浅谈如何做好城乡建设用地增减挂钩工作——以山东荣成为例

■ 王 涛

（荣成市人力资源和社会保障局，山东 荣成 264300）

浅谈如何做好城乡建设用地增减挂钩工作
——以山东荣成为例

■ 王 涛

（荣成市人力资源和社会保障局，山东 荣成 264300）

山东省荣成市自2009年开展城乡建设用地增减挂钩工作以来，通过实践探索，形成了符合本地实际的模式和基本经验。主要模式包括原址整体搬迁安置型、异地社区集中安置型、企业合并村庄模式和空心村并点安置型。基本经验是坚持政府主导、基础工作扎实、运作公平灵活、保障民生需求、统筹运用政策。针对存在的资金来源单一、地方财政压力大，以及制度不完善和部分农民存在思想观念障碍等问题，应从三个方面着手进一步做好城乡建设用地增减挂钩工作：(1)广泛宣传，调动各方参与的积极性；(2)坚持规划先行，尽快制定高标准的村庄规划；(3)尊重集体土地产权，切实保障农民权益。

城乡建设用地；增减挂钩；模式；基本经验；荣成；山东

0 引言

为响应“保增长、保红线、保粮食安全”的战略部署，自2006年4月国土资源部在鲁、津、苏、鄂、川五省、市启动城乡建设用地增减挂钩试点工作以来，至2014年底全国已有29个省（区、市）开展了试点工作[1-2]。试点工作的开展对推进新农村建设、促进城镇化快速发展、保障社会经济持续发展具有重要的作用和意义。

近年来，山东省荣成市在各级相关部门的大力支持下，以切实保护耕地、改善民生条件、推动新农村建设、促进城乡一体化为目标，坚持政府统筹、科学规划、政策引导，在充分尊重农民意愿、发挥农民主体作用的基础上，扎实开展了城乡建设用地增减挂钩工作。自2009年开始，先后上报5个批次、21个项目区，涉及全市17个镇街54个村，批复结余指标3186亩。截至目前，荣成市已完成拆除35个村庄，总拆除面积3570亩，复垦出耕地2655亩，新建安置区9个，安置建设占用农用地面积230亩，结余建设用地指标2425亩。通过实践探索，形成了符合荣成市实际的主要模式和基本经验，同时也存在许多问题亟需探讨解决。

1 主要模式

1.1 原址整体搬迁安置型

原址整体搬迁安置型模式即对村集体土地进行重新规划整合，在村内新建集中居住区，对村民实施整体搬迁安置，原有宅基地拆除复垦。

案例：滕家镇小落村。小落村居民点占地526亩，共有居民671户1581人，由1个中心村落和4个自然庵组成，4个庵位于山地之中，地势崎岖，离中心村落较远，出行困难，仅有一条小路与外界相通，雨雪天气道路泥泞几乎无法通行。4个庵没有经过统一规划，村落布局松散没有基础生活设施。经批准，2009年11月小落村通过增减挂钩项目进行合村并居。改造后小落村共安置居民671户，复垦出耕地290亩。复垦出的耕地由村集体统一规划耕种，增加农民人均收入。小落村采取建设平房的方式对村民进行集中安置，总面积15万平方米，设有中心广场、行政服务中心、超市等基础设施。该项目共投资7500万元，通过重新规划设计，小落村形成了一个环境优美、布局合理、基础配套设施完善的新农村。

1.2 异地社区集中安置型

异地社区集中安置型模式即采取区镇主导、多村联合等方式，打破村庄界限，依托镇街驻地、中心村重新选址建设集中居住区，原村址整体拆迁复垦。

案例：桃园街道河东、河东原家、朋上、于家河村。2010年桃园街道考虑到四村距街道驻地近且村民上楼欲望较强，经研究分析后，决定将四村合并成立嘉和社区安置在街道驻地附近。项目施工前四村共占地430亩，实施后能新增耕地248亩。嘉和社区规划占地143亩，总建筑面积14.34万平方米，其中居民安置楼房49栋、办公楼房1栋，共11.15万平方米，公共建筑3700平方米，库房2.45万平方米。共安置居民1130户，形成一个包含居住、医疗、警务、图书阅览、居民活动等多项功能为一体的新型农村社区。四村合并后，四个村成立联合党总支部，党总支书记由驻片班子成员担任，负责协调4个村的事宜，各村两委工作相对独立运转，财务独立运转。安置后，各村现有土地全部流转，所得资金用于群众福利发放及生活保障，社区60岁以上老人享受每月300元生活补贴，社区居民每人每年150元燃气补贴，每户每年600元供热补贴，每户2000元搬迁费，每户每月免费用水4立方米，并且物业费由村集体负担，同时为35-60岁之间居民购买养老保险。

