中国反腐体系

南方周末记者 方可成

南方周末记者方可成发自北京

部件结构

中共纪律检查机关

俗称“纪委”、“纪检委”的中国共产党各级纪律检查委员会，是党内监督专门机关。在整套反腐体系中，它是发挥组织协调作用（并非决策作用）的关键部门。

纪委的监督对象自然是党员，承担的经常性工作包括：对党员进行遵守纪律的教育，对党员领导干部行使权力进行监督，查处违犯党纪的案件，受理党员的控告和申诉，保障党员的权利。

纪委并非独立机构。中纪委在党的中央委员会领导下工作。地方各级纪委则要接受双重领导：一是同级党委会，二是上级纪委。有研究者建议加强纪委垂直领导，甚至将纪委直接改为仅由上级纪委领导。

在加强纪委独立性方面，目前已经有了一些创新。例如，中纪委向各部委、各国有企业等派驻纪检组，并逐步实现了对派驻机关的统一管理，增强了纪委派驻机关的相对独立性。

又如，中央和省级纪委都建立了巡视制度，巡视组对上级党委负责，对下级党组织领导班子及其成员进行监督，这样便打破了同级监督中的利害关系顾虑，也消除了上级对下级进行监督的信息梗塞。

政府监察机关

在中央一级，国务院组成部门中设有监察部；在省级和市、县级政府，分别设有监察厅和监察局。

在目前这套体系中，纪委和监察机关是“连体儿”。从中央到地方，纪委和监察机关都采取了“合署办公”的方式，用一套工作机构、两个机构名称，履行两种职能。

纪委监督党员，监察机关则监察行政机关及其公务员。换言之，监察机关不能监察党的机关，人大、政协机关，审判、检察机关，及上述机关公务员。

审计机关

审计机关是对经济领域腐败的预防和惩处中不可或缺的一环。审计机关主要工作对象是机构的财务收支，包括国务院各部门、地方各级政府及其部门、国有金融机构和国有企业事业单位等。此外，国家机关等单位的主要负责人个人也是审计的对象。

和纪委一样，审计机关也实行“双重领导”，同时对本级政府和上级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。

与纪委系统类似，审计系统为增强独立性，也进行了垂直监督的尝试，例如向地方派出“特派办”。

预防腐败局

国家预防腐败局成立至今仅有六年时间，和监察部合署办公。它的职责是统筹全国的预防腐败工作，并负责预防腐败的国际合作和技术援助。

除中央层面外，预防腐败局仅在部分省份成立。成立时，往往也使用在该省监察厅“加挂牌子”的方式。

国家司法机关

在本体系中，对腐败行为的惩治，最终要依赖法院和检察院这两大司法机关来实现——法院和检察院也被称为“两院”，与政府的“一府”并称。

其他

公安、金融等其他有关部门和机构是相对处于外围但重要的组成部分，它们在自身职责范围内，依法承担反腐败和廉政建设的相关工作。

总体来看，本体系涵盖的腐败治理主体堪称丰富，但这亦有可能带来庞杂、低效、相互冲突等副作用。在本体系的运行过程中，一直有疑问：为何如此众多的部门都难以堵住腐败？中国社科院研究员辛向阳的观点是，虽然制度很多，但制度内部以及制度之间的严密性不够，且制度执行不彻底，导致贪腐人员很容易“绕着制度漏洞走”。

上述反腐机构的独立性也是本体系发挥作用的关键因素。在香港，一个独立机构廉政公署就成为腐败的防火墙。北京航空航天大学教授任建明认为，当务之急是保证反腐机构的独立性和充分授权。另外，人大未被纳入本体系的主体结构中，亦被一些研究者视为缺憾。

工作流程

教育

当一名公务员刚进入体制，或一名官员新任职的时候，他们一般都会被安排接受包括党风廉政教育课程在内的培训。当他在仕途上继续前行时，还会在各级党校、行政学院和其他干部培训机构，不断接受反腐教育——这是因为，廉洁从政教育已经被普遍纳入教学计划，成为各级领导干部的必修课。

在一些地方，领导干部选拔前还要进行廉政法律法规考试，任用前要进行“廉政谈话”。

监督

党内监督。包括10项制度：集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、巡视、谈话和诫勉、舆论监督、询问和质询、罢免或撤换要求及处理。

人大监督。包括询问、质询、执法检查、听取和审议有关部门工作报告以及预算审查等。

政府内部监督。包括上级对下级、政府对部门、行政首长对工作人员的层级监督，以及监察、审计等专门机关的监督。

政协民主监督。包括召开会议、提交提案、组织委员视察、开展民主评议等。

司法监督。包括上级法院对下级法院的监督，法院通过审理行政案件对政府行为的审查，以及检察院对诉讼活动的法律监督和对国家工作人员职务犯罪行为的监督。

公民监督。包括对国家机关和国家工作人员提出批评、建议、申诉、控告或者检举，渠道包括信访机构、举报电话、举报网站等。

舆论监督。新闻媒体披露各种不正之风和党政机关及其工作人员中的违法违纪问题。

信息公开。包括政务公开、厂务公开、村务公开和公共企事业单位办事公开等。

本体系中人大、政协的监督，亦存在可以提升的空间。中央编译局反腐学者何增科认为，人大、政协既要接受同级党委领导，又在编制和经费等问题上受制于同级政府，难以实施有效监督。

惩治

最常见的是，纪委在通过各种监督途径掌握党员违纪线索后，展开调查。最经常被提及的是“双规”，即“要求有关人员在规定时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”。

“双规”并非司法程序，仅由县级以上纪检部门使用，且有较为严格的启动程序。

与“双规”相对应的是“双指”：“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点对调查事项涉及的问题做出解释和说明”。“双指”由监察机关使用，对象是涉嫌违反纪律的公务人员，基本是中共党外人士。

公安、审计、行政执法机关、法院、检察院也可以成为惩治模式的启动者。

惩治功能的发挥，最重要的依然是独立性和法治保障的问题。

以审计机关为例，在双重管理制度下，各级审计机关领导均由地方政府任免、经费由地方财政供给。审计发现问题时，就不得不考虑本级政府意见，可能难以运行惩治流程。