“三权分置”后的农民权益保护

潘小英

（河南牧业经济学院经济贸易系，河南郑州450044）

2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，提出了“实现所有权、承包权、经营权三权分置……坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权”的改革新举措。“三权分置”是我国农村土地制度改革的又一次重大制度创新、理论创新和实践创新。从最根本的意义上讲，它是一个为农民提供更充分权益保护的土地权属关系架构，也为土地资源在更大范围内优化配置和实现规模经营拓展了巨大空间，为形成多元农地经营模式创造了必要条件。同时，“三权分置”并未化解所有矛盾，一些新课题需要深入研究。本文将探讨“三权”与农民权益的内在关系以及“三权分置”下农户权益的保护问题，这正是此次“三权分置”改革的核心。

一、“三权分置”的核心是保护农民权益

1．“坚持农村土地集体所有权”维护了农民的根本利益和长远利益。所有制问题涉及根本经济制度，只要坚持中国特色社会主义发展道路，就必须坚持农村土地劳动群众集体所有制，这是不可移易的大政策、大原则。20世纪80年代至今，国内始终有人主张采取西方模式，实现农村土地私有化。土地私有化逻辑来自西方自由主义经济学了无新意，缺乏对我国农村社会历史发展的客观认知和“三农”问题的深刻考察。土地私有化将首先使广大农民成为个体农户，历史经验和理论逻辑证明小农经济在市场经济条件下必然发生土地的迅速集中，部分农民的土地必定在市场竞争规律作用下以所谓“公平交易”的形式被剥夺。土地占有关系剧变进一步导致收入分配的两极分化以及社会群体的分裂对立，失地农民数量大幅上升将成为社会最大的不稳定因素。土地私有化无助于实现农业规模化经营，因为私有化并未改变我国农村人多地少的现状，并未改变土地之于农民的生存保障作用，分散的农户家庭耕作模式还会在私有制条件下存在。然而，失去集体经济组织的公共服务支持，农业经营则会出现更大的困难，大量农户将陷于经营困境。土地私有化将使部分农民或因农业收益率过低随意放弃土地经营而导致大量土地荒芜或转为非农用地，这将加速突破我国耕地红线，严重威胁国家的粮食安全。在土地私有化的制度设计下，政府对农业和粮食问题的控制能力大为削弱，最终造成包括农民在内的社会大众整体利益和长远利益损失。事实上，土地私有化的主张并非出自基层农民，不具有民意基础，它只会危害农民利益而不会为其带来任何好处。我国30多年的改革实践突破了传统经济理论束缚，实现了公有制与市场经济的有效结合，建立了比较完善的社会主义市场经济体制，创造了前所未有的经济社会发展速度和运行效率。中国特色社会主义市场经济的根本标志就是生产资料社会主义公有制为主体，农村公有制主要形式就是劳动群众集体所有制。坚持农村土地集体所有制最大程度维护了生产资料占有关系的社会主义性质，也就是最大程度维护了广大农民的根本利益。坚持土地集体所有制和构建现代产权体系不矛盾，与农民自主支配土地、自主经营不冲突，只要建立科学清晰的多层级土地权属关系，完善的市场规则就可以确立并发挥作用，农业经营可以富有效率，农民权益可以得到充分保障。