1.3 企业合并村庄模式

企业合并村庄模式即一些实力较强的本土企业（下文简称“强企”），为拓宽发展空间，兼并周边一些经济实力较弱的村庄，重新规划整合土地资源，有计划地集中拆除原有宅基地，统一集中建设农民住宅小区，对农民实施拆迁安置。原有宅基地上的房屋，由强企给予合理补偿。被兼并村原有的土地产权仍为其所有，但使用权可交付村民继续耕种，亦可由强企根据规划和发展的需要，在符合法律法规和土地利用总体规划的情况下进行开发利用，以合理安排农民生产、生活，以强带弱，实现双赢。

案例：荣成市运兴集团项目区。由当地知名企业“好当家”集团投资，对附近岭西、冯家、陈家、唐家等七个村土地开展增减挂钩项目，投入安置资金1.4亿元，建设标准化楼房给农民居住，原有村庄全部搬迁，进行土地整理复垦，共增加耕地面积900多亩。项目区村民不仅住上新楼房，而且全部由企业安排就业，由农民变工人、村民变居民。这样既解决了农村剩余劳动力问题，增加了农民收入，归并了自然村，整治了空心村，改变了村容村貌，建设了高标准的社会主义新农村；又为企业解决了劳动力资源短缺的问题，同时为企业发展现代农业提供了充足的土地资源[3]。

1.4 空心村并点安置型

空心村并点安置型模式是目前荣成市实施土地增减挂钩项目采用最多的模式，主要是对原村庄占地面积大、土地和房屋闲置率高的“空心村”，或居民点布局散乱、农民对改善居住环境要求强烈的村庄，通过部分拆迁、并点安置的方式，对村庄进行改造，最大限度地减少闲置土地。

案例：埠柳镇东张格村。该村南部闲置房较多，房屋布局松散不合理，经村委研究决定申报增减挂钩项目对村庄进行改造。项目主要通过对村南部的房屋进行拆迁复垦，新建安置房集中安置在村北。通过项目的实施可复垦出耕地30亩，复垦出的土地归村集体所有，统一使用管理。

通过实施增减挂钩项目，不仅改善了村容村貌，增加了村民的人均收入，让老百姓住上新房；同时也为当地的发展提供一定的用地指标缓解了用地压力，是一项一举多得的工程。

2 主要做法和基本经验

(1)坚持政府主导，为挂钩工作开展提供有力保障。增减挂钩政策出台以后，荣成市委、市政府高度重视，成立了由市政府统一领导，国土、发改、规划、建设、农业、水利、财政等相关部门组成的挂钩工作领导小组，制订了详细的工作方案，建立部门联动机制，及时协调解决各类矛盾和问题，形成“齐抓共管”的工作格局；下达了《荣成市人民政府关于做好村庄改造和城乡建设用地增减挂钩工作的补偿意见》（荣政法〔2010〕35号），确定了增减挂钩项目指标使用原则、挂钩工作开展相关政策及工作程序；同时市政府将增减挂钩工作列为市级重大督查事项和日常督导范围。

(2)基础工作扎实。埠柳、崖西、大疃、上庄等镇在实施土地增减挂钩项目时，均把前期调查摸底、安置方案制订等作为重要环节来抓，成立领导小组、评估小组、监督小组等机构，广泛吸纳党员代表、村民代表、搬迁户参加，真正地把基础工作做实做细，确保项目顺利推进。大疃镇采取发放《致村民一封信》、入户宣讲政策等方式，给群众算清环境账、经济账、发展账，并组织专门人员会同村委对项目区情况进行了详细摸底，包括群众的认知度、初始满意率、房屋的分类、复垦面积等，全部汇总登记造册，召开由党员、村民代表、拆迁户代表组成的恳谈会，详细听取各方意见，认真制订安置和补偿方案，成立村民监督小组，为项目顺利实施打下了坚实基础。埠柳镇在村庄选择上开展了两轮走访调查，选择村庄规模小、闲置和危旧房屋较多、村情稳定的东张格村作为改造村，经镇村多次会议分析研究，制订改造安置方案，成立改造工作领导小组和驻村工作小组，针对群众反映的各类诉求，广泛开展政策宣传、思想动员和土地房屋权属、地籍地块调查等前期工作，帮助村民算好“政策补助账、耕地增加账、收入增长账”，充分调动了村民参与的积极性。由于前期工作扎实，整治方案一经批复，仅用半个月的时间就完成了全村35户改造协议的签订，另外有2户村民自愿参与改造。

