国企纪检同级监督的价值与路径

□ 胡荣良 苏庭福

监督，其指向的对象是权力或权力主体，在本质上表现为对权力的管控与制衡。如果监督对象没有确切的权力，监督本身便失去存在的意义。在国有企业内部，面对权力的各种监督并不鲜见，但对不同主体监督的功能及其结果尚缺乏分析、评价。监督功能的不确定，未能实现外部力量对权力主体的确切制衡，自然导致权力经常处于自身属性的状态。近年来，国企接连发生大案、窝案，似乎佐证了人们对现有监督效能的质疑。在国企出资人功能缺失的情况下，面对贪婪逐利的市场环境，让经营者——而不是资产所有者，轻易转换角色，替代主人不受约束、自由恣意地挥霍权力，这种情况是不可接受的。由此，寻找能够管控与制衡权力的监督主体，使权力运用符合资产所有者的利益，促进国企更好地承担经济责任、政治责任、社会责任，自然成为人们思考与探索的一个重点。

一、国企权力监督的现状和方式比较

我国国有企业作为中国特色社会主义制度形态的物质承载，是国家发展经济、实现发展目标的重要战略工具。国企的发展，在任何时候都与国家的宏观形势、具体政策密切相关。随着执政党对党风廉政建设日益重视，国企内部对权力进行监督，在理论上并无障碍，在制度建设上也日趋完善。《中国共产党章程》指出，要“对党员领导干部行使权力进行监督”;［1］《中国共产党党内监督条例》明确规定，上级组织要“对下一级党组织及其领导班子，特别是主要负责人进行监督”。［2］“对党员领导干部履行职责和行使权力情况进行监督”。［3］党的十八届三中全会《决定》更是明确要求，纪检机关要“加强对同级党委特别是常委会成员的监督，更好发挥党内监督专门机关的作用”。［4］从实践的视角，各类监督按照制度规定在企业内部广泛存在，但监督制衡权力的具体机制尚未真正建立。所有的监督，都按照制度规定完成了程序动作，体现出了自身的“存在”与作为，但若以结果去衡量，却常处于“似有若无”的状态。

在国有企业内部，体制内常见的监督有:(1)以领导干部过“双重组织生活”为标志的党内监督。按制度规定，领导干部要定期参加所在党支部(小组)活动，听取党员对企业和领导干部本人的意见、建议。这一监督，先不论领导干部是否有时间能定期参加，依国企逐步形成的内部生态，其功能表现为领导干部与普通党员之间的亲近与融合，很难涉及权力监督。(2)以领导班子民主生活会“批评与自我批评”为标志的相互监督。根据惯例，民主生活会主题确定后，领导班子成员间相互开展谈心。尤其是党政主要领导会前要进行充分沟通，对所提的意见或批评尽量达成一致。此类监督，因时空环境的变化，很难作为权力主体之间相互监督与制衡的武器，其功能显现的是班子整体的团结与和谐。(3)以职代会“职工代表民主评议领导干部”为标志的民主监督。因会议安排，职工代表对企业总经理的工作报告和领导干部述职进行民主评议。此类监督，因受限于会议提供的文件，且经过组织者的筛选，呈现的信息表现为一种宏观和抽象，不可能在深层真正触及权力及其运作，其功能只是履行一种既定的程序。

依赖于国企内部的组织架构，国企监督基于管理层级，可顺次分为上级监督、同级监督和下级监督。首先，上级监督亦称上位监督。因对下属具有管理的职能，在功能上显现的是管理性监督。上级监督由于属于领导监督，监督具有权威性，监督所遇阻力较小，对监督结果具有确定性和保障性。但此类监督需要借助汇报和调研，使得监督具有间隙性、定向性的特点。上级监督虽具有明显优势，但要进行经常性监督并不现实。同时，由于下级权力由上级任命授权，上下级之间容易形成人身的“依附”关系，共同成为“圈子”中的人。可见，上级监督在客观上也存在局限性。其次，同级监督亦称同位监督。可以从两个视角去认知和分析。一是以岗位权力为主体的权力者之间的相互监督与制衡。这种监督，因存在来自被监督主体同样的监督和制约，监督过程容易形成一种默契，彼此相安无事，互不进入、干预对方的权力领地。而且，在更强权力主体的撮合下，甚至有可能形成利益共同体。二是以监管部门作为监督主体，包括纪检、监察、审计等。监督主体虽不具备企业资源配置的权力，但具有确切的监督职能。基于工作性质，可以比其他监督主体更直接、更深层地触及权力，感知权力运作过程、环节和所形成的结果，承担着对同一管理层级各类权力的一种制衡，但监督或许会遭遇权力干扰，监督结果有时因对象不同呈现不确定性。第三，下级监督亦称下位监督。此类监督，实质上是被管理者对管理者的监督，客观上代表着一种基层民意。下级监督是一种权利性监督，它通常不会以主人翁的身份，或以制度赋予的权利去主动进行监督，故监督呈现一定的被动性。只有当权力主体要求其监督，或权力运作触及其根本利益时，原先处于“静默”的常态才会发生改变，并就权力涉及的方面提出意见或质询。

