建立高效的法治实施体系

□ 罗志先

十八届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。法律出台以后，关键在于实施落实。法律实施的效果直接影响了人们对法律的态度，人们对法律的态度则决定和影响建设社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的进程。

回顾改革开放36年来的社会主义法治建设的实践，我国社会主义法治建设取得了新的进展。截至2011年8月底，我国已制定现行法律240 部、行政法规706 部、地方性法规8600 多部，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各个法律部门基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学和谐统一。2011年3月10日，吴邦国委员长庄重宣布中国特色社会主义法律体系已经形成。目前，我国的政治生活、经济生活、社会生活的主要方面基本上做到有法可依，公民的法律意识有了很大的提高，执法水平有了很大的改善，法律在社会生活中的地位及人们对其尊重程度在逐步提高，法律功能及其在社会生活中的作用也日渐增强。但是，我国社会主义法治建设还存在不少问题，尤其是法律实施的效果不甚理想，与法律规定和立法目的还有较大的距离，与依法治国的要求还有很大的差距，与我国社会主义经济社会发展的步伐还极不相适应，对此，必须给予高度重视，认真研究加以解决。

一、我国法治建设实施效果不佳的表现

法律实施效果即法律实效，它是指人们按照法律规定的行为模式去行为，法律被人们实际遵守、执行或适用的状况。［1］(P467)以此分析我国社会主义法制建设的实施情况，可以看出我国法制建设实施效果不佳有诸多表现。

宪法和法律规定的一些权利义务没有得到有效的执行和落实。从总体上看，我国宪政建设及其运行逐步规范化、制度化、有序化，国家政治生活逐步正常化，并有序运行。但从实施及落实的情况看，宪法中的许多规定还没有有效地通过实施得到切实实现，宪法在依法治国体系中的权威地位还没有真正树立起来。如我国宪法第45 条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残疾军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”但从我国目前法律实施的实际效果来看，一方面，我国还没有真正建立起社会保障法治体系，有关社会保障方面的规范性文件大多处于国务院所制定的行政法规层面，法规的效力等级不够;另一方面，从社会保障法规所实施的情况来看不尽人意，农民工转移就业，大学生新生就业，农村养老保险，农村合作医疗，城镇职工医疗保障，公平教育等都与宪法规定要求有相当大的差距。

普通法律所规定的权利和义务也没有得到真正贯彻。

1、在法律执行的过程中，有法不依、执法不严、违法不究等现象在一些部门和地区还相当严重。法律实施中越权处罚、无权处罚、以罚代刑、以权压法、以权代法的现象时有发生。一些执法部门之间互相扯皮，相互推诿，争权夺势，部门和地方保护严重，不仅执法效率不高，效益低下，而且影响了政府与百姓、干部与群众之间的关系。

2、在法律适用过程中，司法不公，司法腐败，司法保护问题还相当严重，严重损害了法律在百姓心目中的形象。司法效率不高，各种民事、经济、行政纠纷案件的结案率与法律的公正性还有较大差距，诉讼成本在不断增加，老百姓在某种程度上承受不了当前的诉讼成本，打不起官司。法律面前人人平等尚需进一步落实。

3、公民或法人自觉或有意识的按照法律规定行使权利、履行义务的程度还达不到法治的基本要求。破坏权利行使、不履行法律义务的现象还比较普遍。遵守合约和规则的意识还不高。

4、法律对权力的约束和监督没有真正到位。还没有真正形成有效的监督机制，以督促行政和司法机关认真履行职责。尽管我国现有的监督体制比较齐全，监督形式比较多，但各种监督形式、内容、范围、权限、方式、程序还缺乏较为明确、规范、具有可操作性的规定。监督责任不清，监督渠道不畅，还存在着监督无序、监督无力的状况。主要表现在:一是人大作为国家权力机关对法律实施的深层次、实质性监督不够，缺乏对行政和司法机关执法活动的直接有效的控制权。在法律监督过程中，执法检查流于形式走马观花的比较多。二是法律监督主体之间缺乏平等的相互监督和上下、前后、左右的交叉双向制约，而主要是单向的、不对等的监督，对权力监督约束效果不佳。三是党组织对党员的监督、人民群众对国家机关及其工作人员的监督、人民政协的监督、社会舆论的监督还没有更充分地发挥作用。

