需要理顺城市与周边耕地关系，实施更加有效的管理。在深化自然资源管理体制、自然资源统一管理的大环境下，国土资源部门应正视空间管理缺陷。本文尝试从人与耕地的本质关系出发，针对大城市耕地利用问题，从国土空间服务角度分析耕地的服务、区位、质量之间的关系，以期为国土空间资源的利用、整治、管理提供一种新思路。

1 耕地所提供的服务是人的本质需求

人们需要耕地不是需要耕地本身，而是需要耕地为人类所提供的服务[1]，以生产服务为主。决定耕地服务水平的最重要两个因素[2-4]一是耕地区位，二是耕地自身的品质，其相互关系如图1所示。耕地区位是耕地所处环境，决定了耕地的种植制度，也反映耕地与周边土地包括与城市之间的关系；耕地品质是耕地的理化特征、生物特征。两者共同决定了耕地服务水平的界限，其他影响因素诸如投入水平、耕作方式等都受到这条界限的约束。长久以来，人们就是按照这种“以宜定地”的方式进行耕地管理，不断选择、开发、改造更适宜生产的土地，也包括将不适宜长期稳定耕作的土地调整为建设用地、生态用地。

图1 耕地国土空间服务的两个影响因素

耕地的服务水平不是一成不变的，会因为耕地区位条件、耕地品质因素的改变而发生变化。耕地区位会随着城市的发展扩张而不断改变，农户则依据可能产生的效益不断调整耕地的经营方式；耕地品质也会因为土地整治等工程改造得到不断改善，或是因为污染、过度利用、灾害等人为、自然原因造成耕地品质下降。显然，耕地的生产服务水平会发生变化，一些自然品质好、交通条件优越、基础设施完备的耕地其生产能力会得到提升。

除了耕地生产服务水平的变化，对于临近城市的耕地而言，更为重要的变化是耕地提供服务的数量的增加。由于城市人口的集聚和人们需求的多样化，耕地除了提供粮食生产服务以外，还可以提供休闲、文化、景观、气候调节、尘滞等生活、生态服务[5]。耕地的主导服务也有可能发生偏移，如对于大城市内部及其周边的耕地，人们对生鲜蔬果的需求更加强烈，对于生态绿地偏少的城市，耕地还会作为生态用地的主体提供调节区域生态环境的服务。这就要求依据耕地所提供的服务，考虑耕地的区位条件和品质要素对其服务水平的影响。如对于传统农区注重耕地的粮食生产服务，重点考虑的是耕地的自然区位和自然质量，而对于人口高度集聚、需求多样化的大城市，耕地的经济区位、交通区位、景观品质、生物多样性等都可能影响到耕地的服务水平。

2 对当前国土空间管理问题的反思

当前，我国以土地用途管制为核心的土地管控体系在保护耕地资源、控制城市扩张、促进节约集约用地等方面发挥了巨大作用。但在实践中过度简化了土地和国土空间服务之间的逻辑关系，将用地和服务几乎一一对应，如耕地就是提供粮食生产服务、自然保留地就提供生态服务。这导致在国土空间管理中，过度追求生产用地、生活用地、生态用地的空间界限绝对化、用地水平标准化、管理措施教条化。

具体而言，耕地的空间管理采用“以用定地”的方式，即只管“现在是不是耕地？”，而不管“为什么是耕地？提供了什么服务？适不适宜？”，在管理上单纯以提高耕地粮食生产服务水平为目标，对城市周边、农村腹地的耕地条件不加以区分，引发了不少问题。如城边、路边整治后的耕地建完不久就拆，城边的耕地能种粮不能种蔬菜、果木，城郊耕地的“黄箱补贴”顶到了“天花板”也依然无法降低农户对耕地被征用征收的期待。这都是违背了“以宜定地”的原则，致使人们对耕地服务的需求与耕地实际提供的服务发生了严重扭曲。当地方政府面临城市发展、种植结构调整、生活游憩、生态保育等正常需求得不到正常途径满足时，为避免违法违规用地，往往会采取降低耕地生产服务水平的方式，一是通过耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩等土地政策改变耕地区位条件；二是通过故意污染、改变灌溉条件等降低优质耕地的品质条件，迫使城市周边耕地调整利用方式。

