邓小平政治体制改革思想对推进国家治理现代化的启示

李益模

（中共浙江省委党校南湖分校，浙江嘉兴314001）

邓小平政治体制改革思想对推进国家治理现代化的启示

李益模

（中共浙江省委党校南湖分校，浙江嘉兴314001）

党的十八届三中全会提出了国家治理能力与治理体系现代化的问题，党的十八届四中全会则提出了建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总目标，这两者实质上都是从上层建筑、思想意识形态方面探索实现国家的现代化。基于国家治理能力现代化和建设法治中国的背景，深刻挖掘邓小平政治体制改革思想的深邃内容，特别是其关于党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一的思想，对推进国家治理现代化有着深刻的理论与现实指导意义。

邓小平；政治体制改革；国家治理；现代化；启示

一、治理与国家治理

“治理”一词，中国古已有之。先秦时期，《孔子家语》里提到“吾欲使官府治理”，《荀子》里则提到“明分职，序事业，材技官能，莫不治理……”这里的“治理”，很显然是指处置国家政务活动，也就是我们通常所说的治国理政。可见，治理是国之大事，是要把公共事务管好。习近平总书记曾指出:“我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”［1］此外，他还谈到在漫长的历史长河中，中华民族海纳百川、兼容并蓄，善于学习人类的先进文明成果，善于将他人好的东西加工创新转化为我们自己的东西，形成民族的特色。由此可见，我们讲治理不仅要寻找中华民族历史文化的传统渊源，也要学习借鉴人类有益的文明成果。

1.“治理”的演变过程。人类历史的“治理”，大致经历了原始治理→国家统治→国家管理→国家治理四大阶段。在原始治理阶段，处于原始社会的人们共同生活、共同劳动、平等协作，共同参与公共事务，集体决定一切大事。这种“原始治理状态”体现了平等、公正、民主、大众参与的特点，也是治理的本原意义。随着生产力发展和社会分工的扩大化，原始社会解体，人类进入了阶级社会，出现了国家。由此，原始治理则转变成了国家统治，即以国家为中心，对公共事务进行安排和处理。在奴隶社会和封建社会，治理表现为国家统治，国家统治实际上是君主统治意志的表现，本质上就是人治、专制。这样的统治背离了治理原意而走向了它的反面，从大多数人参与变成了一个人或少数人做决定。随着工业生产力的发展，国家统治弊端凸显，20世纪50年代，西方一些国家发起行政改革运动，旨在“追求高效率、降低成本、重视绩效”，由此形成了国家管理的相关理论。国家管理打破了原来国家统治的垄断性，改变了过去统治者对社会、民众的漠不关心，意识到管理要出效率，就必须让社会、让民众来参与国家管理，倾听社会和公众的要求并做出回应。国家管理的核心要义是“掌舵而不划桨”，国家掌舵、做决策，其他具体的事情交给市场、社会去做。当市场经济充分发展的时候，还需要从国家管理进一步发展进入到国家治理的阶段。国家治理能够纠正国家管理的弊端，弥补社会、市场、民众在国家管理中的缺位，充分调动各个主体以实现“共治”。

2.国家治理。英国学者斯托克认为，国家治理的主体、责任、权力、权威等都不限于政府。当代治理理论著名学者罗西瑙则认为，治理是一系列活动的过程，治理过程中国家应该充分发挥协调作用，治理权力不是唯一的。由此可见，治理与原来的统治和管理是大不一样的。在国际经济一体化、信息技术广泛应用、民主政治发展的时代背景下，笔者认为，国家治理应包含以下要素：首先，治理的主体应该是多元的。治理是一系列的活动，是一个过程，参加这个过程的方方面面都应是主体之一。其次，治理的权力来源途径应是多中心的。以往的统治、管理都是从上到下授权，而治理则是一个动态过程，在过程中产生了授权，而且是大家参与的，权力可能是由大家决定授给某些组织的。再次，治理采取的方法可能是商量、沟通与合作，而非单一的行政命令。总之，国家治理从本质上讲就是要平等、公正、民主，大家共同参与，以合法、透明、负责任、法治、有效的方法去回应社会各阶层、各群体的诉求，从而达到善治或良治的目的。