如果再从权力核心由内向外的维度去考察，国企监督还可以分内控监督、民主监督和舆论监督。(1)内控监督。企业内部依据相关法规设置的专门机构，专司对权力进行监督，如纪检、监察和审计等。基于监督现状，这些监督虽具有制衡权力的法定职能，但目前尚处于相对分散，未能实现监督资源的有效整合。纪检监督的对象为党员领导干部，行政监察的对象是日常管理效能，而审计监督则是对经营业绩的审核评价。不难看出，上述监督都以权力及其运作为对象目标，由于分属不同主管领导，监督结果未能综合共享，形成了一定程度的闲置与浪费。(2)民主监督。按照制度规定，由权力主体通过适当平台和途径，主动对权力事项进行公开、公示等。此类民主监督，在公开时间、公开事项、公开程度、公开方式等不能完全排除权力主体的选择性，监督的象征意义往往大于实际意义。(3)舆论监督。包括企业内部职工舆论、社会公众舆论以及新闻媒体舆论的监督等。舆论监督在时间上具有滞后性。只有当权力事项违规发酵至一定程度后，才能引发舆论关注，并对权力主体形成压力。舆论监督的力量依赖于第三方。只有当法定监管部门的跟进与追责，才有可能实现监督正向能量的传递。

上述种种，尚不能概全。我们通过对不同监督主体多维度的分析比较，以能不能确切制约、制衡权力为根本标准，并以此尺度去遴选相对胜出的监督主体?答案应当是肯定的。而在这其中，纪检监督显然具有其他监督主体所不具备的比较优势。这是因为，第一，国企纪检具有双重的使命。国企不同于其他市场主体，所有权属全体国民;而中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务。这里的“全体国民”与“人民”属于同一主体。因国企出资人功能缺失，党的纪检作为负责监督的专门机构，应当将代表执政党履行对党员干部的监督，与代表产权所有者履行对经营者的监督结合起来，保证人民的利益不受侵害。第二，纪检监督具有合法正当性。《中国共产党章程》、《中国共产党党内监督条例》等制度法规都明确了对权力的监督，作为专司监督的纪检机关具有义不容辞的责任。目前，国企处级以上均设立纪检机构，且各类功能健全。强化对同级权力监督，把效能监察、审计、职工举报作为纪检监督的重要手段，完全可以使监督与权力运作同步，做到在事前、事中发挥制约、制衡作用，事后对权力运作结果进行审核评价，客观上有助于廉政风险防控关口前移。第三，纪检监督具有专业特点。它以制度、流程、规范为依据，通过正常途径能够获取与权力运作相关的第一手资料，如数据、凭证、例证等，使监督结果具有确定性和不可逆转性。纪检同时具有执纪、问责的职能，可以增强纪检监督的刚性约束力。第四，纪检监督能够成为其他监督的重要保障。突出纪检权力监督，并不排斥其他主体的监督，却能成为发挥其他监督效能的保障。当其他监督受到干扰或监督具有确切结果时，必然要通过纪检途经实现正能量的传递与扩充。从执政党的角度看，要实现组织纯洁与权力的清廉，监督首先应立足于组织内部而非外部，制衡的力量主要也应源于自身而非借助外部别的补充力量。

二、权力监督有效性的基础要件

国企纪检要实现监督的有效性，首先应对纪检自身和权力主体两方面作客观、深入的分析，使监督建立在“知己知彼”的基础之上。审视纪检以往的监督实践，应当承认，权力监督存在抽象化和泛化。尽管制度法规已有明确规定，但国家相关部门未能作出统一安排，国企权力核心缺乏监督自己的原动力。因而纪检没有、也不可能将权力监督尤其是对同级领导班子及其成员的监督列为工作重点，进而探索形成可操作的监督机制。鉴于这样的现实，权力核心自然处于纪检监督的“盲区”，相关制度也仅仅作为文字的形式而存在。与此同时，国企领导干部的权力多以岗位分管的形式存在，分管工作中具体有多少项权力，该怎样规范运行并不十分清楚。由此，纪检监督没有真正落实，权力主体因权力事项模糊、权力运作规范不清，在人性贪欲的支配下，权力自由裁量被不断放大，共同构成了权力监督问题的症结。由于权力主体位居企业权力核心，因权力膨胀和欲望作祟，拥有的权力自然不会轻易接受各类监督，应付、刁难、报复甚至利用权力调整监督人员工作岗位等，已不是权力回应监督的个别现象。