总之，整个社会的法律意识和法制观念还比较淡薄。公民的守法观念与加强法制的社会要求之间还存在着很大差距。法律在人们心目中还没有应有的地位，还没有足够的权威，老百姓还不完全相信法律。一方面就社会成员对法治的希望而言，加强法制的社会要求从来没有像现在这样迫切;另一方面从人们遇到具体的法律问题和利益冲突所选择的解决方式来看，规避法律的社会行为又大量存在，对一些现有的法律制度不予遵守。“人治”、“权大于法”的观念在不少人尤其是在部分领导人头脑中还依然存在。人们对法律的认识和了解多处于经验的、笼统的阶段，缺乏理性的、深刻的理解和把握，仍然把法律视为一种工具。现行的法律实施效果与我国社会发展和依法治国的要求不相适应的状况必须改变，必须给予分析，加以解决。

二、法律实施效果不佳的原因分析

(一)人治的因素

人治是与法治相对应的概念。所谓人治是指按照最高统治者个人意志决定和实施国家的大政方针的管理国家的方法和制度。人治产生于小农经济社会。在实行“人治”的国家中，一切以最高掌权者个人意志甚至个人的喜怒哀乐为转移。国家的安危、盛衰兴亡也完全取决于最高掌权者是否“贤明”。至于法律，在实行“人治”国家中，则完全处于从属的地位，受最高掌权者个人意志的支配，随着最高掌权者的注意力的转移而转移。显而易见，“人治”作为一个历史的范畴，从来不是一般地讲人在治理国家中的作用，而是表示一个或几个最高掌权者具有决定或改变国家命运的权威和作用。“人治”也不完全排斥法律的作用，而是被独裁者视为治理国家的附属品、装饰物。马克思曾经对普鲁士封建专制制度下国王一人决定国家大政方针的治国原则的现象，作过深刻的揭露和批判。他指出，普鲁士国王的“心意和愿望”就是“国家的根本法律”。“事实上，在普鲁士，国王就是整个制度。在那里，国王是唯一的政治人物。总之，一切制度都是由他一个人决定。”［2］(P412)

我国是一个没有法治传统的国家，在当前社会转型时期，封建主义特权思想还很严重，等级观念、“官本位”意识在某些人的观念和头脑中还具有相当重要的地位。在法制建设过程中，注重个人角色权威，忽视制度权威，轻视法律的现象在某些党员领导干部中依然存在。“以党代政，以党代法”在某些地区还较严重①1989年9月26日，江泽民同志在中外记者招待会上指出:“在任何一个国家，民主都是与法制同时存在的，民主必须有一定的法制作保证。”他还指出:“我们绝不能以党代政，也绝不能以党代法。这也是新闻界讲的究竟是人治还是法治的问题，我想我们一定要遵循法治的方针。”(参见:十六大报告辅导读本［M］．北京:人民出版社，2002，P250)。这些人治观念和思想，以及一些违背宪法和法律的做法直接制约着法律的有效实施，影响着我国法治国家建设的进程。

(二)体制因素

我国目前的政治体制其形成可以追溯到新中国成立。中国共产党领导中国人民夺取全国胜利后，在原有领导根据地创建政权经验的基础上开始了党的组织国家化的过程。由于实行党的一元化领导，使得我们在战争时期形成的高度集中的领导体制和职能不清的党政关系作为塑造新中国政治体制的既定模式顺理成章地凝结在国家政权结构的基本框架之中，使我国的政治体制一开始就带有明显的历史痕迹。这种体制在“文化大革命”中发展到了极端，也使其弊端得到了充分地暴露。如一些地方党委包揽过多，权力过分集中，党政不分、以党代政，管了许多不该管、管不好的事情，官僚主义、形式主义现象严重，成为各种矛盾的焦点。党委、人大、政府、政协四套班子的职能和相互关系，在制度上缺乏明确具体的规定，领导分工交叉，机构设置重叠，权力职责不清。其中最主要的弊端就是妨碍国家职能的有效发挥，使人民当家作主的权利得不到切实保障，也使党在宪法和法律范围内活动，接受人民监督这些重要原则难以体现，助长了人民对法律的不信任。

