国家“减法”与地方“加法”

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南方周末记者从多个渠道获悉，食药总局的具体组建方案，还需经国务院常务会议讨论通过。新部门正式获批后，将着手制定地方配套改革框架。机构并转或许相对容易，但如何及时有效承接各部门监管资源、技术资源、人才资源，不留过渡时期的监管真空，成为改革下一步的首要考验。

国务院食品安全办公室相关负责人在接受南方周末记者采访时表示，这次改革，首先解决的问题是过去多部门分头管理的弊端，同时亦非简单整合相关机构和职能，而是要实现“好改革的更多红利”，借改革之机，切实大幅度提升专业监管、科学监管、全程监管的水平。

该负责人同时强调，新成立的食药总局，还要处理好政府、社会、市场的关系，成为推动社会组织、生产经营者、消费者共同参与食品药品治理的发动机。

一切才刚刚开始，重组事务千头万绪，从批准方案到正式挂牌、正常运转，琐碎繁杂，甚至部委网站，标识亦待重构。

国家“减法”：职能待重构，“武装到牙齿”

“现行食品安全监督管理体制，既有重复监管，又有监管‘盲点，不利于责任落实。”2013年3月10日，国务委员兼国务院秘书长马凯直言不讳地指出改革的动因。

按照现行的监管体制，主要负责食品安全的包括7个部门：国务院食安办、卫生部、工商总局、质检总局、药监局、农业部、商务部。

此轮改革后专司食品安全只剩下3个部门：食药总局、农业部和国家卫生和计划生育委员会（下文简称国家卫生委）。而国家卫生委承担的更多是技术支持职能，主要负责食品安全风险评估和食品安全标准制定。

本轮机构改革中，政企合一的铁道部被拆分，国家铁路局并入交通部，跟此前的民航局一样，都归属部委管理，人、财、物、事的划转都相对独立，更像是1+1的物理变化。2008年国家药监局并入卫生部亦属此范畴。

新一轮食药改革冀望有所突破，仅就“重组”的力度而言，曾试图“大刀阔斧”。

所谓“物理整合易，化学整合难”，外界普遍担心，分段监管的模式已行多年，新的食药总局名头之下，在内部机构设置上，是否会改变“环节”的思维。

毕竟是不同的部门重新组合，先组合后磨合是风险最小的选择。但依照国际通行惯例，按照品种监管又是一种效率较高的模式。决策者正面临着利弊取舍。

不论内部司局怎么设，这都是一个部门自己的事，发现问题可以及时调整，不存在部门利益博弈。因此，实现全环节监管、建立消费者期盼已久的食品安全追溯体系，都不是难事。熟悉政府运作的一位专家如此分析。

餐饮业及农产品流通领域监管，在过去分段监管的模式中运行较为成熟，此次或将继续沿用。

而切合中国食品行业“散而乱”的特殊国情，那些小作坊、小摊贩等非正规食品领域一直是食品安全问题多发区，同时也易成为监管盲区。本次改革中，这将“坐实”为地方政府的责任。

尤为醒目的是，综合各种信号和专家预测，此次食药监管体制改革，将在强化食药犯罪打击手段上取得大的突破，以应对食品领域犯罪多发且专业化的趋势，只是在行政执法和司法打击的衔接上仍待确认。这是承继几年来重典治乱的经验，以及视“食品安全入刑”的新情况而定，李克强在不久前的食品安全委员会会议上也一再强调加大打击力度，此轮改革终于让食品安全监管装上了坚固的牙齿。

地方“加法”，触角延至最基层

尽管中央政府从未规定机构设置必须上下对口，但每一轮机构改革总是牵一发而动全身，省、市、县各级政府都会相应配套调整。

自2003年至今，食品安全领域十年内的数轮机构改革，综合协调职能调整，多止于省市级，具体监管职能调整，亦多只及县域。

这也致使食品安全的基层监管几成真空。本轮改革，可谓“上下其手”，回应基层呼声，以求监管层级全息融合。

南方周末记者获悉，新的食药总局将鼓励地方在乡镇一级设立基层监督所。而目前在乡镇一级，只有工商和公安设有这类基层执法机构。

在陕西渭南发动的改革试验，已经先行试水，其所辖的乡镇，率全国之先而有了佩戴着FDA袖章的食品安全监管人员的身影。

这一试验举措，在2012年7月国务院下发的《关于加强食品安全工作的决定》，已获高层认同，即明确提出，要强化基层食品安全管理工作体系。该体系有望在此次机构改革中得到真正启动。

这可能意味着，在经费和人员的配置上，食药系统将迎来扩员和增支，其艰辛程度和可能面临的争议，也将考验本轮改革的持续决心。

“天时、地利与人和”

