“惩治不能有效，预防就不要指望有好效果”

南方周末记者刘斌 实习生 夏以华 孔灵 宋凌燕

编者按

十八大后，中央反腐动作密集。“将权力关进制度的笼子”，已成为高层共识。

一段时间以来，预防腐败的制度建设，成为中国反腐败的制度建设重心，各级预防腐败局，也成为中国反腐体系的最新设置。这一前置的防腐系统，成立六年来，是否起到了该起的作用？

◤长沙市芙蓉区搞了一个风险防控机制，“你生日了就发短信给你，不要大吃大办；你退休了就提醒你，要把公车还回来”。

◤中国人普遍觉得收钱才是腐败，但是在国外，“一个官员天天喝茶不干事，搞官僚主义也是腐败，因为浪费纳税人的钱。”

南方周末记者刘斌发自北京南方周末实习生夏以华孔灵宋凌燕

国家预防腐败局自2007年9月成立后，已经迈入第六个年头。中国人民大学反腐学者毛昭辉还记得，“当年预防腐败局成立的时候，电话都打爆了。老百姓寄予很大期望。”

从那以后，在国家预防腐败局主导下，制度廉洁性评估、利益冲突防控、廉政风险防控等制度，从地方省市试点发端，渐次向全国推广。其核心目的如同在2013年两会上，温家宝总理政府工作报告中的表述一致：从制度上改变权力过分集中，而又得不到制约的状况。

时至今日，对于从上至下成立的各级预防腐败局工作成效，参与其中的学者评价各异。北京航空航天大学廉政研究所副所长杜治洲相对乐观，“它确实从理念和实践层面把预防腐败工作的思路拓展了，这是一个非常重要的贡献。”持悲观态度者如毛昭辉教授，“这项制度推进的时候，我就提出很多问题。现在看来都印证了。”

北京大学廉政研究中心副主任庄德水觉得，对预防腐败局的期望应该客观，“腐败是个系统性的问题，不能认为成立这么一个机构，就能够完全解决腐败问题。”

“权威性不够”

成立预防腐败局的直接动因，来自于2003年12月中国加入《联合国反腐败公约》。《联合国反腐败公约》分成三部分：预防，定罪，以及国际合作。“公约有些条款具有很强约束力，是国际义务。”北京师范大学刑事法律科学研究院国际刑法研究所所长黄风教授告诉南方周末记者。

建立相应的预防腐败机构，同样是履行公约义务。此外，2004年9月，中共十六届四中全会首次提出“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐倡廉十六字方针，预防腐败作为构建惩防体系的一部分被重点强调。连同《联合国反腐败公约》的明确要求，国家预防腐败局在此背景下应运而生。

由于预防腐败在中国尚属探索阶段，国家预防腐败局2007年成立时，并未新增人员编制，只在监察部加挂一块牌子，局长由监察部部长兼任，级别为副部级。

从职责看，国家预防腐败局仍以宏观组织协调、综合规划、政策制定、检查指导为主，而防贪审查方面似暂无国内专门法律的明确授权。湖南大学廉政研究中心首席专家袁柏顺认为，“如果没有法律的明确授权，则国家预防腐败局制定的制度和提供的建议就缺乏强制性。”

一个例子是2010年7月，中央纪委办公厅、国家预防腐败局办公室印发的《关于开展制度廉洁性评估试点工作的指导意见》中，将之前用的“审查”改为了“评估”。

“权威性不够”，这也是北航廉洁教育与研究中心主任任建明一直担心的。“权威性的一层含义是权力架构上，国家预防腐败局是否独立，以及能否得到充分授权。”任建明认为另一个层面是“专业性”，“你要能提出比别人更加专业的意见，比如你给我诊断一下，中国医疗卫生系统为什么吃回扣还那么严重。”

国家预防腐败局在中纪委内部称作“预防室”，与其他正厅局级室相比，被高配到副部级。在杜治洲看来，一方面体现了国家对预防腐败的重视，“另一方面，国家预防腐败局调动的权力、支配的资源都不一样。现行中国体制下，权力间制衡性较弱，只有上级对下级的作用才会明显。”

由于没有强令要求，省一级设立预防腐败局的决定权完全在地方政府，成立进度也不相同。2009年2月26日，甘肃省预防腐败局正式在兰州挂牌成立，成为全国首家成立的省级预防腐败局。之后，先后有上海、河北、河南、内蒙古等多个省份成立预防腐败局。

2012年12月27日，山东省预防腐败局挂牌成立，接受南方周末记者采访的山东某市纪委书记称：目前山东所有地级市都未成立预防腐败局。

在纪委内部，预防腐败工作本已存在各个科室中，比如监察综合室、宣传教育室、纠风室等。江苏省纪委一名内部人士告诉南方周末记者：“预防腐败局的人员是抽调了各个室的人组成，直到去年12月才明确了这个局的职能。具体在运作过程里，会面临什么样的困难还不清楚。”南方周末记者电话采访江苏省纪委办公厅的工作人员，对方说，“省预防腐败局才成立不足半年，连办公地点也没有。”

