纪检监察视域下的党纪与国法分离思考

徐惠红+闵昉

【摘要】中共中央新修订的《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》正式施行，这是党中央在新形势下推进全面从严治党的治本之举。文章结合中央纪委书记王岐山同志在河南等地调研时讲话的精神，从“纪”“法”分离的意义、“纪”“法”之间的关系、以及“纪”“法”分离的要旨三个方面做一些浅易的思考。

【关键词】纪检监察 党纪 国法 意义 要旨

【中图分类号】X924.1 【文献标识码】A

2016年1月1日，中共中央新修订的《中国共产党廉洁自律准则》（以下简称《准则》）、《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）正式施行，这是党中央在新形势下推进全面从严治党的治本之举。中央纪委书记王岐山在河南、浙江等地调研时，曾多次强调要把党纪与国法分离，党纪严于国法，把纪律挺在法律的前面，对党内监督执纪提出了“四种形态”，充分体现了以严明纪律推进全面从严治党的政治要求。笔者从基层纪检监察的视角，从“纪”“法”分离的意义、“纪”“法”之间的关系、以及“纪”“法”分离的要旨三个方面，对中央修订《准则》、《条例》等党内法规条例的新举措，对王岐山提出“纪”“法”分离的新思想做一些浅易的思考。

党纪与国法分离的意义

“纪”“法”分离是一次重要的思想观念转变，是纪检监察工作回归本职，回归“原教旨”。“纪”“法”分离的目的就是把违法与违纪分开，让纪律规定得更细、执行得更严，让纪检监察把主要的精力放到监督执纪问责上去，把违法犯罪问题交给司法机关，这也从根本上解释了过去一段时间理论界一直思考研究的党的纪检监察机关与司法机关的关系问题。

过去相当长的一段时间，纪检监察工作习惯于把违法违纪问题叠在一起，“案件调查”过程中，既查违纪，又查违法，在违纪事实清楚以后，还再投入大量精力查处违法问题，这既导致了纪检监察与司法机关功能的重叠，占用了纪检监察大量的人力资源，也导致社会产生一些误解；纪检监察机关就是抓贪污腐败分子的，俨然是党内的公检法。人们习惯于关注纪检监察机关又双规了谁，查处了谁，把纪检监察机关等同于司法机关，而对于党员干部轻微违纪问题的查处，失之于宽、松、软。造成这种工作局面的根源，和我们的思想观念有一定关系，对纪检监察工作的主业认识不清、定位出现偏差。

十八大以来，在“打虎拍蝇”的同时，重拳纠正违反中央八项规定精神以及“四风”问题的现象，纪检监察工作聚焦主业，重视抓早抓小，党风廉政建设与反腐败工作给人耳目一新的感觉。管党治党需要“全面”覆盖、“从严”执行，要在坚定反腐败的同时，对全体党员提出遵守党纪党规的要求，把纪律和规矩挺在前沿，真正把纪律作为管党治党的尺子，使党员干部知敬畏，明底线，守规矩。因此，现在提出让“纪”“法”分离，从制度层面思考，让纪律规定得更细，执行得更严，这既是重要的思想观念转变，也是让纪检监察工作回归本职。

“纪”“法”分离是党章赋予党的先锋模范作用、党的先进性作用的重要体现。党章规定：中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。

中国共产党作为执政党，在带领人民全面建成小康社会，全面推进依法治国建设社会主义法治国家的进程中，党的组织和全体党员只有身先士卒、率先垂范，吃苦在前、享乐在后，全心全意为人民服务，权为民所用，利为民所谋，情为民所系，才能够领导人民凝心聚力，实现伟大的中国梦。十八大以来，我们党开展的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育等，是以习近平同志为总书记的中央领导集体纯洁党的组织，保持党的先进性，提高党的执政能力的重要举措。

党的组织和全体党员不是普通的社会组织和社会公民，通过“纪”“法”分离，通过纪律对党的组织和全体党员提出更严的标准、更高的要求，通过纪律约束党的组织和全体党员的行为，是党的先锋队和先进性的重要体现，也是历史的必然，更是时代的要求。

