党规与国法的基本关系

□ 卓泽渊

党规与国法的基本关系

□ 卓泽渊

中国共产党的党规与国家的法律之间的关系，一直是我国理论和实践中的重大问题。其实它们之间应该是相伴随行、相互区别、相得益彰的关系，并应努力到达这样一种理想的关系状态。从相伴随行来看，我们应当看到党规与国法是政党政治中并行的规范性文件；从相互区别来看，我们不可将党规与国法相混同而以党代法；从相得益彰来看，我们应当充分发挥党规与国法在法治中的应有作用。

党规 国法 关系

中国共产党十八届四中全会在《全面推进依法治国若干重大问题的决定》中对中国共产党的党规与国家的法律之间的关系作出了非常具有新意的阐释，并将其运用于依法执政的解读之中。它说，“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”说到党规与国法的关系，很容易使人想起宋朝大诗人苏轼的《饮湖上初晴后雨》：“水光潋滟晴方好，山色空蒙雨亦奇。欲把西湖比西子，淡妆浓抹总相宜。”党规与国法似水光山色、西湖西子的关系，要做到淡妆浓抹总相宜。在中国的今天，中国共产党的党规与国家的法律之间应该做到相伴随行、相互区别、相得益彰。

一、相伴随行：党规与国法是政党政治中并行的规范性文件

党规即党内规章或者党内规范性文件的简称。国法是国家法律法规或者规范性法律文件的简称。国法的出现固然很早，党规当然只是政党政治的产物。但是自政党政治出现以来，党规就与国法相伴随行，它们是并行的行为规则，存在于政治及社会领域。在现代政党政治的运行中，对特定政党的成员来说，党规和国法都是具有约束力的规范性法律文件或者行为规范，共同作用于特定主体。作为执政党的党规具有一般党规所不具有的属性，它与所在国的国法之间更有独特的联系。

由于政党在国家中的地位不同，政党可以划分为执政党和非执政党，党规也可以被分为执政党党规与非执政党党规。就执政党党规的效用来说，则可以分为处理执政党内部事务的党规，与作用于国家治理的党规。纯粹处理执政党内部事务的规章，只要不违反宪法法律的禁止性规定即可，它们与国法之间没有直接的关联关系。如果是执政党用于治国理政的、作用超乎党内事务的规章，就与国法直接相关，有的有一个如何转化为法律的问题，有的则有如何与法律相协调的问题。

执政党党规与国法的关系，实际上是执政党与法律之间关系的反映，是执政党与法律关系的具体化。对党规与国法关系处理的正确与否，决定于对党与法关系处理的正确与否。只有处理好了党与法的关系，才可能正确处理好党规与国法的关系。历史上，我们长期未能很好地处理党与法的关系，导致了党规与国法关系的错位，铸就了巨大的历史性错误。党规与国法关系错位的原因很多，就最基本的原因来说，主要有三点：

一是由中国共产党的领导内容与方式没有与时俱进所导致的。1949年以前，中国共产党在政治上既是革命党也是领导党。新中国建立后，中国共产党既是法律上的执政党，又是政治上的领导党。现在依然拥有这双重身份，但是如何处理这双重身份，却是非常重要的。也就是说，在未能取得政权的时候，中国共产党是革命党。革命成功之后，它转化成为了执政党。这是法律意义上的身份转换。尽管法律上的身份变了，但是它作为领导党的身份却没有变。虽然仍然是领导党，但是它领导的内容与方式都发生了变化甚至根本性的变化。如果领导的内容与方式还是像革命时期一样，并因此而忽略了执政党身份，就必然发生“党国不分、党法不分”的失误。历史上我们党“以党代国”、“以党代法”的悲剧正是在这样的情况下发生的。

二是由中国共产党谋求一党长期执政的使命所促成的。中国共产党的独特使命，是西方任何政党都无法比拟的，这就是它要“一党长期执政”。中国共产党“一党长期执政”的使命，使得这个政党必须也必然具有崇高的地位、无上的权威。这就很容易导致党决定一切、指挥一切、调度一切的局面出现，使党成为一个无所不能、无所不管的党。在这种执政权力之下，我们党稍微不慎，就可能“以党代国、以党代法”，导致党规与国法不分，甚至直接赋予党规以法律的效力。除了我们党自身之外，其他有关的政治力量或者主体也很容易犯同样的错误，进而助推我们党“以党代国、以党代法”成为难以纠正的错误。