2．“稳定农户承包权”确保了农民最直接的土地权利。家庭承包制是农村土地集体所有制的实现形式。土地集体所有制中农民享有土地的共同所有权，农民个体或家庭对土地的直接占有则通过与集体经济组织签订协议，以土地承包权形式实现。这是集体所有权下的有条件占有，构成同一所有制内部法律意义上的委托代理关系，即农民受集体经济组织的授权委托，享有对土地的占有权、支配权、使用权和相应收益权。土地承包权是按人口平均，以家庭为单位取得的，是通过法律形式赋予农民的公平权利。只有作为集体组织成员的农民家庭才拥有土地承包权，不因农民想多承包就能多占用土地，也不因他拥有其他经营行为就剥夺其承包权，这与一般意义上凭借经济优势竞得承包权或承租权截然不同。在此农民实际上具有双重身份，既作为集体成员共同享有集体土地所有权，又作为独立个体依法享有承包地占有、支配、使用及相应收益权（抵押权除外，防止承包土地被以任何形式剥夺）。从法律意义上讲，土地承包权实际上是农民借助拥有的集体土地债权取得了相应的物权或财产权，稳定承包权就是承认和保护农民土地承包权的物权性。承包土地发挥着农民劳动就业和最低生活保障的功能。由于我国农村人口比重还比较大，大多数农村居民依然在有限的土地上生产经营，尽管并不一定靠承包地经营发家致富，但是土地为农民提供了最低限度的经济支持乃至依附在土地上的各种社会保障。所以，在没有土地经济功能替代和健全的社会保障条件下，必须确保农民拥有土地承包权。集体土地由作为集体经济组织成员的农民家庭承包，其他任何主体都不能取代农民家庭的土地承包者地位。农民个人可以逐渐进入城镇生活和从事第二、三产业工作，土地承包权还要长期与之连在一起，也即土地经营权可以流转，土地承包权不可流转，承包权始终属于农民家庭。坚持土地集体所有制，稳定土地的承包权，是一种不允许大量农民失去土地的制度设计，农村土地流转仅限于承包土地的经营权，而不是所有权，也不是承包权。无论土地如何流转，所有权始终在集体手中，承包权仍然在农户手中。既不允许任何组织和个人侵害农民的土地承包权，也不许农民为了短期利益轻易丢掉自己的土地，这是关系到农业发展和社会稳定的大政策，更是对农民利益保护的重要举措。

3．“放活土地经营权”实现了农民利益的最大化。承包权与经营权的分离，既保护了农民最基本的土地权利，又实现了农民收益最大化。尽管农业生产技术进步带来了更高的劳动生产率，但许多农民已经不再把土地经营作为家庭主要收入来源了，以致不少地方大量耕地撂荒或用于非农用途。土地经营权流转带来了显而易见的好处，一方面，优化土地资源配置效率，创新农业经营体系，大幅度提高农业劳动生产率和农业现代化水平。种粮大户或家庭农场可以获得更多土地，扩大种植面积，这部分现代职业农民可以通过土地规模经营获得最大收益。另一方面，吸引工商资本进入农业领域，开展大规模的企业化生产以及农产品精深加工，提升农业生产科技含量和附加值。部分农民还可以在现代农业企业中就业，既获得了承包土地的经营权转让收入，又获得了工资收入。进入城镇从事第二、三产业经营或打工的农民也放心地将土地经营权流转出去，凭借承包权获得土地收益。过去，土地仅仅是作为生产资料存在，农民不能凭借土地本身获取资产收益。在逐渐出现的土地流转中，部分农民意识到土地承包经营权本身可以通过流转带来租金或股权收益。但是，土地权属关系不清、物权性不强造成了流转行为难以规范，流转各环节都存在诸多风险。农民担心土地流转出去无法要回、权益得不到保证而宁可土地撂荒，土地流转积极性不高。经营权从承包经营权中分离出来自由流转，使得承包地已经不单是生产资料而且具有了资产性质，成为获取非经营性收益的财产以及防范未来风险的手段。一方面，真正体现出农民作为土地主人的经济地位，拥有灵活自由地支配土地的充分权力。另一方面，可以充分利用市场机制，把承包土地的资产、资本属性激活，高价出让，实现利益最大化。只有“放活”土地经营权，土地才会产生最大价值，实现农民增收、农业增效。