“纪”“法”分离是顺应当前形势需要，完善制度建设的必然要求。第一，从惩治与预防腐败的大局来看。急则治标，缓则治本，标本兼治既是治病救人的常用方法，也是治国理政解决实际问题的基本策略。以习近平同志为总书记的中央领导集体，充分认识到党风廉政建设与反腐败斗争的长期性、复杂性和艰巨性，清醒认识到党内还存在着许多亟待解决的问题，尤其是一些党员干部中发生的贪污腐败、脱离群众、形式主义、官僚主义等问题，在打虎拍蝇，重拳纠正“四风”问题，遏制腐败蔓延势头，“治标”取得明显成效的同时，加强制度建设，让制度的篱笆扎得更紧，把权力关进制度的笼子里，使领导干部从反腐高压态势下“不敢腐”到强化制度建设和监督管理下“不能腐”，从制度层面思考“治本”之策是题中应有之义。“纪”“法”分离，加强纪律建设就是“治本”之策，是党风廉政建设与反腐败斗争从“治标”到“治本”、标本兼治的必然趋势。

第二，从纪检监察工作深化“三转”的新要求来看。转职能、转方式、转作风，聚焦主业，用铁的纪律打造纪检监察队伍，这是十八届中央纪委三次全会一项十分重要的部署，是新时期加强纪检监察工作的新要求。从微观角度讲，目前为数不少的基层纪检监察机构工作定位还不够准确，履行职能还不够聚焦，既当“裁判员”又当“运动员”，种别人的地、荒自己的田，越位、缺位、错位现象时有发生，加强纪律建设，明确职责范围，哪些该管，哪些不该管，是纪检监察部门落实“三转”的必然要求。从宏观角度讲，“纪”“法”分离，把党内法规条例与国家法律重叠的部分分离出去，让纪检监察工作回归“原教旨”，把主要的精力放到监督执纪问责工作中来，把违法犯罪问题交给司法部门去处理，这也是深化“三转”转职能把纪检监察不该管的交给主责部门的必然要求。

第三，从当前纪检监察工作的实务来看。十八大以来，中央出台八项规定，重拳整治“四风”问题，媒体定期曝光了大量的违反中央八项规定精神以及“四风”方面的典型案例，有违规发放津贴的，有公款吃喝的，有违规收礼的，有违规使用公车的，有到高档娱乐场所、会所消费的等等，但是，我们不难发现，各地区、各部门在处理这些违纪违规问题时，党纪这把尺子是严起来了，但还不够统一，有的被开除了党籍，有的给予了免职处理，有的给予了党内警告处分。针对纪检监察当前执纪、监督、问责工作中出现的新情况，让“纪”“法”分离，进一步完善、充实廉政准则、纪律处分条例等党内法规条例，使违纪违规者的处理有法可依、有据可查，也是当前纪检监察工作的现实要求。

党纪与国法的关系

习近平在“省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班”上的讲话全面诠释了党与国法的关系：中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，处在总揽全局、协调各方的地位。社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。法是党的主张和人民意愿的统一体现，党领导人民制定宪法法律，党领导人民实施宪法法律，党自身必须在宪法法律范围内活动，这就是党的领导力量的体现。党和法、党的领导和依法治国是高度统一的。

党纪与国法同宗同源。党纪即党的纪律，是指党针对党的组织和党员按照一定的原则，根据党的性质、纲领、任务和实现党的路线、方针、政策的需要而确立的各种党内法规的总称，是党的组织和全体党员必须共同遵守的党内行为规范。其中，党的章程是党内的根本法规和制定各项具体纪律规范的基本依据。不少人习惯于把党纪等同于《中国共产党纪律处分条例》，把党纪理解为就是《中国共产党纪律处分条例》。国法是在党的领导下，是党的主张和人民意愿的统一体现，党领导人民制定法律，党领导人民实施法律，党自身必须在宪法法律范围内活动。党纪和国法都是在党的领导下，体现的是党的主张和人民意愿，二者的区别在于适用的对象不同，党纪只适用于党的组织和党员，而国法适用于全体公民和社会组织，包括党的组织和党员；立法的程序也不同，党纪由党的代表大会或委员会制定，而国法由全国人大及其他有立法权的机构制定；党纪和国法的具体内容、具体要求也不同。