党的十一届三中全会以后，中国共产党在认真总结“文革”经验教训基础上，明确提出要发扬民主，健全法制，对我国原有的政治体制进行改革。经过改革，我国的政治生活逐步走上正常化、法治化轨道。但随着社会主义市场经济体制改革的深入进行，随着依法治国基本方略的确定和实施，我国现有的政治体制的不足与缺陷也充分显现出来，主要表现在:制度优越但体制不够合理;内容真实但法制不够健全;形式多样但机制不够完善;保障可靠但发展不够平衡;主体广泛但参政议政能力不够。［3］(PP432－444)这种体制状况，决定我国在推进法治国家的过程中，将面临许多深层次的问题和矛盾:(1)依法治国与党的领导体制的矛盾。表现在党的组织与立法机关的关系尚未理顺;党的组织与行政执法机关、司法机关的关系尚未理顺。(2)依法治国与现行国家权力结构的矛盾。表现在人民代表大会作为权力机关其实际权力并未完全到位;行政权对立法权的干预过大，立法中的部门利益严重;司法权的相对独立性程度较低，抗干扰能力较差。(3)依法治国与现阶段政府角色的矛盾。与西方国家不同，在我国，市场经济的启动、法治国家的提出是国家和政府，而不是像西方那样来自市民社会。这一特点，就使我国的法治从一开始就具有双重任务:一方面要保证政府实施有效管理，赋予其权力;另一方面又要对政府的权力进行控制。在某种意义上，前者的重要性要大于后者。(4)地方保护主义盛行与法制统一、法治权威地位的矛盾。地方保护主义是指地方保护主体从本地区、本部门利益出发，所实施的违反全局、整体、他人利益和法律的行为。它包括立法保护、执法保护和司法保护。［4］地方保护主义的存在和盛行严重破坏了正常的经济活动所赖以生存、发展的法治环境，不仅阻碍了我国社会主义市场经济的正常发展，严重影响了我国对外开放和经济贸易往来，而且破坏了国家法制的统一，损害了法律的权威地位。(5)执法体制不顺，执法机构之间权限划分不清，执法队伍力量薄弱，执法手段落后，执法能力和水平与严格执法、高质量执法和文明执法不相适应②肖扬院长在中国人民大学法学院举办的“三大讲坛”首次“大法官讲坛”讲演中说，司法工作方式具有中立性、最终性、独立性、公正性、程序性、专业性、公开性等七大特征;法官的使命应该是传承公平、正义的使者，是个人良知和法律信念的代表者，是各种冲突的承受者。现行法院制度存在的问题主要有三个方面:一是司法权力地方化;二是审判活动行政化;三是法官职业大众化。。

(三)人的因素

立法质量、执法质量的好坏与立法者、执法人员素质高低有直接的关系。一个综合素质不高的立法者很难想象能制定出高质量的法律，质量不高的法律其实施所带来的效果就可想而知。同样，一个综合素质不高的执法者也很难保证执法的高水平。目前我国立法者(人大代表)和执法者的综合素质远不适应法治社会的要求。人大代表在行使职权方面还不能充分发挥其代表的应有作用，主要表现在:一是未能行使充分审议权。有的代表参加会议一贯“保持沉默”，不作任何审议发言;有的只作表态式的发言，说些好话、套话，提不出实质性的批评、意见、建议。二是提请议案及批评、意见、建议权行使不到位。代表提议案的数量不多，质量不高，所提议案的立案率偏低。多数代表的素质与其法律地位不相称。有些代表对法律法规和国家方针政策学习了解不够，对执行代表职务的一些常识不够熟悉;有些代表履行职责的责任感不强，积极性主动性不高;有些代表不调查研究，不持证视察，不了解政情政务和社情民意，没有自己的见解和观点;有些基层代表文化水平较低，认识问题的能力较差;还有极少数代表把代表职务仅看成一种荣誉甚至当成是实现自己利益的跳板和护身符等。这是基层人大代表的一个缩影，全国人大代表是在各省人大代表的基础上产生的，其综合素质也大体如此。人大代表的素质不提高，就很难保证立法的高质量。

执法者的业务素质和执法能力有待于提高。以目前我国司法机关工作人员的素质为例，司法机关工作人员的人员结构、知识结构、执法水平、办案能力还不合理。在人员构成上，以转业军人、法院子弟为主，受过专业系统训练的科班法律人才还不多。有的执法人员仅经过几个月的培训，就上岗办案，其执法质量根本不能保证。

(四)法律本身的因素

法律实施效果不高除了上述原因外，与法律本身的立法质量不高也有密切关系。立法质量不高，直接影响法律实施的效果。应该说，我国现行的法律体系中，有一些法律法规质量是比较高的，在实施中取得了较好的社会效果。但不可否认，有些法律法规受主客观因素的制约和影响，其立法的质量还不高，主要表现在:一是立法上还不能做到法律面前人人平等，特别是市场经济方面的法律，因所有制不同、身份不同而给予不同的法律规定，造成竞争中的不平等;二是所立的法律法规之间相互冲突，不一致;三是许多法律法规制定的过于原则，执法人员不好操作;四是有些法律法规与其所调整的社会关系严重脱节，缺乏可行性;五是法律法规之间不配套;六是部门立法保护还很严重，部门利益法律化还比较突出，一些部门通过立法对自己的部门利益进行保护，扩大本部门的权力范围;七是有相当多的行政法规不具可诉性，在发生争议时，利益相关人很难诉至司法机关请求保护;八是许多法律规定不严谨，用词用语不准确、不规范;等等。立法质量不高，给执法、司法及其法律适用带来了许多不便，在某种程度上也带来一定的负面影响，损害了法律的权威性，影响了法律的实施效果。