研究和探讨国企纪检同级监督，不能漠视或回避监督实践中存在的问题。相反，只有正视和解决这些问题，构建直面权力的监督制约机制，并将这一监督机制融入企业的管理体制，成为企业日常管理的有机组成，才能真正奠定权力监督的基础。一般认为，国企纪检要形成对同级权力的有效监督，需要具备以下三个要件:

1、厘清权力清单，描绘权力运行流程

要监督权力，首先需厘清纪检所处管理层级权力主体的权力事项及流程，使监督有明确的指向和依据。可以说，除去领导干部个人思想道德的因素，对权力事项及其运作缺乏明确和规范的界定，形成了实践中权力频频违规，而监督又无从抓起的基础性原因。目前，我国国企每一管理层级主要有三种权力形态:领导干部岗位权力、领导班子集体决策权力、领导干部因职务影响而形成的非对称权力。前两种是常见的确定性权力，存在于体制之内;非对称权力存在于体制之外，且寄生于体制，表现为以权力影响而非规范的权力运作，其影响和危害同样不可小觑。尽管如此，非对称权力无论以何种形式出现，它要实现其目的，最终也必须借助体制内的权力运行流程，并留下相应的痕迹。认知这一特点，有助于权力监督的拓展和延伸。若作进一步分析，行权与监督双方虽表现为对立，但这种对立其中却不乏共同点。如果从双方的视角，一开始便把确权和流程作为行权与监督的共同依据，缩减权力自由裁量空间，促使权力主体与监督主体在认识上达成一致，或许是权力监督的一种理想境界。众所周知，监督者与被监督者作为一对矛盾体存在，在不同的时空和环境条件下，总会以不同的方式发生碰撞，甚至是尖锐的对立。这是人性使然，抑或是权力作祟。而先行在确权与权力运作规范上达成一致，无疑是防止和减缓其碰撞烈度的最好方法。

2、同级监督内容的选择

监督的有效性，同时要求监督具有确切的对象和内容，而不应使监督停留在没有实际承载的表面形式。面对权力，监督能不能正视权力，直接指向权力，并以管控和制衡权力为目标，选定与目标要求相一致的内容，不仅决定着监督的质量与效能，而且当然成为衡量和判定权力监督含金量的试金石。权力监督具有特殊性。试想一下，如果监督的内容取之皮毛，而不是确切指向权力核心，那么，权力完全可以凭借自身的能量冲破束缚，让监督流于形式。国企纪检开展同级监督，对此需有一个清醒的认识和把握。实践中，由于纪检监督以往偏重于纪律、作风等方面，因而担心权力监督会不会造成纪检功能的偏颇与疏失?事实上，权力主体暴露的各类问题，在实质上均源自于权力和权力的滥用。两者的差别在于，权力监督直接指向一切问题发生的源，而纪律作风问题则是权力违规滥用之后的果。可见，监督重点的转移，并不是从一个事物转移到另一事物，而是将监督重点由关注现象前移至发生现象的源——在根源上防止问题的发生。显然，管控权力，才是防止一切权力衍生乱象的基础。就国企而言，同级纪检权力监督应包括四个方面:(1)对权力者的岗位权力进行监督。一般认为，将权力关进制度的“笼子”，须有三个要素构成:厘清权力事项、描绘权力运行流程、监督。其中，权力事项是对权力主体进行确权，运行流程是权力入笼的必由路径，监督则是防止权力脱离流程、发生变异的保证。在制度性安排时，权力事项和运作流程应避免交叉重叠，描述清晰可循。当具体的权力事项运作完成后，仍能体现出“可还原、能认定、易追责”的价值原则。岗位权力监督，须重点监督是否存在超越权限用权、违反规定用权、脱离流程用权、因营私舞弊用权等，使行权和监督共同具有规范性和确定性。(2)对“三重一大”决策事项进行集中管理。“三重一大”决策，是国企内部权力者个人权力的一种延伸与汇聚，是国企权力核心的集中体现。国企所作的每一项重大决策，都将涉及内部资源的重新配置和资产流动，并对保值增值产生正面或负面的影响。基于国企普遍存在的“只顾决策、少问结果”的诸多现象，应当对年度内作出的重大决策、实施及其结果进行集中管理与评价，并以程序规定接受同级纪检审核，促使国企审慎决策，实现廉政风险防控关口前移。(3)对权力主体收入和职务消费进行合规性监督。国企高管的薪酬和职务消费一直是敏感的话题，备受各界关注。由于经营权与所有权分离，中高管处于权力核心，收入多来源、非法侵占和奢靡行为等，已是生成廉政风险的主要因素，应当对其合规性进行必要的监督。权力主体年度内的各类收入和发生的相关费用，应列入反映该权力者全部收入与消费的“个人台帐”，接受纪检部门审核、监督，并逐步在职代会和内部规定平台公开。(4)加强对效能监察和审计结果的综合管理。国企效能监察与审计作为企业内部重要的监管和评价手段，在廉政风险防控中承担着重要作用。对于违规越权者而言，无论其手段如何高明，权力运作与相伴产生的廉政风险，总会在其承载的形式中留下痕迹。这在客观上要求此类监管增强结果的公信力，防止监管过程案源线索的流失与屏蔽。同时，整合多头分散的现状，使其不再仅仅作为一种分散、孤立和一次性的监管手段，或只对某一次的监管结果承担责任。而应将其主动纳入反腐倡廉工作体系，加强结果的综合管理与运用，使监督具有客观的事实依据，震慑和破除违纪者的侥幸心理。