党纪严于国法，党纪挺在国法的前面。从内容上看，党纪比国法规范的范围要更广泛、更细致，标准也更高。党纪着重从维护党的政治纪律、组织人事纪律、职务廉洁等方面制定的规范性要求，而国法体现的是国家意志，着重于社会关系和社会秩序，从社会管理的角度对公民和社会组织进行的行为规范。普通社会组织和公民，只要遵守国法，而党的组织和党员既要遵守国法，又要遵守法纪。就职务廉洁而言，法律禁止的是利用职务便利索贿、受贿，为他人谋取利益，而党纪则要求更细、更严，党员干部没有利用职务便利，没有为他人谋取利益，也禁止收受红包，婚丧嫁娶大操大办，去高档娱乐场所、会所消费等。

党纪严于国法，党纪挺在国法的前面。从逻辑上来讲，党纪与国法并不是孤立的，相互之间也存在内在的联系，纪律是国法的延伸，是党对党的组织和党员在国法之外延伸的要求。大部分贪腐案件都说明，党员干部堕落犯罪，无不从违纪违规开始，党的纪律和规矩管住了党员干部，他们就不会轻易走上违法的道路。就前述职务廉洁问题，党纪规定禁止收受红包，当收受红包利用了职务的便利，并为他人谋取利益，就从一个纪律问题转化为法律问题，就从一个违反党纪的纪律问题转化为触犯法律的受贿问题。两者比较，不难理解，党纪严于国法，党纪挺在国法的前面。

纪律是党的生命。如果说国法是公民的“底线”，那么党纪就是党员的“底线”，违纪不一定违法，违法一定违纪，“纪严于法，纪在法前”。中国共产党严于律己，自我完善、自我净化、自我革新，对自身提出更高的标准，更严的要求。让党纪挺在国法的前面，既是党作为执政党对自身的先锋队、先进性要求的体现，也是当前党风廉政建设与反腐败斗争中，使违纪的党员干部纪律处分成为大多数，触犯法律、受到法律惩处的成为极少数，着力扭转要么是“好干部”，要么是“阶下囚”状况的现实需要。

党纪与国法分离的要旨

立纪要着力于“小”。习近平在十八届中纪委三次全会上指出，要抓早抓小，有病就马上治，发现问题就及时处理，不能养痈遗患。大部分贪腐典型案例说明，腐败堕落无不从小事犯起，从破坏党纪政纪规矩破起，用公车办私事、收红包、公款吃喝，到了习以为常、麻木不仁的地步，也正是由此导致了后面的贪污贿赂，一步一步滑向罪恶的深渊。从这些腐败分子的忏悔录中经常看到他们发出的感慨：要是组织早点提醒我一下，何至于此。

“纪”“法”分离后，立纪要在“小”字上做足文章，要把党章党规的纪律要求丰富、完善、具体化。十八大以来，中央制定八项规定，严禁中秋公款送月饼等举措，都是着力于抓小，这些举措管住了公款吃喝，刹住了官员收受礼品，党风、政风、民风明显好转，人民群众对此给予了充分肯定，这也足以说明了抓小的重要。什么是抓小？这里的“小”特指“恶小”，就是小缺点、小错误，就是少数党员干部蜕变前发生在他们身上的小问题。《三大纪律八项注意》是战争年代中国人民解放军制定的革命纪律，是中国革命取得胜利的法宝，今天对我们立纪要着眼于“小”仍然具有启发和深刻的指导意义。