三是由中国共产党执政的历史基础与社会条件所助长的。从历史基础来说，中国共产党执政的历史基础是中国的传统文化，是几千年的人治传统。人治文化罕见地丰富、深厚和顽固。我们要在中国古老的文化典籍中去寻找关于法的论述，基本上都能看到其中的人治痕迹与遗迹。人治的传统意识、文化观念、习惯思维都可能成为“要人治不要法治”的前提与动力。从社会条件说，中国共产党在革命中的集中指挥、统一行动，是非常必须的。但是它也在很大程度上固化了集权性的体制机制。在执政之后，我们党又没有足够的时间、机会和条件进行反省和校正。在这样的基础上，中国共产党就可能自觉不自觉地走上人治的道路。混淆党规与国法的界限，从一定意义上说，也是我们党执政的历史基础和社会条件所助长的。

我们党作为领导党，是没有疑问的，但值得疑问的是，我们党领导什么和怎么领导。根据多年的实践，我们党已经认识到党的领导主要是思想领导、政治领导和组织领导，是路线、方针、政策的领导，而不是具体事务的领导。但是在实际的政治运行中，党不恰当地行使领导权的情形，还在许多方面客观存在。这不能不引起我们的高度重视。

二、相互区别：不可将党规与国法相混同而以党代法

党规与国法的区别是巨大的，认识这样区别对于我们处理好党规与国法的关系具有根本的意义。这次党中央的决定也是明确区分了的。“既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”，意思就是治国理政要依据法律，管党治党要依据党的规章。综观二者，可以清楚地知道它们具有明显的差异。

一是制定主体不同。国法是由国家立法机关或者它授权的国家机关所制定的，制定主体是特定的国家机关。党规的制定主体是党的组织。党规是由党组织中具有规范性文件制定权的机构所制定发布的，制定主体是特定的党组织或党的机构。

二是调整内容不同。国法所调整的是普遍而重大的社会关系。党规所调整的是我们党认为需要规范调整的党内关系。虽然党内关系也是一种特定的社会关系，但是它并不是普遍的、广泛的社会关系，其范围局限于党内。党规并不直接调整党外的社会关系，如果需要调整党外社会关系，就应通过法定的立法程序将其转化为国法。即使是那些转化为国法的党规，其对党外社会关系的调整效力，也是因为其已经成为国法，而非因其是党规。

三是实施主体不同。党规的实施主体是党的组织和党员。他们都有权利也有义务实施党规。任何党组织或者党员都有权享有党规所确定的权利，也有责任履行党规所确定的义务。但是一般的、非党员的社会公众则既无相关的权利，也无相关的义务，在根本上就不是党规的实施主体。法律的实施主体则包括所有的政党、国家机关、社会组织和全体公民等。政党也是守法的主体之一，而且是重要的守法主体。但是法律实施主体中的非党组织、非党员都不是相应党规的实施主体，不负有实施的特定义务。那些自觉用党员标准严格要求自己的人，也只是其政治先进或优秀的表现，而不是其组织义务和身份义务。

四是实施方式不同。国法的实施依靠的是国家强制力，它是来自警察、法庭、监狱等暴力机器的强制。党规所依靠的只能是党的纪律，其中包括各种处罚措施乃至最终开除党籍。这种实施方式的差异导致了相应手段的不同，这些手段的不同也就决定了社会效果的差别。这种差异或差别，对于认识、对待党规与国法都是非常重要的，对于建设一个现代化的、法治化政党和国家也都是非常重要的，甚至极为关键。

由于党规与国法具有如此严格的区别，因此就不可以将党规与国法混同，更不能用党规代替国法。这种区别在学术上理清并不困难。难的是在现实中加以区隔，而不至于混淆。用党规代替国法具有极大的危害性。

首先，它可能会使我们党失去本可利用的双重手段。党规是由我们党制定的，当然是根据党的意志加以拟制的。其实法律也是在我们党领导下制定的，它在体现人民意志的同时，也体现了党的主张。这样一来，我们党也就可以根据党规与国法的不同性质、功能，善加利用、分别运用。如果我们用党规代替国法，就必然只有党规或者国法，就将两个工具减少为一个工具，将两个手段缩减为了一个手段。

其次，它有损于党的执政效能。我们党有党规和国法可以运用。该用党规之处用党规，应用国法之处用国法，各尽其用、各显其能。如果我们将两个工具单一化、同质化乃至同一化，就必然会使我们丧失本可自如运用的执政手段，执政效能必然大大降低，执政目的就很难达成。这不是得不偿失，而是有失无得。