“最大的风险点在一把手”

湖南大学廉政研究中心副教授田湘波的一项重要工作内容，就是给中纪委和省纪委等部门提供专家意见。中纪委在七省市试点的“防止利益冲突”，就是由他最早提出。

2006年6月，中国刚签署《联合国反腐败公约》后不久，中共准备将工作重心从党建转变到预防腐败上。中纪委为此召开了一个咨询会，田湘波受邀参加。在会上他提出一篇文章“新时期禁止公务员经商制度研究”，当时中纪委研究室主任对文章赞赏有加，“防止公私利益冲突”的概念也从此由国外引入中国。

国家预防腐败局推进的制度建设，除直接吸取反腐专家的学术成果外，还从基层试点经验中汲取。中纪委在十八大后力推的廉政风险防控，最初就是先在北京市崇文区试点，后扩展至北京市。影响力越来越大时，中纪委将其推广至全国。

廉政风险防控在制度设计上非常周密，其核心是查找风险点，再布置防控措施。河南省焦作市在2012年下发的岗位风险查找通知中，将“风险点”描述为：“在什么工作过程中，因什么原因，会发生什么问题。”该市在查处风险点的方法上就有：自己查找、案例分析、领导点评、群众评议、组织审定等。

廉政风险防控有一套指导计划，涉及单位、部门以及个人。“比如部门负责人除了找自己的风险点之外，还要找上级的风险点。上级要找下级的风险点，下级找上级的风险点。”毛昭辉认为，“廉政风险防控是微观层面的制度安排，即便找到很多廉政风险点，防范并不是这个层面的制度能解决的。”

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“最大的风险点在一把手。”按照廉政风险防控的设计，下级一把手由上级负责监督，毛昭辉说：“下级一把手在行使职权时，很多行为上级看不到，只有同级单位同事、社会舆论才可能实施有效监督。”加之上级会出于多种考虑，“比如下级是我任命的，他出了问题我是可能被问责的”等原因，最终导致“看得见的管不着，管得着的看不见”。

虽然很多单位能找到上万个风险点，但在毛昭辉看来，廉政风险防控机制最大困难就是做不到预警，“它不是一个设计上的问题，是根本无法突破的问题”。

“权力运行时，有时候能被看到，有时又看不到。”毛昭辉说，“你看到的权力和实际的权力是两回事，官员八小时外行使的权力是没办法监督的，根本没办法找到风险征兆。”

操作层面也存在困难。从名义上看，政府机关和企事业单位都有预防腐败的义务，他们找到风险点后由谁来负责监督也是个问题。单纯依靠预防腐败局并不现实，国家预防腐败局的编制才23人，省级预防腐败局至多十多人。湖北省最早成立的鄂州预防腐败局工作人员说：“我们只有6个人。”

无奈之下，廉政风险防控的实施，只能依托单位本身和他们各自的纪检监察部门，“你交给我，我还有自己的工作要做呢，也就应付应付了事。慢慢地就碎片化了。”毛昭辉说。

预防腐败需要专才

预防腐败局除了要组织协调预防腐败工作，另一更重要的职责是指导党政机关和企事业单位开展预防腐败工作。在毛昭辉看来，“不可能预防腐败局这几十号人到各地跑，必须制定一套具有可操作性的指导意见或者规范才行。”

由于人手有限，每年预防腐败的中心工作也并非一成不变，一段时间重视巡视制度，过段时间开始关注行政审批、廉政风险防控。这让预防腐败局工作人员疲于奔命。

预防腐败局力推的另一项制度建设——“制度廉洁性评估”，同样存在操作问题。制度廉洁性评估起源于海南。2007年，海南省纪委、监察厅调研发现，一些腐败案件和损害群众利益的突出问题时有发生，原因并不是不执行、不落实制度，而恰恰是制度本身出了问题。同一时期，四川省对基层各部门的制度展开调研，发现80%的腐败案件背后，都存在制度依据不足、设置不当、监督程序缺失或执行不力等问题。

2009年，国家预防腐败局发文确定以海南、四川、深圳三地为试点，对制度开展廉洁性评估（审查）。试点期间，3个省（市）审查的制度性文件数以千计、万计，效果显著。2010年7月，试点工作扩展到河北、广东等8省（市），之后又扩展到卫生部、农业部、国家知识产权局等部门。