慎独、慎初、慎微、慎情，既是“三严三实”开展专题教育严于律己的要求，也要在立纪方面深入调查研究、充分思考，通过纪律形式约束党员干部。从小处着手，使纪律成为带电的高压线，时刻提醒党员干部用好手中权，管好身边人，不以权谋私，不为金钱所惑，不为美色所迷，不追求奢华排场、吃喝玩乐，管好八小时外，头脑清醒、守住言行，确保生活圈严谨，交往圈纯洁，娱乐圈健康，警钟长鸣。

监督要着力于“全”。管党治党需要全面从严，目前中央“打虎拍蝇”、正风肃纪的态势下，初步形成了“不敢腐”的氛围，针对党员领导干部开展的“三严三实”专题教育，党员领导干部通过学习研讨等方式，思想上也会进一步达到“不想腐”的境界。新修订的《准则》、《条例》两大法规，以道德为“高线”，以纪律为“底线”，进一步扎紧了管党治党的“笼子”。纪检监察部门监督也需要“全面”，也就是在当前的新形势下，要求每个党组织、每个党员都包含在其中，不能有任何的例外，用纪律不仅要监督好“关键少数”党员领导干部，更要监督“最大多数”的普通党员，这才体现出“全面”从严。在方法措施上要跟上中央的要求，运用好监督执纪“四种形态”，要面向全体党员，如果只是把目光关注到严重违纪违法领导干部身上，那多数党员会依旧对纪律“没有感觉”，也就难以达到全面治党的要求。

执纪要着力于“严”。从治理公款吃喝这个“小事”上我们不难悟出执纪要“严”的重要。十八大以前，对于公款吃喝这个顽疾，中央出台了若干项规定，但是，始终没有得到有效遏制，公款吃喝消费居高不下，其根源在哪儿？一方面，一部分党员干部认识不到位，另一方面，执纪问责不到位是其中的重要原因。以前，我们鲜有见到因为公款吃喝党员干部受到党纪政纪处分的案例。十八以后，中央严格执行八项规定，以上率下，严肃查处了一大批违反中央八项规定精神、享乐、奢靡等“四风”问题，严明纪律动真格，持之以恒不松懈，现在公款吃喝得到显著的遏制，只有极少数人敢于顶风违纪。

执纪要着力于“严”，这就要求我们党内的民主生活要正常化，党员干部要勇于直面自己的缺点和错误，敢于批评与自我批评，党委要切实履行主体责任，纪委要切实履行监督责任，要敢于顶真碰硬，要拉得下脸皮、红得起脸，对身边的党员干部违纪行为要不碍情面，常拉袖子，常咬耳朵，对违纪违规行为应当给予提醒谈话的及时给予提醒谈话，应当给予批评教育的及时给予批评教育，应当给予组织处理，免职、降职、换岗不打折扣，应当给予纪律处分的坚决给予纪律处分，使党纪真正成为带电的高压线，碰不得。党培养一个党员干部倾注了大量心血，执纪要着力于“严”不仅是党的建设要求使然，也是充分体现党对党员干部的关心和爱护；放任党员干部不管，养痈遗患，使他们从违纪违规最终触犯法律，成为“苍蝇”“老虎”，不仅使他们个人抱恨终身，也是党的事业的损失。

需要指出的是，把党纪与国法分离是十八届中央纪委五次会议的重要部署，是中央从顶层设计全面从严治党的战略谋划，笔者由于知识能力的局限，只能结合基层纪检监察工作，从纪检监察的视域来谈一些浅显的思考，要理解、贯彻、执行好党纪与国法分离工作，把新修订的《准则》、《条例》挺起来、立起来，还需要深入开展调查、研究。

（作者分别为江苏大学纪委监察处副研究员，江苏大学副研究员；本文系2015年江苏省教育科学“十二五”规划立项课题“现代职业文化构建与人的全面发展研究”阶段性成果，项目编号：D/2015/03/003）

责编 /王坤娜 许国荣（实习）