尽管此次改革涉及多部门利益，却没有遭遇太多的阻力。在筹划改革时召开的高层会议上，各部门领导均未提出反对意见。

改革方案公布后，在基层公务员活跃的“红盾社区”、“质量热讯”等网络论坛上，工商、质检等机构的执法者们也普遍认同。一方面此次改革在工商、质检系统的波及面并不如原先合并传闻那般大，另一方面，食品安全的追责机制，已让基层执法者普遍感觉责任大，风险高，难堪权力之重。

这和2003年国家食品药品监管局成立时的景象迥异，当时高层就有动议借鉴美国FDA模式的想法，但受制于相关部委不愿放权的现实，并未实现。

“这就叫做瓜熟蒂落、水到渠成。”中央机构编制委员会办公室副主任王峰在回答中外记者提问时称。

而外界解读的另一“天时”是，部分相关部门领导将届满卸任，某种意义上，这也会减少可能存在的人事烦扰。

在一些学者看来，本轮改革之前，曾三次释放强烈的改革信号。

一是在2012年11月发布的十八大报告中，在谈及“改善民生和创新管理”时，已经非常明确地提出要“改革和完善食品药品安全监管体制”。

二是2013年1月23日，国务院副总理李克强主持召开食安委第五次全体会议时，明确提出要把食品安全作为考量各级政府转变职能的一把重要“标尺”。此次会议上，他多次强调要加大“整合治理”力度，要从大局出发，统筹监管力量，该整合的要整合。他还告诫与会官员：“坚决摈弃‘屁股决定脑袋的部门本位主义。”

而最具有标志性却又不引人注意的改革信号出现在2011年10月10日国务院办公厅下发的第48号文件上，核心是取消工商、质检省级以下垂直管理，改为地方政府分级管理体制。文件开宗明义地提出，“为了加强食品安全监管”。

当时很多基层官员想不通，工商、质检拥有众多职能，为什么仅仅因为食品安全，就取消了多年来防止地方保护主义的垂直体系？

“现在答案揭晓了。”国家行政学院教授汪玉凯说，“48号文把工商、质检划归地方后，客观上给机构整合创造了条件。”

改革方案存三争议

《方案》同时提出，国家卫生委负责食品安全风险评估和食品安全标准制定。农业部负责农产品质量安全和生猪定点屠宰监管。

从世界范围看，食品监管机制也不尽相同，小的国家基本上就是一个部门来管，而大的国家很少有一个部门管，比如美国、日本都不是一个部门去管。

南方周末记者获悉，在《方案》制定过程中，涉及监管衔接的问题，亦曾不可避免地出现过争议。

食品安全标准和风险评估谁来定？

按照最初的设想，制定食品安全标准和风险评估的职能也将一并移交给新部门。但是也有意见认为，食品安全标准和风险评估是基于对人体的健康危害的科学判断，这是卫生系统的职能。

“食品安全标准制定相当于立法，食品安全监管相当于执法，立法和执法分开，符合国际通行的做法。”卫生部副部长陈啸宏在两会上说。

方案公布后，中国工程院院士陈君石在肯定进步意义的同时，也担心，“将标准（卫生部）与监管（食药总局）分离的体制仍会产生许多不必要的矛盾。标准与监管分开，从道理上讲是对的；但是，如果考虑到我国国情，则弊大于利”。

农产品流通要不要双重监管？

在本轮改革之后，农业部负责农产品质量安全，而农产品流通环节的监管则由食药总局负责。

2013年的中央一号文件，要求乡镇建立质量安全机构，同时健全农产品质量安全和食品安全追溯体系。一种观点认为，在目前的态势下，双重管理极可能出现两个部门分别建立监管体系的情况，造成新的重叠和资源浪费。

但也有观点认为，农业部不能既管生产又管安全，二者之间存在对抗。当前农业增收增产压力大，保供应离不开农药、化肥、抗生素，这又给农产品安全带来风险。最终方案选择了切分，农业部和食药总局各司一块。

设立食品安全犯罪侦查局还是稽查局？

国务院食安委成立后，公安部门在食品安全领域，诸如地沟油、瘦肉精实践中频频出手，成为打击违法犯罪的有效手段。

南方周末记者获悉，未来有可能在食药总局中专设负责食品安全的警种，同时归入公安部序列。但究竟是设立食品安全犯罪侦查局还是稽查局，公安部和新部门之间如何实施双重管理，目前依然存在变数。

不过，在此次《方案》中，明确将保留国务院食品安全委员会，具体工作由食药总局承担。食药总局同时加挂国务院食品安全委员会办公室牌子。

这意味着，未来高层协调机构仍会行使综合协调的职能。