(3)运作公平灵活。相关镇在项目实施过程中，均坚持公平、公正、公开原则，在村庄规划建设、住房分配、补偿标准等方面做到了科学规范、公平合理。崖西镇实行“按人换房、补偿空房”政策，对在住房屋按标准置换，对空闲房屋实行货币化补偿，将北新庄村安置房按房屋面积大小划分为四个档次，采取村民“报志愿”的方式自由选择，再根据旧房面积“多退少补”找差价，确保安置房建设有的放矢、群众满意。在补偿方面，埠柳镇严格按照政策规定，逐户核查、逐条对照，根据每户面积、装修等因素差异，区别对待，做到“一户一方案”；大疃镇对畜禽养殖场搬迁采取资金补偿和重建安置两种方式，东中窑、西中窑两村复垦区内4家养殖场，有3家领取补偿款进行拆除，1家选址重建后搬迁。上庄镇按房屋现状，确定了“住人、不住人、破旧损坏”三种补偿安置标准，并根据村民意愿，采取抽签方式分配安置房；同时，针对刁家村民房市场价格与安置房建设成本相关悬殊的实际，鼓励单身老人投靠子女、入住敬老院，对原居住房屋按标准给予货币补偿，既减轻了安置压力，大幅减少了安置房建设资金投入，也为村民增加了养老收入，实现了“双赢”。

(4)保障民生需求。项目实施过程中，相关镇街、村居始终把尊重群众意愿、发挥群众主体作用、维护群众切身利益放在第一位，让群众参与规划布局、建设施工、监督管理等全过程。大疃、崖西、埠柳、虎山、上庄等镇对村民安置房均实行简单装修，并配套必要的生活设施，满足群众生活基本需求，在不增加村民支出的情况下，实现“拎包入住”。大疃镇在房屋建设前，充分征求搬迁户的意见，对回迁房进行科学设计，按照群众意愿设置了厢房、平房、洗澡间和储物间，配齐了伙房、火炕等设施。针对搬迁群众年龄普遍偏大的实际，成立了专门的搬迁队伍，为群众提供机械及人力服务，减轻了拆迁户负担，同时加快了空闲房拆除进度；对需要搬迁的养殖场及在用工厂，帮助其重新选址，并全权负责做好土地调整、变压器搬迁、供电线路架设等工作，解决了村民和经营业户的后顾之忧。崖西、埠柳、上庄、虎山等镇在项目实施过程中，注重生产、生活环境的同步改善，对村内主要道路、排水沟进行了硬化、石砌，新建了健身广场等设施。上庄镇在推进刁家村增减挂钩项目中，组织对该村在用的危旧房屋进行了翻修，每户按一定比例给予补助，极大地提高了村民的积极性和满意度。

(5)统筹运用政策。相关镇街在实施土地增减挂钩项目时，整合利用其它惠农政策及社会力量，多渠道、多方式筹措资金，采取“各炒一盘菜、共办一桌席”的方式，保障了项目顺利、快速推进。埠柳镇在东张格村增减挂钩项目实施中，综合考虑村庄地理位置、村居环境等因素，将增减挂钩与新农村建设、包村扶贫、招商引资等工作统筹起来，灵活运用各类政策，建新房、配设施、上项目。目前，该村已顺利完成村民安置和土地复垦，社区服务中心、广场、道路等设施已投入使用，引进的北京荣海嘉有限公司休闲观光农业项目正在建设采摘大棚、采摘体验游展馆。崖西、大疃等镇将增减挂钩项目与驻地改造、新农村建设相结合，最大限度地利用各种扶持政策和资金，统筹推进项目建设。

3 主要问题

一是城乡建设用地增减挂钩制度资金压力较大。目前荣成市“挂钩”整理主要靠财政先行投入，资金来源较为单一，给地方财政带来不小压力。另外，个别村级集体经济力量薄弱，对增减挂钩涵义的理解上存在偏差，导致工作积极性不高。二是增减挂钩配套制度尚不完善，缺乏硬性约束。挂钩工作一般是先易后难，逐步推进，重点是空置房、破旧房屋，由于没有统一的补偿和安置标准，实施过程中存在随意性，区域分散，实施和管理的难度都比较大，效益不明显。三是部分农民存在思想观念障碍。旧村改造，需要做大量艰苦细致的农户思想工作。由于缺乏具体的法规支持及连续的政策保证，导致在拆旧区和建新区的过程中极易出现补偿资金和安置措施困难现象，再加上根深蒂固的宅基地等私有观念影响，也在一定程度阻碍了旧村改造进度[4,5]。