简单的逻辑关系也导致了管理上对空间关联的认识不足，包括对提供同一种服务的多类用地关联认识不足和对同一类用地的多种服务的关系认识不足。城市中已经出现了地类是耕地，种的是果树并由农业部门、林业部门进行管理；种的是粮、菜，地类却不是耕地等现象，管理上造成了混乱。基于二维平面的土地类型、数量、权属等的管理方式忽视了对国土空间服务的管控，不仅不能有效解决现实问题，反而阻碍了国土资源支撑城市发展。可以说，认识水平的不足，影响了土地资源优化配置方式，限制了土地利用效率的进一步提升。在人口密度相对较低、经济发展和社会发育程度不高的山区、传统农区，影响不太明显，但在人群集中、土地需求多元化、差异化的高度城市化地区，矛盾就十分突出了。

3 树立国土空间服务观

要衡量国土空间开发利用水平，关键是衡量国土空间对满足人类需求、满足经济社会发展需求的服务水平。笔者提出国土空间服务概念，主要关注国土三维空间功能及其与人类福祉的联系，是实现国土空间资源合理利用和管理以及人类福祉可持续发展的基础。具体来说，国土空间服务是以人类为服务对象，以国土空间为载体基础，由国土空间中的物理、生物、环境组成等产生的对人类发展有贡献的功能。只有合理识别不同区域在不同发展阶段的国土空间服务数量、种类，才能有效甄别国土空间利用问题，并通过分析国土空间服务水平发现不同服务的协同消长关系，重新整合国土空间要素，优化空间结构，进一步提升经济社会与环境的协调程度，提升国土资源的利用效率。

就城市耕地而言，可以从分析国外大都市的国土空间服务得到借鉴[6，7]，总体来看这些城市的耕地服务在数量、种类上都经历了由少到多的过程，我国特大城市如北京、上海也正在经历这样的发展阶段。例如纽约将农业景观作为城市生态景观建设的重要组成部分，将城区内和城区间的闲置地块及废弃足球场、棒球场开垦为耕地；发展社区农场，用于为市民提供安全、新鲜、高品质的农产品；发展高科技农业、垂直农业、循环农业，实现在城市里发挥农业的功能；在农业校园内发展多元化科普教育基地。东京将农地作为都市的重要空间，其多功能性得到充分的体现并被市民所接受：重视高科技含量、提高土地生产率，发展高附加值农业，其农业劳动时间是日本平均水平的3倍，农业净产值是平均水平的1.87倍；农业生产以时令蔬菜为主导，耕地面积的一半以上用于种植蔬菜，其次是花卉和苗木；发展市民农园，以普通市民为对象，发展都市田园学校、学校农园、绿化中心等；发展高楼农田、地下农村，运用城市空间和最新技术，展示现代都市农业。

从这些大城市的耕地利用方式来看，主要包括：充当城市的藩篱和绿化隔离带，防止市区无限制地扩张和“摊大饼式”地连成一片；作为“城市之肺”，防治城市环境污染，营造清新、宁静的生活环境；为城市提供新鲜、卫生的农产品，并增加农业劳动者的就业机会及收入；为市民与农村交流、接触农业提供场所和机会；发挥教育功能，保持和继承农业和农村的文化与传统。从产品供给角度，多以鲜活农产品和加工食品消费市场为目标，主要满足城市居民对蔬菜、水果、食用菌类等精细农产品的多样化、精致化的需求；满足与城市居民的精神生活、城市环境的美化相关的农产品需求；满足与城市居民生活水平提高相关的经济类农产品需求。此外，这类城市充分利用国际经济的中心地位，打造国际、国内农产品交易展示平台、区域性信息服务平台，高能级技术服务平台，突出世界城市农业的市场联动作用。

4 扩展城市耕地内涵和范围，理顺管理源头

近10年来，我国100万人口以上的大城市数量快速增加[8]，因城市发展引起土地需求的改变已经成了普遍现象，土地资源作为经济社会发展的“底盘”要适应这种变化必须进行转换升级，从空间上进行格局重构。延续“以用定地”的管理模式，显然是“小马拉大车”，势必会引起逻辑混乱。针对高度城镇化地区，需要重新定义城市耕地内涵，从国土空间服务管理的需要，确定耕地的范围。