3、纪检监督应是制度性安排的组织行为

国有企业尤其是中央企业内部具有较多管理层级，一般在总部、所属中层和处级均设立纪检组织。在不同企业间或在同一企业的不同管理层级中如何规范有序开展同级监督，并使这种监督具有权威性，统一的制度性安排显得尤为重要。可以认为，企业党组、党委并不是作出制度性安排的合适主体。因为这一主体作出的安排虽具有正当合法性，但它以内部规章制度的形式存在，缺乏统一性与权威性。同时，因监督涉及对自身权力的监督，在制定相关文件时并不能完全避免因人性缺陷形成的弊端，而且还可能以制度起草者的名义，通过对具体条文的“合理解释”，使监督重点发生偏离。我们认为，监督的本质是对权力的管控与制衡。权力越大，监督资源自然也应倾斜并与之匹配。而对权力主体而言，目前权力生成形式容易导致认知上的偏颇。考察国企权力主体权力的产生，国企高管一般由中央组织部任命，内部则由上级直接任命或聘任。这一过程，隐去了国企出资人的身份，模糊了出资人对人的选择具有最终的决定权。而权力主体的权力一旦生成，由于没有真切感受到出资人的权力赐予，因而也不能给出资者以应有的尊重，反而更愿意自觉不自觉地直接行使主人的权力，甚至将监督视作是对其权力和权威的挑战。应当强调的是，国企纪检对同级权力主体的监督，不是对某个人、某个集体进行监督，而是对权力者的权力实施管控制衡。权力者一旦脱离岗位权力，对其的监督便自然解除。同样，监督主体对权力主体的监督，客观上也不是某个人擅自主张的私自行为，它通过制度性的安排授权，其工作具有法规保障性，绝不可能因被监督者的意愿而发生改变。事实上，只有当执政党将坚定的反腐意志转变成合法的可操作的组织行为，并使其成为一种不可逆转的趋势时，同级监督可能面临的那些阻力便会悄然消退。

三、同级监督的特性与监督结果保障

探讨权力监督，我们认定纪检同级监督具有比较优势，并已确立了监督重点。但这并不能据此认定，只要完成上述事项，被监督的权力便能因此关进制度的“笼子”。权力监督具有曲折性与复杂性。在国企现实环境条件下，纪检同级监督具有什么特性，面临着什么样的共性困难，怎样落实和提升监督效能，这无疑是论题的核心，必须作进一步的探讨。