二、“三权分置”下农民权益的侵害问题

1.农民土地所有者权益的侵害。集体所有制意味着农民联合体而非分散的个人成为土地所有者，排除了单个成员对集体土地的直接所有权。但是，个人权利仍具有重要价值，以法定程序明确每个集体成员的土地最终所有者身份及相应的基本权利，是集体土地所有权得以聚合形成并对代表者进行联合授权的前提。现行体制及法律框架并未建立农民个体对集体土地享有最终所有权的有效程序，集体所有权无法获得个体权力支撑造成了所有权主体在某种程度上的虚置。目前，我国农村集体土地大多由基层群众自治组织——村民委员会掌握。村委会理应是接受土地原始所有者即全体村民的委托承担起集体土地最终控制权的，但事实上它的土地控制权却外源自政府授权和支持，农民没有以土地所有者身份享有选择和委托土地管理者的充分权力（尽管村委会组成通过民主选举方式产生，但选举过程只是农民参与农村社会自治的一种方式，而不是土地所有者权力的表达）。农民和村委会之间首先应当是土地最终所有权委托者和受托者的关系却仅仅表现为土地发包者与承包者的关系。各地不断出现的村干部违背村民意志和利益，不经农户授权，未按法定程序，擅自与他人签订流转协议，强行转卖、出租集体土地，随意改变土地农用性质，基于所谓“公共利益”大搞工业园、科技园等形象工程，甚至干涉土地承包方经营自主权，与大量失地农民爆发剧烈冲突等现象，表明了村委会组织属性异化，背离了集体土地所有权代表的本质。有关法规在明确集体土地所有权归属村委会等集体经济组织行使时，往往淡化了农民最终土地所有者的身份。农民群体没有参与土地法规制定和权属规则设计的有效渠道，也没有凭借所有者身份通过集体规约对集体土地处置发表意见的充分条件（许多地方村民大会或村民代表会议形同虚设）。当村委会违背大多数集体成员的共同意志和利益时，农民难以行使所有者权力给予有效制约，不仅无法阻止集体土地被随意处置，甚至连自己的承包经营权也不能维护。靠政府出面纠偏或仲裁并也不符合土地的集体所有制性质，甚至潜伏着对农民土地权利带来更大实际损害的可能性。一些地方频频发生的以各种名义强拆强征、毁坏耕地现象，直接或间接和某些地方政府行为有关。所以，农民土地所有者权益被虚化甚至被剥夺是导致村委会等集体经济组织管理者的权力和行为失去约束，以及某些地方政府对农村集体土地过度侵占的原因。

2.农民土地承包权益的侵害。国家相关政策法规对农民承包权及其实现做了明确的甚至是程序化的规定，突出农民在土地承包中的主体地位，譬如《土地承包法》规定集体经济组织内由村民会议选举出的承包工作小组负责起草承包方案，经村民会议讨论通过后组织实施，最终与农户签订承包合同。现实中，法定程序被扭曲、农民承包权被侵害很大程度上缘于村委会等集体经济组织的组织属性异化。一些地方村委会有意识多留机动地，随意调整土地承包关系，违背中央政策搞“两田制”，或者假借“反租倒包”等形式，以招商引资、发展规模经营的名义，强迫农民流转土地，严重侵害了农民土地权益。另外，“三权分置”新规出台以后，如何理顺过去流转土地的权属关系是一个棘手问题，因为部分土地经营权转让的同时承包权也被一并转让了，之前的土地流转协议是否也应受到新规约束以保护农民承包权需要进一步明确。“增人不增地，减人不减地”原则是1997年中央16号文件提出的，对于稳定农村土地承包关系，保护农民权益发挥了积极作用。但是18年来农村人口数量和结构变动很大，由于绝大部分农村基本没有进行承包地调整，导致现在没有分到土地的人已经占农业总人口的45%。《农村土地承包法》第二十六条规定，承包期内承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。也就是说，小城镇落户可以完全保留承包权。即便进入大城市，也是以家庭为单位，只要签订了土地承包合同，在承包期限内只要承包方不是全家迁出该集体经济组织的，发包方就无权收回其承包地或对其承包土地进行调整。部分农户大多数家庭成员进入城镇工作生活，只有个别人留守农村，却按照家庭全部人口获得土地承包权；而一些没有机会或不愿意进入城镇的农户家庭人口增加了，土地承包权却没有相应增加。这种状况愈来愈严重，事实上违背了土地集体所有制性质，破坏了集体内部土地占有的公平性。《土地承包法》中规定,“承包期内因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”，一些地方就利用这个政策“小口子”,进行承包地“三年一调”“五年一调”，这种做法虽然违反国家政策法规，但某种程度反映了农民有调整土地承包权的强烈愿望。30年承包期至少是两代人的时间跨度，固守“增人不增地，减人不减地”原则将造成集体内部土地占有差距越拉越大。