“制度廉洁性审查所发现的诸多问题中，违规扩权揽权是最主要的问题。”湖南大学廉政研究中心首席专家袁柏顺发现，制度廉洁性评估本来是要查找腐败漏洞的，“现在的工作重点变成主要看文件合法不合法，合不合乎相关程序规定，成了合法性和规范性审查。”

由于人手不足，在进行试点的省份当中，承担制度廉洁性评估工作任务大量工作的机构主要是省市政府法制办以及具体厅局的监察部门。问题由此产生——不少制度原本就是厅局制定并且执行，“这个本身就是腐败漏洞，你再自己评估肯定是小打小闹。”袁柏顺说，“而有些制度则是因为上位制度本身的问题，你并无权做出修改或废除。”

为此，袁柏顺强调制度廉洁性评估工作的独立、客观和中立。“甚至可以采用政府以聘任制的形式组织专业团队；或采用政府外包或采购防贪审查服务的形式。”他拿香港廉政公署做例子，他们秉承执法、教育、预防“三管齐下”的战略，预防胜于治疗的理念，由法定机构开展专业、系统的防贪审查，是香港廉政公署的创举，“负责防贪的人员很少，但是每一个都是专才。”

香港注重在制度与程序的设计当中堵塞腐败漏洞。例如，入境时，过关处并不是在每一个窗口前排一条纵队，而是按照之字形排队。这种安排本身即有腐败预防的考量在其中——每一个窗口排成纵队，会使排队者确信自己的手续会在特定人员手中办理，而之字形排队，等到一个人排到最前面时，会被随机安排到任意一个窗口办理。“那些想走私入境的人就没办法打通某个窗口的工作人员”。

因此，查找腐败漏洞必须要由专业人才实施，“专业人士能够根据自己的工作经验，比较熟练地找到腐败漏洞在哪里。”袁柏顺说。

惩治是最好的预防？

预防腐败局成立后，备受专家好评的成果是：国家开始重视私营企业、非公有制企业里的预防腐败问题。杜治洲就知道，国家预防腐败局正在对于中介组织的腐败和制度不规范问题，做全国范围内的研究。其实这也是《联合国反腐败公约》的要求，提倡缔约国在加强公共部门防腐败的同时，也要加强私营部门的防腐败。

一些地方政府在预防腐败形式上也有创新。田湘波告诉南方周末记者，长沙市芙蓉区就搞了一个风险防控机制，“你生日了就发短信给你，不要大吃大办；你退休了就提醒你，要把公车还回来”。

从实际操作结果看，企业搞风险防控比政府部门更彻底。田湘波听说一家私有企业自己做课题研究，还请专家指导，用不同颜色表示不同级别的风险预警，“他们还与员工签订合同，你违反哪条，就自动离职，现在据说已经辞退五十几个人了。”

在政府或者事业单位中，开展预防腐败的阻力太大。“比如湖南教育厅搞高校廉政自评，很多高校都给自己打分挺高，比如满分100分，自评它都评90分。”田湘波说。

田湘波有一次到湖北一个地级市调研，问当地纪委常委预防腐败工作怎么做。对方说这很简单，“只要你的单位把信息都公开了，就什么问题都解决了。”但实际上，该市两名纪委干部连自己单位的信息都不愿意公开，“可见反腐阻力有多大”。

跟政府打交道多了，田湘波发觉很多官员根本不了解什么叫腐败。中国人普遍觉得收钱才是腐败，但是在国外，“一个官员天天喝茶不干事，搞官僚主义也是腐败，因为浪费纳税人的钱”。

在毛昭辉看来，中国预防腐败体系构建有三个层面，宏观、中观和微观。宏观是国家的政治体制能不能保证不出现腐败，或者一旦出现腐败马上制约和制衡；中观是建立核心的预防腐败制度，比如化解腐败动机的高薪养廉制度，以及实施财产公示制度等；从微观层面来说，对关键部门、关键领域和关键环节，采取有针对性的专项预防。

毛昭辉一直觉得，惩治是最好的预防，“这样可以增加威慑力，发现一个查办一个。”但中国反腐败的重心，后来转移到预防腐败的制度建设。他认为，这种制度建设只是微观层面的关键环节预防，不是顶层制度和核心制度的建设。他认为，“地方出现创新‘内卷化，就是制度创新到一定程度，需要上层的制度突破。如果没有，下层的创新就慢慢无效了。”

“惩治不能有效，预防就不要指望有好效果。”袁柏顺依然用香港廉政公署做例子，“他们抓贪污时秉持不惧不偏的精神，不管是谁都抓。一个部门腐败行为如果不断被发现或被惩处，首长就会主动配合预防腐败工作。”

理论上来说，防止贪腐的力量应当来源于社会，而不是权力本身。基于这个原理，毛昭辉觉得，社会监督是当前预防腐败的最直接、最有效的制度安排，“包括网络舆情也好，媒体和公民社会的监督都需要拓展”。