1、同级监督需要破解的现实困难

纪检同级监督，一般定义为在同一管理层级由监督主体对权力主体进行的监督。根据国企现有的组织框架，同级监督并不是真正意义上的对等监督。监督者与被监督者虽在同一管理层级，工作上却具有上下级的行政隶属关系，彼此之间存在明显的“位差”。纪委书记作为领导班子集体中的副职，在党委和党政正职领导下开展工作，若要监督同级副职，甚至要监督职级更高的正职，在心理和工作上确实存在困难。纪检工作人员的晋升和福利待遇，主要取决于党政正职的意见和态度，在一定程度上制约了监督工作的推进落实。尤其是国企集团总部或上级人员兼任下级行政正职，在权力体制内部形成一人独尊，客观上导致了既有权力结构的失衡与颠覆。中石油腐败案中的王永春、冉新权、王道富等都具有兼职的共同特征。在国企现有体制的生态环境里，即便没有权力者兼职的特殊现象，权力主体也完全可能运用权力去掩盖权力运作真相，篡改监督结果，甚至对监督者进行打击报复。纪检在现实权力的干预和压制下，依然存在使监督重点发生偏离的变数，甚至无法对监督结果的真实性负责。纪检同级监督的制度设计和安排，应充分考虑这一特性。然而，正如事物具有多面性，纪检对同级权力的监督，实质上并不是人对人的权力监督，而是执政党专门机关对组织内部权力者的权力进行监督。从这一意义上讲，监督者在监督权力的过程中并不完全处于劣势，而是掌握着监督工作的主动权。因此，围绕权力和监督的各种碰撞与角力，最终起决定作用的必定是制度的力量。

2、同级监督与上位监督的内在联系与功能转换

客观而言，国企纪检在权力监督中并不处于孤立无援的处境。依据相关规定，纪检机关在接受同级党委领导的同时，还应接受上级纪检的业务指导。党的十八届三中全会《决定》明确规定，“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”，“查办腐败案件以上级纪委领导为主”。［4］这“两个为主”，奠定了实践中权力监督的重要基础。与此同时，同级监督应基于监督工作的需要，积极探索纪检系统内部监督角色与功能的适时转换。即:在纪检同级监督中渗入上位监督，从而使同级监督内含上位监督的权威与效能。这种功能互换，能够在一定程度上消除权力监督的阻力和干扰。其基本途径有:(1)监督结果呈报上级纪检后，及时听取具体意见。而上级提出的意见，对下级权力主体具有刚性约束力。(2)借助上级纪检检查和调研，合力破解监督中存在的障碍、难题。(3)通报和处理权力压制监督的典型案例。国企内部不同管理层级的权力监督具有相同或相似性，重视对权力干预相关方面的预防性调研及必要处置，有利于促成实践中权力与监督的正确关系。而且，纪检对权力的监督，不能拘泥于传统的列席会议的方式。基于监督工作的实际需要，监督主体对监督方式的选择具有自主性，并将以往的先请示后监督，调整为监督后视情况作必要的处理，最大限度拓展纪检权力监督的空间。

3、民主监督对纪检监督的支持与支撑

纪检监督和民主监督分属两个不同的监督主体。前者的主体是党的纪律检查机关，后者的主体是职工或职工代表。它们在国企内部共同存在，构成了国企权力监督的重要方式。在权力监督实践中，妥善处理两个不同主体间的关系，客观上有助于提升权力监督的效能。基于职能特点，纪检监督可以形成比较具体和确切的第一手资料。这种资料从根本上改变了过去信息的受限性，极大提升民主管理的内在价值。而凭借纪检监督形成的具体意见，民主监督通过评议和表决，从真正意义上实现对权力的制约、制衡，使违规权力失去存在空间和民意基础，并对纪检监督形成实质支持与支撑。

4、监督结果的程序处理

国企纪检监督同级权力，自然要经历比较复杂、漫长的过程。这一过程，通过不断录入权力监督的数据信息，适时进行分析研判，使监督工作由浅入深，进而掌握其特点和规律。如果说，将监督直面权力是明确的指向，那么，过程管理则是实现方向目标的确切步骤，并为形成监督结果生成依据。实践中，如果监督始终没有所对应的结果，这种监督就无法展示价值。同样，如果不能对监督结果进行严肃处置，监督的效能便无法体现，监督也终将不能持续下去。可见，明确监督结果的程序处理，是显示和提升纪检监督效能的保证。为此，是否可以作出这样的规定:凡发现副职违纪线索，纪检机关在向党委主要领导报告的同时，向上级纪检报告;发现正职违纪线索，则按程序直接向上级纪检报告。凡由上级副职兼任下级正职的，且主要在下级工作，一律按下级正职接受监督，以增强纪检权力监督的严肃性与权威性。

［1］中国共产党章程．第八章第四十四条．

［2］中国共产党党内监督条例［Z］．第二章第六条．北京:中国法制出版社，2004．

［3］中国共产党党内监督条例［Z］．第二章第八条．北京:中国法制出版社，2004．

［4］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］．第十部分第36 条．北京:人民出版社，2013．