3.农民土地经营权益的侵害。大多数农民土地流转的积极性不高。随着农业机械化程度越来越高，耕种土地所花费的时间和精力越来越少，日常农活居家老人就可照料，农忙时青壮劳力只需几天时间就完成作业，不影响外出打工或从事其他经营，农民普遍认为土地没必要流转。他们更担心，土地转出后，如果转入方违约或土地被破坏，自身利益无法保证或土地无法返耕，就会失去基本的生活保障。此外，收益偏低也是农民土地流转意愿不强的重要原因。以河南省大多数农村地区为例，农民一亩地年转让收入大多只有500～800元，这是否就是农民土地经营权转让的合理收益值得研究。土地流转实际让出的是一定期限内土地经营权所能获得的预期收益，目前的土地流转平均收益普遍低于农民期望值。正因土地流转工作难度大，有些地方政府甚至以定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转。一些乡村基层干部不是积极宣传引导，提供流转服务，而是公然违背国家政策，越俎代庖，运用行政手段进行土地流转，甚至人还没有出去，就强行把地给流转了，严重侵害了农民合法权益。部分工商企业以极低价格长时间、大面积租赁农户承包地，热衷“挂一接二连三”搞开发，“非粮化”“非农化”趋势明显。一旦发生经营困境，企业撤资跑路，耕地被破坏，租金拿不到，最终损害农民利益。

三、探索“三权”实现形式，切实保障农民权益

1.创新农村土地集体所有制的实现形式。集体所有制的本质在于农民对集体土地的共同所有，重要的是寻求农民原始所有权的有效实现途径，使集体所有制不再是一个虚拟概念而能够得到人格化支撑，确保行政力量不再凌驾于农民的所有者权益之上。唯此，才能保证农民公平获得集体公共建设用地之外的土地承包权，充分享有经营权流转自由，并获取相应的土地收益。建立诸如土地股份合作社、农村土地理事会等集体土地管理组织，或者改变村委会等集体经济组织土地控制权的获得方式，由国家赋权变为村民集体协议授权，土地征用、承包、转让等行为由土地理事会或村民大会经充分而严格的民主程序议决，集体经济组织的土地支配行为应控制在理事会或村民大会授权范围之内并接受其监督。只有这样，才能防止村委会主导承包经营权，土地被不合理开发和掠夺式使用，损害农民利益的异化现象。此外，政府作为集体土地产权体系之外的宏观调控力量存在，任何情况下不应试图主导或改变农村集体土地的产权关系，对集体土地的调控更多以制度供给、法规保障、政策引导等方式出现，充分保障基层集体经济组织尤其是农民的主体权力，避免行政权力被滥用。在需要协调农民利益和公共利益的场合，譬如城市空间扩展、公共工程建设等需要征用农村耕地或建设用地时，构建起政府与集体经济组织包括农民之间的多方谈判机制，兼顾各方利益，特别要维护好农民的合法权益。