另一方面，立法效率不高也给法律的有效实施带来不利影响。表现在法律实施过程中，社会生活所急需的法律不能及时出台。我们的立法机制还不能适应市场经济的要求，对市场、社会急需的法律作出快速反应。立法本身的不到位，不仅使法律应调整的领域处于无序状态，而且也造成法律实施过程中的混乱，更谈不上社会效果。以税法为例，我国税收法律体系极不完善。完善的税收法律体系一般由《税收基本法》、《税收实体法》、《税收程序法》、《税收争诉法》和《税收处罚法》构成，其中，《税收基本法》是税收法律体系中的母法。由于缺乏《税收基本法》，税种的设立、开征和停征程序，国家开征税收的最高数界限，中央税与地方税之间的关系，税收立法、执法和司法权限的划分，税务执法部门的权力和义务，纳税人的权利和义务等内容，没有法律上的统一规定和安排①我国任何一本财税法律读本和教科书，开宗明义都要讲“税收法定原则”。然而我国宪法至今没有对税赋的权力归属进行明确规定，更不用说税收法定原则。事实上，我国自1984年全国人大颁行的关于赋税立法的授权条例以来，规定和征收赋税就成为政府部门的权力，至今，我国所有税收法律的80%以上都是由国务院以条例、暂行规定等形式颁布的。，从而影响法律的有效实施，影响经济体制改革的深入进行，导致开展税收工作过程中，税收管理与税收征管之间界限的混淆，造成随意的税收减免以及乱收费、乱摊派等问题的发生蔓延。

三、建立高效的法治实施体系

(一)加强宪法实施和监督，树立法律制度权威，确保高效法治实施体系的建立

法律实施效果不佳从根本上讲是我们的制度不健全不完善，制度权威不够、法治权威不够，宪法权威不够。建立高效的法治实施体系，必须加强制度建设，加强宪法实施，树立宪法法律权威。

1、制度建设及宪法法律权威树立，是带有全局性、根本性的问题。邓小平在总结十年文革经验时，就强调指出为了避免十年文革悲剧的再次发生，必须加强社会主义民主，健全社会主义法制。他在十一届三中全会的讲话中说:“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当做法，不赞成领导人说的话就叫做违法，领导人的话改变了，法也就跟着改变”。［5］(P146)他还指出“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法继续横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。即使象毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家也对他个人都造成了很大的不幸。”［5］(P333)他还说:“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了文化大革命的十年浩劫，这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”［5］(P333)

2、宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。

3、完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。

(二)提高立法质量，为法治高效实施提供依据

1、法律是治国之重器，良法是善治之前提。建立高效的法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。恪守以民为本、立法为民理念，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，完善立法体制机制，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。

2、完善立法体制。加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度。增加有法治实践经验的专职常委比例。依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。

3、加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法机制。明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定，不能久拖不决。加强法律解释工作，及时明确法律规定含义和适用法律依据。

4、推进科学立法、民主立法。加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制，健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化。健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用。完善立法项目征集和论证制度。健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。探索委托第三方起草法律法规草案。健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制。

(三)严格依法行政，在执法上确保法治高效实施

1、依法全面履行政府职能。完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。

2、健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误以及依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。

3、深化行政执法体制改革。根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，完善市县两级政府行政执法管理，加强统一领导和协调。理顺行政强制执行体制。理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。

4、坚持严格规范公正文明执法。依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。完善执法程序，建立执法全过程记录制度。明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。严格执行重大执法决定法制审核制度。全面落实行政执法责任制，严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制，加强执法监督，坚决排除对执法活动的干预，防止和克服地方和部门保护主义，惩治执法腐败现象。

5、强化对行政权力的制约和监督。加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。完善政府内部层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度。完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序。

6、全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件，按照政府信息公开要求和程序予以公布。推行行政执法公示制度。

(四)公正司法，在法律适用上确保法治的有效实施

公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

1、完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分;造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。完善惩戒妨碍司法机关依法行使职权、拒不执行生效裁判和决定、藐视法庭权威等违法犯罪行为的法律规定。

2、优化司法职权配置。完善司法体制，实行审判权和执行权相分离的体制。完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制。改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离。