二、邓小平政治体制改革思想中蕴含的国家治理现代化思想

国家治理现代化，重点在于使国家治理与现代化接轨且同步。现代化是一个系统的概念，即由农业社会向工业社会的整体性转型，具体表现为市场化、知识化、机械化、信息化、民主化、科技化、制度化、多元化、法制化、社会化等，而国家治理现代化主要实现的是民主化、法制化、多元化和制度化。早在改革开放初期，邓小平以其高超的战略智慧和发展的大视野，深刻剖析了推进国家治理现代化的必由之路——推进政治体制改革。邓小平关于政治体制改革的思想蕴含着丰富的国家治理现代化思想。

1.从国情出发，走中国特色社会主义道路。邓小平认为，中国最大的国情就是现在处于并将长期处于社会主义初级阶段，这是制定路线、方针、政策的根本依据。他曾反复强调，“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性”，“现在看，不搞政治体制改革不能适应形势。改革，应该包括政治体制的改革，而且应该把它作为改革向前推进的一个标志”，“我们越来越感到进行政治体制改革的必要性和紧迫性”，“我们所有的改革最终能不能成功，还是取决于政治体制的改革”。这里，邓小平着重阐述的是政治体制改革必要性的问题，即适应经济体制改革的迫切需求推进全面改革的需要，实质上更是立足于中国的国情以适应现代化国家治理的需要。此外，邓小平认为，政治体制改革是一场极不寻常的自我革命。政治体制改革要改的并不是社会主义的基本政治制度，而是改变社会主义上层建筑的具体形式，即改革党和国家具体的领导制度、组织形式和工作方式，同时进一步肃清封建社会的残余和影响，更新社会观念，从根本上改变束缚生产力发展的政治体制。国家治理现代化的过程需要从国家统治、国家管理向国家治理转型，需要改革和剔除一切束缚现代化发展的因素。国家治理现代化要体现中国风范、突出中国特色，就必须立足于中国的国情，坚持经济、政治、文化、社会、生态五位一体建设。邓小平曾明确指出，“政治体制改革要分步骤、有领导、有秩序地进行”［2］，“我们的方针是，胆子要大，步子要稳，走一步，看一步”［3］。事实上，从国家治理的发展演进过程看，实现国家治理的现代化同样是一个需要分步骤、循序渐进的过程。

2.理顺党政关系，党政进一步分开。党政关系是政治体制改革的核心议题。针对我国政治体制中存在的弊端，邓小平曾提到这样几点：第一，政治体制改革，“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位”［4］。党政分开，首先必须明确党和国家的职权。党是建设有中国特色社会主义的领导核心，其职能主要表现在政治领导、思想领导、组织领导三个方面，而这些职能是通过其制定方针、路线、政策来实现的，而非过去的“以党代政”，党“应该只管大事，不能管小事。党委不要设经济管理部门，那些部门的工作应该由政府去管”［5］。因此，党必须摆正在国家生活中的地位，明确职能，转变领导方式和工作方式。第二，理顺党同人大、政府、司法机关的关系，把具体的社会事务管理权交给国家机关，“今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定”［6］。第三，党和国家机关必须在宪法和法律规定的授权范围内活动，切实体现人民的意志，做到为人民服务。事实上，理顺党政关系，也就是明确国家治理过程中主体之间关系的问题，执政党、国家政府、人民群众以及其他国家机关、社会团体、组织都应该而且也可以成为国家治理的主体，也就是说国家治理主体应该是多元化、开放性、包容型的，而非一元化、封闭性、控制型的。