结合国外经验与我国大城市特点，笔者认为现阶段大城市耕地应重点确立五大核心服务[9，10]。一是特色农产品生产服务。城市耕地数量有限，主导服务不能用于稳定粮食产量，要有选择地用于生产一些具有特色的名特优新蔬菜、果品、粮食及外埠处于淡季的蔬菜、水果等一些外埠难以替代或不可替代的农产品。二是特殊的生态涵养服务。我国大城市生态用地普遍有限，生态自净能力不足，要将耕地作为生态建设的主体，统筹“山水林田湖城”，尽可能提升整体生态服务能力。三是科技创新和创意农业。发挥大城市高端产业、科研院所、技术人才集聚和能够实现跨区域合作的优势，发展多样化的农业模式，提升农业效益，为周边区域的农业发展提供科技示范。四是开敞式景观农园。发展休闲、观光、体验农业，为城市居民提供亲近自然、体验农趣、旅游健身的场所，同时提升农村风貌、增加农村居民收入，达到优化农村资源配置，安置农村富余劳动力，促进美丽乡村建设的目的。五是农耕文化传承及城市名片。发展特色农产品、特色农耕景观，使耕地成为城市的独特标识，留住城市的“文化命脉”。

在管理实践中，应根据上述五大核心服务确定耕地范围，与当前的土地利用分类相比，国土空间服务与土地利用类型存在“多对多”的关系，同一项服务有可能对应不同的土地利用类型。同时，耕地的服务水平受区位、空间格局影响，是除了自然特性以外的第二决定因素，需要在管理中综合考量。最后，耕地提供各项服务的最终目标是满足人类需求，支撑社会的可持续发展。应注意到经济社会发展阶段的不同，对服务的需求更加多样，对服务的品质要求更高，人类对改造、优化国土空间的愿望也更加强烈。

[1]王万茂．中国土地管理制度：现状、问题及改革[J]．南京农业大学学报(社会科学版),2013(7)：76-82．

[2]郧文聚．农村土地利用研究[M]．北京：中国财政经济出版社,2012．

[3]杨邦杰,郧文聚．良田建设与乡村发展：十年调查与思考[M]．北京：中国农业大学出版社,2014．

[4]陆铭．空间的力量[M]．上海：格致出版社,2013．

[5]刘文平,宇振荣．景观服务研究进展[J]．生态学报, 2013,33(22)：7058-7066．

[6]郭焕成,郑健雄,等．都市农业与乡村旅游发展研究[M]．北京：中国矿业大学出版社,2010．

[7]刘娟,张一帆．伦敦·纽约·东京·巴黎四大世界城市的农业啥模样[J]．科技潮,2011(10)：32-39．

[8]国务院．国家新型城镇化规划(2014-2020年)[Z]．北京：国务院,2014．

[9]关小克,张凤荣,王秀丽,等．北京市生态用地空间演变与布局优化研究[J]．地域研究与开发,2013(3)：119-124．

[10]关小克,张凤荣,李乐,等．北京市农业发展态势及土地整治策略研究[J]．资源科学,2011(4)：712-719．

Farmland Utilization in Big Cities must Be Based on National Spatial Service

TANG Huaizhi1,2, YUN Wenju1,2, GUAN Xiaoke3, LIANG Mengyin1,2
((1. China Land Consolidation and Rehabilitation Center, Beijing 100035; 2. The Key Laboratory of Land Consolidation, Ministry of Land and Resources, Beijing 100035, China; 3. Zhengzhou University of Light Industry, Zhengzhou Henan 450002)

The phenomenon of conflict between arable land protection and urban ecological construction is a very common problem that China faces in the urban development. The main problems include the following. The way of traditional farmland management is “delimiting the land by its use”. It means delimiting the spatial boundaries of existing farmland without distinction; using unified utilization standards and management measures. Yet, the farmland need does not mean that people need the land itself. Rather it means people need the services that the farmland provided for them. Therefore, farmland management should be carried out according to the essentials of “delimiting the land by its suitability”. It means choosing, developing and improving more suitable land; transforming the land which is unsuitable for long-term and stable cultivation into ecological land and construction land. On this basis, this paper suggests that we should establish the notion of national spatial service based on land function and human benefits. In accordance with the five core services of urban land in China, we should engage in our efforts to expand the connotation and scope of urban land, and strengthen urban land management and regulation. These five core services include characteristic agricultural production, special ecological conservation, science and technology innovative and creative agriculture, open landscape garden, and farming culture heritage and city card.

land use; national spatial service; urban land use; cultivated land service orientation

F301.2；F062.1

C< class="emphasis_bold">文章编号：1

1672-6995（2015）05-0011-03

2015-01-27；

2015-03-04

北京市科委咨询课题（Z14110800314008）；国土资源部土地整治重点实验室青年开放课题（2015KLLCR-KF06）

汤怀志（1984-），男，湖北省武汉市人，国土资源部土地整治中心高级工程师，管理学博士，主要研究方向为土地规划。