最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度。完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度。完善审级制度，一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实法律争议、实现二审终审，再审重在解决依法纠错、维护裁判权威。明确司法机关内部各层级权限，健全内部监督制约机制。司法机关内部人员不得违反规定干预其他人员正在办理的案件，建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度。完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责。

3、推进严格司法。坚持以事实为根据、以法律为准绳，健全事实认定符合客观真相、办案结果符合实体公正、办案过程符合程序公正的法律制度。加强和规范司法解释和案例指导，统一法律适用标准。推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。全面贯彻证据裁判规则，严格依法收集、固定、保存、审查、运用证据，完善证人、鉴定人出庭制度，保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。

4、保障人民群众参与司法。完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度。实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开，依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书，杜绝暗箱操作。

5、加强人权司法保障。强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权的制度保障。健全落实罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等法律原则的法律制度。完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督，加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防，健全冤假错案有效防范、及时纠正机制。切实解决执行难，制定强制执行法，规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。加快建立失信被执行人信用监督、威慑和惩戒法律制度。依法保障胜诉当事人及时实现权益。

6、加强对司法活动的监督。完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督。完善人民监督员制度，重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动。坚决破除各种潜规则，绝不允许法外开恩，绝不允许办关系案、人情案、金钱案。坚决反对和克服特权思想、衙门作风、霸道作风，坚决反对和惩治粗暴执法、野蛮执法行为。对司法领域的腐败零容忍，坚决清除害群之马。

(五)增强全民法治观念，推进法治有效实施

法律的权威及有效实施源自人民的内心拥护和真诚信仰。因此，必须增强全民法治观念，推进法治有效实施。

1、在全社会树立法治意识。深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键，把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，健全普法宣传教育机制，实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制，把法治教育纳入精神文明创建内容，开展群众性法治文化活动，提高普法实效。牢固树立有权力就有责任、有权利就有义务观念。加强社会诚信建设，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制。加强公民道德建设，增强法治的道德底蕴，强化规则意识。发挥法治在解决道德领域突出问题中的作用，引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任。

2、推进多层次多领域依法治理。坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平。发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道。发挥社会组织对其成员的行为导引、规则约束、权益维护作用。

3、建设完备的法律服务体系。加强民生领域法律服务。完善法律援助制度，扩大援助范围，健全司法救助体系，发展律师、公证等法律服务业，统筹城乡、区域法律服务资源，发展涉外法律服务业。

4、健全依法维权和化解纠纷机制。构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系，建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。推进社会治安综合治理，健全落实领导责任制。完善立体化社会治安防控体系，依法强化危害食品药品安全、影响安全生产、损害生态环境、破坏网络安全等重点问题治理。

(六)加强法治工作队伍建设，确保法治实施到位

1、建设高素质法治专门队伍。抓住立法、执法、司法机关各级领导班子建设这个关键，把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来。推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平。完善法律职业准入制度，建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度，加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度，完善职业保障体系。建立法官、检察官逐级遴选制度。

2、加强法律服务队伍建设。确保法治有效实施，必须加强律师队伍建设，构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍。提高律师队伍业务素质，完善执业保障机制。规范律师执业行为，监督律师严格遵守职业道德和职业操守，强化准入、退出管理，严格执行违法违规执业惩戒制度。

3、创新法治实施人才培养机制。加强法学基础理论研究，形成完善的中国特色社会主义法学理论体系、学科体系、课程体系。坚持立德树人、德育为先导向，推动中国特色社会主义法治理论进教材进课堂进头脑，培养造就熟悉和坚持中国特色社会主义法治体系的法治人才及后备力量。

(七)加强和改进党对法治实施体系的领导

党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。建立高效的法治实施体系，必须加强和改进党的领导。

1、坚持依法执政。要深刻认识到，维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。领导干部要对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。

2、提高党员干部法治思维和依法办事能力。党员干部是法治实施的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，高级干部尤其要以身作则、以上率下。把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。

3、推进基层治理法治化。建立高效的法治实施体系，基础在基层，工作重点在基层。必须增强基层干部法治观念、法治为民的意识，提高依法办事能力。必须加强基层法治机构建设，强化基层法治队伍，改善基层基础设施和装备条件，确保法治的有效实施。

［1］沈宗灵主编．法理学［M］．北京:北京大学出版社，2000．

［2］马克思恩格斯全集(第1 卷)［M］．北京．人民出版社，1995．

［3］王寿林．当代中国社会主义民主论［M］．北京:中共中央党校出版社，2002．

［4］石泰峰．罗志先．试论地方保护主义［J］．瞭望，1999(12)．

［5］邓小平文选(第2 卷)［M］．北京:人民出版社，2002．