4 对策

(1)广泛宣传，调动各方参与的积极性。实施城乡建设用地增减挂钩政策是贯彻落实党的十八大精神，全面推进统筹城乡发展、优化用地布局、促进节约集约用地的重要举措。要大力宣传挂钩政策，营造舆论氛围，让广大干部群众知晓、理解、支持增减挂钩工作，增强干群开展挂钩工作的紧迫感和责任感，引导群众自觉参与到挂钩工作当中来[6,7]。

(2)坚持规划先行，尽快制定高标准的村庄规划。随着城市化进程的不断加快，农业人口将逐步变为城市居民，挂钩政策有利于保护土地资源和保障经济发展，应加快编制村庄规划，因地制宜对居民点高标准规划布局，有序推进挂钩政策的实施。挂钩项目规划一定要科学规划，注意与挂钩专项规划、土地利用总体规划、城镇总体规划、镇村布局规划、产业布局规划、重点基础设施建设规划相衔接，增强规划的可行性、可操作性，确保挂钩取得实实在在的效果，达到节约集约用地的目的[7]。

(3)充分尊重集体土地产权，切实保障农民权益，体现科学性及公众参与性。要保证增减挂钩项目的透明和公开，随时接受农民的监督。在实施过程中，应按照民主协商的原则，发挥农民自治组织的作用，尊重农民的意愿。注重改善居民生产、生活条件，对于整理过程中对农民造成的损失要给予公平的补偿。特别是对村庄合并、兼并、拆迁涉及村民利益的大事，应及时召开村民大会或村民代表大会，广泛征求农民的意见[4]。

[1]岳永兵．城乡建设用地增减挂钩试点存在的问题及对策[J]．西部资源,2014(4)：120-122．

[2]田孟．城乡建设用地增减挂钩政策与实践模式的演进[J]．湖南农业大学学报(社会科学版),2014(6)：99-104．

[3]王拿拿．城乡建设用地增减挂钩政策的思考[D]．济南：山东财经大学,2012．

[4]许传刚,谷金丽．城乡建设用地增减挂钩政策的思考[J]．国土资源,2014(1)：50-51．

[5]姜召恩,江泳．费县城乡建设用地增减挂钩探析[J]．山东国土资源,2013(Z1)：142-145．

[6]刘洪添．“城乡建设用地增减挂钩”试点政策存在的问题及解决措施[J]．理念界,2011(5)：36-37．

[7]百度文库．城乡建设用地增减挂钩中的难题及对策[EB/ OL]．(2012-10-04)[2015-04-11]．http：//wenku．baidu．com/ view/abd8e02e0066f5335a812104．html．

Experimenting Land Acquisitions for City Developments—Taking Rongcheng of Shandong Province as an Example

WANG Tao
(Rongcheng Human Resources and Social Security Bureau, Rongcheng Shandong 264300, China)

This paper introduces the modes that they have formed in line with the local actual and the basic experiences that they have obtained in the work of urban and rural construction land experiments in Rongcheng Shandong province Since 2009. The main mode are: the site integrated movement allocation, centralized resettlement at different communities, the combination of village by enterprises mode and merger of "hollow village” allocation. The basic experiences are as follows: maintaining the government's dominant position, having strong administration base, operating fairly and flexibly, safeguarding the people's livelihood needs, and coordinated use of policy. This paper proposes some measures for solving these problems such as a single source of funds, local financial pressure, institutional deficiencies, and ideological barriers of some farmers. The main measures are focused on: widely publicizing the importance of this work thus motivating the enthusiasms of all parties; remaining committed to planning first and working out high standards of village planning as soon as possible; respecting the collective land property rights and safeguarding peasants' land rights and interests..

urban and rural construction land; increase and decrease linking; mode; basic experiences; Rongcheng; Shandong

F301.2；F062.1

C

1672-6995（2015）05-0027-04

2015-04-22；

2015-04-24

王涛（1971-），男，山东省荣成市人，荣成市人力资源和社会保障局经济师，建筑工程学士，主要研究方向：人力资源社会保障。