2.处理好承包权的“稳”与“调”的关系。承包权作为土地集体所有制的实现形式，既包括公平问题，又涉及效率问题，要处理好“稳”与“调”的关系，一方面，坚持土地承包权长期稳定政策，不以任何名义，不以任何手段剥夺农民土地承包权；另一方面，认真研究城镇化和农村经济社会发展带来的人口结构变化状况，科学进行土地承包权的适度而必要的调整。随着城镇化加速发展和产业结构不断升级，大量农民离开农村进入城镇，脱离农业从事二、三产业。一些农户家庭中大部分人口长期在城镇生活，已经在第二、三产业中稳定就业，家庭收入中农业经营收入比重很小，这部分农户占有的承包土地有必要进行调整缩减。大多数农户长期坚守农村，全部家庭成员从事农业生产，应当根据家庭人口数量增长适当增加土地承包数量，这样既确保了土地占有上的公平，也能鼓励农户积极发展农业生产经营。社会公平的基础是生产资料占有关系平等，集体所有制作为公有制基本形式之一，必须坚持集体内部平等占有土地的基本原则。进入城镇生活就业的农民已经和新的生产资料结合在一起了，在他们获得城镇居住权并享受到相应公共产品供给的条件下，交回农村承包土地是合乎公平原则的，因为他们已经离开了农村集体经济组织。任何所有制内部生产资料占有关系都不是一成不变的，将会因时因地、因人口因素的变化而变化，以保持其原有所有制的性质不发生突变。当然，承包权调整应当通过集体经济组织内部的民主程序进行，这是一项艰巨但又十分必要的工作。

3.加强对经营权流转的规范与服务工作。人多地少是我国的基本国情，加之我国农业资本有机构成远低于社会平均水平，家庭经营模式现在和将来都是农业最基本的经营形式，不愿意转让经营权，“自家的承包地自家种”的普通农户仍占大多数。截至2014年6月底，我国土地流转面积为3.8亿亩，只占全国耕地面积的28.8%。所以，在鼓励土地流转，支持各类农业新型经营主体发展的同时，不能忘了仍占大多数的普通农户。绝不能超越客观条件，违背农民意愿，用行政手段强迫农民流转土地。土地经营权流转必须坚持“依法、自愿、有偿”的原则。土地经营权流转要坚持以农为主、适度规模经营，不能随意改变土地用途，尤其不能触碰土地“非农化”的底线。工商企业进入农业领域，尽量避免大面积直接租种农户承包地，而应主要在农业生产过程中提供服务和发展适合企业化经营的现代种养业，把一般种养环节留给农民，采取“公司+基地+农户”模式与农民形成利益连接机制，带动农民发展现代农业。政府有关部门要探索建立土地流转风险保障金制度，主要用于补偿因租地企业违约或经营不善而受损失的农民。加强土地经营权流转的公共服务。要加快立法工作，使土地流转有法可依，规范运行，并能有效化解流转过程中出现的各种矛盾和纠纷。土地经营权流转中涉及多方主体，利益关系复杂，难免会产生一些矛盾和纠纷，处理时必须严格依照国家政策和法规办事，要把保护农民的土地权益放在首要位置。要建立各层级土地流转交易平台，提供规范便捷的交易场所，提供及时的交易信息。交易机构要严格按规范运行，避免在交易过程中出现损害农民利益的行为。要从政策和制度层面进一步规范土地流转的行为，建立健全土地经营权流转登记制度，规范权证发放、变更工作，改进备案制度，针对不同的流转方式，约定更为完善的流转合同范本。

［1］中共中央办公厅国务院办公厅.关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见［EB/OL］.http://www.gov.cn/xinwen/2014-11-20/2015-01-01.

［2］国务院办公厅.关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见［EB/OL］.http://www.gov.cn/zheng ce/content/2015-01-22/2015-02-01.

［3］吕世辰.农村土地流转制度下的农民社会保障［M］.北京：社会科学文献出版社，2013.

［4］陆道平,钟伟军.农村土地流转中的地方政府与农民互动机制研究［M］.北京：清华大学出版社，2012.