3.坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一。第一，关于坚持党的领导，邓小平做过比较系统完备的论述，他就如何改进、加强和完善党的领导提出过一系列的具体建议和措施。总的一条，要坚持党的领导不动摇，同时要加强和改善党的领导，使党在宪法和法律规定的范围内活动。第二，关于人民当家作主，邓小平认为，一要健全和完善党内民主制度，坚持民主集中制，发展党内民主，促进党内生活民主化以带动人民民主。二要改革和完善人民代表大会制度，切实保障人民当家作主的权利。三要切实保障人民“民主选举、民主管理、民主监督、民主决策”的权利，加强人民和社会对权力的监督。从邓小平的相关论述可以看出，他不仅强调保障人民的四个民主权利，支持引导人民通过各种途径参与社会、国家各项事业的管理，而且尤其重视保障人民当家作主的制度建设，积极引导人民通过各级人民代表大会来行使当家作主的权利，从而感受到自己是国家真正的主人。第三，关于法制建设，在1978年12月31日的中共中央工作会议闭幕会上，邓小平指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变……做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”［7］此外他还明确指出，一个党、一个国家的稳定如果靠一两个人的威望来维系是很容易出问题的，还是要靠法制，“搞法制靠得住些”。他还多次强调，要“一手抓建设、一手抓法制”。邓小平认为，建立完备的社会主义法制，关键点、核心之处是要使党和国家政治生活的各个方面走向制度化、法律化，通过制度化、法律化，逐步实现由过去的“人治”向“法治”的转变，最终建立一个“高度民主、法制完备、富有效率”的政治体制。关于坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一的问题。邓小平曾明确要求执政党的一切活动必须遵守宪法和法律，执政党必须在宪法和法律许可的范围内活动。他曾指出，“全党同志和全体干部都要按照宪法、法律、法令办事”［8］，中国共产党是建设有中国特色社会主义的领导核心，但“党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切”［9］。而依法治国最终的落脚点还在于维护人民群众的根本利益，中国共产党代表广大人民的根本利益，因而坚持党的领导、人民当家作主、依法治国在本质上是相一致的。国家治理从本质上讲就是要平等、公正、民主，各主体共同参与。在中国特殊的国情下，遵循党领导下的人民当家作主，依法治理国家，要求执政党通过合法的途径、公开透明的政策、负责任的态度，以切实有效的方法回应社会各阶层民众、各群体的诉求，从而达到引导人民使社会实现善治或良治的目的。事实上，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一，是被实践证明了的推进中国国家治理现代化的又一特色之举。

三、邓小平政治体制改革思想对推进国家治理现代化的启示

1.坚持从“新常态”出发，推进国家治理现代化。党的十八大报告指出：“当前，世情、国情、党情继续发生深刻变化，我们面临的发展机遇和风险挑战前所未有。全党一定要牢记人民信任和重托，更加奋发有为、兢兢业业地工作，继续推动科学发展、促进社会和谐，继续改善人民生活、增进人民福祉，完成时代赋予的光荣而艰巨的任务。”［10］邓小平曾多次强调，要根据“自己的实践、自己的情况来决定改革的内容和步骤”［11］。因此，推进国家治理现代化，必须依据新时期新国情，即全面深化改革和法治中国背景下的“新常态”。就世情而言，求和平、促合作、谋发展已经成为时代的主流，经济全球化、世界多极化、社会信息化和发展模式多样化等基本趋势进一步深入发展，并呈现出一系列的动态化特征。中国的发展既面临着前所未有的机遇，也面临着错综复杂的挑战。就国情而言，经济方面，经济增速虽有所放缓，但增速仍是适度的，可持续的；经济结构逐步优化，第三产业、高附加值产业、绿色低碳产业比重稳步提高，市场在资源配置中日益发挥决定性作用，经济质量逐步提高。政治方面，党内民主和人民民主不断发展，尤其是协商民主逐渐成为人民民主的主要形式，并不断创造出新的形式。文化方面，社会主义核心价值观逐渐引领社会风尚，但思想意识多元化程度增强，价值主体多元化的趋势不可逆转。社会方面，民众主体意识增强，更加迫切参与社会的治理与自主决断事务，各种因素叠加在一起，使近些年来群体性事件呈现增长的趋势。就党情而言，新形势下，党员干部队伍中出现了一些亟须解决的问题，如贪污腐败、生活作风奢靡腐化、脱离群众、与民争利等等，党面临着复杂的、严峻的“执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验”，面临着“精神懈怠、能力不足、脱离群众、消极腐败”等危机。通过深入开展党的群众路线教育实践活动，“四风”得到了一定程度的遏制，反腐败斗争取得了初步成效，但从根本上制止腐败依然任重而道远。无论世情、国情、党情如何变化，“我们必须清醒地认识到，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变”［12］，这“三个没有变”是一种“常态”，而在全面深化改革这一新阶段具体表现出来的形式则是一种“新常态”。因而，我们必须以此为出发点，根植于新时期的国情，推进国家治理现代化。