再次，它还可能侵犯党员合法权益进而破坏法治。中国共产党党员既是党员也是公民。他们有党规上的党员权利义务，也有法律上的公民权利义务。如果我们以党规来代替国法，或者甚至以党规来违反国法，就必然侵犯党员作为公民的合法权益，也会不恰当地将党和党规立于宪法法律之上，导致对于法治的严重破坏。

最后，它必然伤害党的政治形象。当今时代是一个走向法治的时代，现代世界是一个走向法治的世界。一个主张或者反对法治的政党，当然具有不同的政治形象。中国共产党是一个在国内具有崇高威望，在国际具有崇高地位的政党。如果中国共产党以反法治的面目立身于世，必将贻笑大方，最终会毁坏共产党形象，葬送中国特色社会主义事业。

三、相得益彰：充分发挥党规与国法在法治中的应有作用

党规与国法，在法治建设中，具体说来主要是在依法执政、依法治国中既各自作用、相互作用，又共同作用。

一是各自作用。党规是中国共产党作为一个政党、一个执政党所制定的规章或者规范性文件。一方面，它维系着中国共产党的整体性与统一性，是进行党内组织建设的基本方式和根本手段。从一定意义上说，正是党规作用的发挥，才使中国共产党始终是一个有组织、有纪律，政令统一、行动统一的政党。另一方面，党规整合、协调甚至统一全党的执政行为，是中国共产党统一执政行为，确保执政效能，实现依法执政的制度基础。国法是中国共产党通过国家机关的立法、执法、司法乃至法律监督等环节实现自己执政目标的重要途径。党规与国法，从各自不同角度出发，在依法执政、依法治国上发挥着不同的效用。因此我们该用党规的时候用党规，该用国法的时候用国法，不可错位、混淆。

二是相互作用。党规、国法都是中国共产党自身建设与治国理政的工具。他们之间有着相互作用。首先，国法要确立和确认中国共产党的执政地位，它是中国共产党执政在法律意义上的合法性基础或正当性根据，使之于法有据，名正言顺。其次，党规所体现的政策导向，要在国法的制定、实施中得以体现。国法要成为中国共产党执政路线、方针、政策、措施的具体化规则，使党的执政能够循法而行。再次，党规也要在不与宪法法律相抵触的前提下制定和执行。如果发现国法不适应客观形势的需要，我们党必须也完全能够通过立法程序来修改或者废止，坚决避免用党规代替国法或者否定国法的现象发生。

三是共同作用。党规、国法从根本上讲都是党领导下的人民意志的反映。从人民意志的角度看，法律是人民意志的体现，即使是党规也反映了人民对执政党的要求与愿望。从党的主张角度看，党规自不必说，即使是国法它也出自中国共产党的集中与概括，或者说这一集中与概括就是在中国共产党领导下进行的。它们体现了人民意志，也体现了党的主张。执政党将某种规范是列入党规还是列入国法，一要看这个规范所涉及的主体是谁，主体只是党员，那就只能制定为党规；主体是全体社会成员，那就理当表现为国法。二要看这个规范所涉及的事项是什么。如果所调整的事项仅仅是党内事务，当然只能是党规；如果是社会事务，也许就需要表现为国法；如果涉及到法定的人身权利与财产权利等，就必须用国法。三要看规范所用的手段是什么。如果是党纪，当然是党规；如果需要人身强制、限制自由、剥夺财产，就必须运用国法。当然党规与国法有不同的制定程序、技术要求、执行组织、实施后果，因此更需要彼此协调，分别而又共同地成为党依法执政与依法治国的重要手段。

党规与国法相得益彰的重要焦点是加强党的立法建议工作。现在我们的立法还严重地不能适应社会主义建设事业的需要。连社会生活中最重要的民法典，直至今日也还没有制定出来。对此，我们党的法规机构有更多的工作可以做。中国共产党通过法定程序，向立法机关提出立法建议，一定能更好地将人民意志与共产党主张统一起来。这种建议的具体工作完全可以也应该由党内法规机构来完成。这样就可以使党规与国法不仅在文件层面，而且在立法过程中加以统一，实现相得益彰。

（责任编辑：李宗开）

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1243（2015）01-0004-04

作者：卓泽渊，法学博士，中共中央党校报刊社副总编辑、《理论动态》主编、教授，法学理论博士研究生导师。主要研究方向：法政治学、法学理论。邮编：100091