2.冲破思想、利益固化的藩篱，推进国家治理现代化。随着改革已经进入攻坚期和“深水区”，深化改革和推进国家治理现代化，既要勇于冲破思想观念的障碍，又要勇于冲破利益固化的藩篱。要冲破藩篱，首先要解决“老体制”中尚未完全触动的利益格局，最主要的还是权力的过分集中、权力得不到有效的监督与制衡而导致的权力滥用、腐败滋生、权力寻租等一系列问题。其次是解决改革开放以来所形成的新的利益固化，特别是收入差距过大和收入分配不公的问题。30多年来，“一部分人先富起来”实现了，但国民财富也迅速集中到少数人手中，拥有雄厚经济实力的这些人，通过特殊的途径垄断各种资源，试图影响和左右政治，极力促成社会向有利于他们自身的方向发展，这与社会主义最终要达到人民共同富裕的理想背道而驰，同时也增加了社会不同群体之间的矛盾与摩擦。李克强总理曾在2013年3月17日与中外记者的见面会上提到，“现在触动利益往往比触及灵魂还难。但是，再深的水我们也得趟，因为别无选择，它关乎国家的命运、民族的前途。这需要勇气、智慧、韧性”。为此，要推进政治体制改革，实现国家治理现代化，就要敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，把改革权力过分集中这一核心问题当作政治体制改革与国家治理的突破口，以“削权、减利、增责”为核心，冲破利益固化的藩篱。对于权贵利益集团，我们可以依靠中国共产党强大的决策力和执行力，痛下决心，惩治腐败，“拍苍蝇”与“打老虎”相结合；精简政府机构和人员，转变政府职能；充分动员人民群众，发挥人民代表大会的优势，逐步释放当前政治制度的红利，给权力涂上防腐剂，让人民群众来监督。要进一步引入竞争机制，规范国有企业的经营行为和标准，让其承担更多的社会责任。要通过一定的行政权力，铲掉垄断企业过度投机的土壤，从重处罚投机行为，建立公平竞争的环境。总而言之，只有冲破既得利益集团的阻碍，才能真正助推国家治理现代化，保障改革的成果由人民共享，才能发展好、维护好、实现好人民群众的根本利益，才能从根本上激发民众参与国家治理的热情。

3.紧紧围绕人民群众的正当利益诉求，推进国家治理现代化。历史唯物主义认为，人民群众是社会历史变革的决定性力量，要紧紧依靠人民群众，尊重人民群众的主体地位。党的十八届三中全会报告指出，“人民是改革的主体，要坚持党的群众路线，建立社会参与机制，充分发挥人民群众积极性、主动性、创造性……推进改革”［13］。邓小平曾把“人民拥护不拥护，人民赞成不赞成，人民高兴不高兴，人民答应不答应”，作为人民当家作主实现程度的衡量标准。事实上，政党执政、政府行政、国家公职人员履行职责的优劣，关键在于人民群众的评价。为此，推进国家治理现代化就必须紧紧围绕人民群众的正当利益诉求而展开，因为在国家治理过程中，人民群众是最重要的主体。国家治理如果不把人民群众当作主体，而将其视为“客体”“对象”，那么国家治理就背离了其原意而退回到“统治”阶段了。因此，围绕人民群众的正当利益诉求，加强制度建设，已经成为中国国家治理现代化无法绕开的重点。民众的诉求主要表现为希望经济上更加富裕，政治上真正当家作主，社会更加和谐，环境更加优美，希望住有其居、病有所医、老有所养、学有所教，过上更加幸福美满的生活。在现有的制度框架下，要实现民众的这些诉求，从根本上来说，还是要靠坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一。

4.加强和完善党的领导，推进国家治理现代化。邓小平曾深刻指出:“中国要出问题，还是出在共产党内部。”因此，要全面深化改革，推进法治中国建设，推进国家治理现代化，就必须加强和改善党的领导，发挥好执政党总揽全局、协调多方的领导核心作用，努力建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党，促进党科学执政、民主执政、依法执政。第一，把握执政的根本方向，增强战略定力。习近平总书记多次强调，中国是一个大国，决不能在根本性问题上出现颠覆性错误。这实质上就是强调要保证方向的问题。而增强战略定力，不仅“胆子要大”，还要守得住底线，即要毫不动摇地坚持中国特色社会主义道路、中国特色社会主义制度、中国特色社会主义理论，坚决反对任何改变中国社会主义性质的图谋。第二，强化落实领导责任。各级党委需要健全责任机制，狠抓落实。党的十八届四中全会报告明确了“重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”，这将进一步督促相关责任具体落实到人。第三，转变作风，加强班子和基层党组织建设。执政党良好的作风是全面深化改革和实现国家治理现代化的重要保障。事实证明，要推动各项工作的发展，干部作风建设尤其重要。此外，各级领导班子还应该率先垂范，充分发挥领导核心和战斗堡垒作用，不断创新基层党建工作，探索适合新型城镇化条件下的基层党建新格局。第四，坚持党的群众路线，培养和选好人才。推进国家治理，作为执政党应该广开进贤之路，打破体制壁垒，扫除身份障碍，让每个人都有脱颖而出的机会，以“能力本位”来评价和选取人才。人民群众是真正的英雄，社会基层则是最好的课堂。因此，党更需要倾听群众的呼声，引导、激励群众积极主动地参与国家的治理。

5.沿着民主与法治的轨道，推进国家治理现代化。邓小平指出，“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化”，民主和法治要两手抓、两手都要硬。第一，现代化的国家治理是民主的治理。在中国发展民主，总的来说就是要坚持和发展党领导下的人民民主，而具体到民主的形式则是多样性的，主要包括党内民主、人民民主、协商民主、基层群众自治等。发展社会主义民主政治，必须以保障人民当家作主为根本，体现人民的主体地位。而要实现民主，关键还在于加强制度建设，尤其是一系列保障人民当家作主的制度建设，以确保“权为民所有”“权为民所赋”“权为民所谋”“权为民所用”。没有高度发达的民主政治，就不可能实现“两个一百年”的奋斗目标，更难圆民族复兴的中国梦。第二，现代化的国家治理是法治的治理。法治是民主制度得以实施的保障，任何要实现治理现代化的国家，都必须充分发挥法治对构建社会秩序、推动社会公平正义的作用。党的十八届三中全会再次强调“国家尊重和保障人权”，党的十八届四中全会更是凸显依法治国的重要性。事实上，社会主义民主政治的根本保障就是制度化、规范化、程序化，而要实现这“三化”，执政党必须依法执政，尊重宪法和法律的权威；政府必须依法行政，转变职能，公开公正、高效廉洁、守法诚信；司法机关必须公正司法，严格执法，提高司法公信力；公民个人则必须加强法治观念，自觉维护法律权威，学法、懂法、守法，用法律武器监督公权力，维护自身的正当权益。

［1］习近平总书记系列重要讲话读本［M］.北京：学习出版社、人民出版社，2014.48.

［2］［3］［4］［5］［11］邓小平文选（第3卷）［M］.北京：人民出版社，1993.252,113,177,177,241.

［6］［7］［8］邓小平文选（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1994.294,146-147,371.

［9］邓小平文选（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1994.12.

［10］［12］十八大报告文件起草组.十八大报告辅导读本［Z］.北京：人民出版社，2012.2,16.

［13］本书编写组.党的十八届三中全会《决定》学习辅导百问［Z］.北京：党建读物出版社、学习出版社，2013.38.

［责任编辑 陈 静］

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1671-6701（2015）02-0012-05

2015-03-02

李益模（1989— ），男，湖南平江人，硕士，中共浙江省委党校南湖分校教师。