司法改革背景下的审判者权责一致问题研究

武小琳

(四川警察学院，四川 泸州 646000)

司法改革背景下的审判者权责一致问题研究

武小琳

(四川警察学院，四川 泸州 646000)

新一轮司法改革背景下健全审判权运行机制，让审判者裁判，由裁判者负责要求对法院内部的权力结构进行重新划分，将完满状态的审判权归还法官，取消院、庭长对案件的审批和把关，重新定义审判委员会的功能和职责。构建权责明晰，权责一致的司法责任制度，需要明确司法责任的基本理论，重点在于确立主审法官、合议庭成员的免责情形，不以社会效果为案件质量判断标准，以遵守法律法规的规定、严守职业道德作为法官免责的最有力保障。司法改革并不全在司法，整体推进、多措并行是我国司法改革的必由之路。

司法改革；主审法官；合议庭责任制；审判权运行机制

一、新一轮司法改革的背景

2013年11月15日，中共中央在十八届三中全会上正式公布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，这是对全面深化改革的若干重大问题作出的研究决定。

《决定》被视为新一轮司法改革的开端受到了广泛的关注。此后，中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》；第三次会议审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，对若干重点难点问题确定了政策导向。在此背景下，2014年7月9日，最高人民法院出台了《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》，作为未来五年法院改革工作的重要纲领性文件。

“司法改革”对于中国法律界而言并不新鲜，迄今为止已经进行了两轮(2003、2007年分别启动)。之前司法改革措施的推行，都是在既有司法体制框架内的工作机制、工作作风改革；改革力度虽不可谓不大，但受困于旧体制的束缚，实际成效并不尽如人意。不少人对此轮改革寄予极大的希望——从此我国的司法改革和司法活动摆脱旧的不合时宜体制的束缚，走上法治正轨。

十八届三中全会的《决定》将健全司法权力运行机制，司法去行政化的改革思路以更高的形式予以明确，奠定了审判权运行机制改革的基调——“改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。”并通过“明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系”，“建立符合职业特点的司法人员管理制度，完善司法人员分类管理制度，健全司法职业保障制度”等相关措施，由内而外，力求消解司法的行政化倾向，还审判权于审判者，保证司法的独立性。

2014年7月12日，试点之一的上海率先提出了司法改革的“上海方案”，从“员额制”破题，以凸显办案一线的法官的主体地位，明确司法人员专业化、精英化的发展方向。[1]不论宏大叙事抑或较为微观具体的文件均没有，也不可能对审判权运行机制改革进行从理论基础到具体操作方案的论述。职责明确，权责统一的司法责任制的建立需要从廓清基本理论入手。

二、还权于法官，取消院、庭长批案制度，重新定义审委会功能

承担责任的前提是行使权力，在法院，这一权力毫无疑问是指审判权。建立具有中国特色的社会主义审判权力运行体系也是最高法“四五改革纲要”提出的关键目标。

(一)“亲历性”原则缺失

通说认为，审判权是指审判机关依照法定程序对案件进行审理并作出裁决的权力，实质是解决社会纠纷的国家权力。[2]115而在审判权的若干性质中，中立、被动、亲历和公开是得到了广泛认同。亲历性更是近乎生活常识，从传统的青天大老爷坐堂问案，到中医诊疗的望闻问切，举凡需要根据事物的各种表象、证据，通过逻辑或经验得出结论的活动大多需要“观其色、辨其形”。不听、不看、不见，或者通过道听途说作出的判断难免“武断”之嫌，更有产生严重错误的风险。

而我国现行诉讼法律制度并没有确立“亲历性”原则，相关证据规则也不完善。侦查、公诉阶段形成的案卷在庭审中畅通无阻地被使用，法官庭审走过场，庭后阅卷“复习”，根据案卷、庭审笔录和自己整理的审查意见向幕后的裁判者——院、庭长或审判委员会汇报，据以得出判决结果。亲历庭审过程的法官并非最终的裁决者，实际上成为“替身演员”，在庭审和判决之间起到主持庭审，收集、固定、整理并传递案卷和证据的作用。

(二)行政化倾向严重

行政化是当前审判权运行面临的突出问题，除了来自外部地方党政部门的干预以外，在法院内部，类似普通公务员的管理制度无法突出法官职业的专业特点，使得具有行政职务的“双肩挑”成为大部分法官的职业追求；审判权与审判管理权不分，造成院、庭长对个案的审批和层层把关；审委会对个案的不当讨论和决定造成表面“人人负责”，实际“人人无责”的尴尬局面……

《宪法》和《人民法院组织法》均将“依法独立行使审判权”定位于法院对权力的行使，中国法语境中的“司法独立”并非法官个人的独立，而是法院作为一个整体行使不受其他行政机关、社会团体和个人不当干预的审判权力；而具体到法院内部，审判权由谁具体行使的问题法律并没有明确的规定。《人民法院组织法》规定由独任制法官或合议庭对案件进行审理，审判委员会有权“讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题”。审判庭并不是法定的审判组织，但审判组织组成人员隶属在按业务类型划分的审判庭及类似的审判机构中，具有很强的人身依附性。院长、庭长、副庭长等审判机构行政首长能够直接决定办理具体案件的审判组织的构成，甚至对法官个人的职业前途和职业荣誉进行生杀予夺的大权也紧握在行政首长手中。院、庭长采取行政审批的方式对案件层层把关的形成也就不足为怪了。表面上法官开庭审理案件，实际上是总结、整理、提炼案件事实经过，附加自己的初步意见，末了添加“以上意见妥否，请批示”送交行政首长审查通过，再形成判决，印制、盖章、送达。这一系列的动作使得法官和行政首长的关系与普通行政机关上下级并无二致，一些法官甚至开玩笑自嘲为“司法民工”。

如院、庭长不同意审理法官的初步意见，此案极有可能被冠以“重大、疑难、复杂”之名送交由各业务部门的行政首长为主组成审判委员会进行讨论。审委会成员并不开庭审理案件，采取由审理法官口头汇报与书面案卷材料相结合的方式审查案件并得出结论。审理法官对审委会的结论必须服从，并制作法律文书签署自己的姓名，加盖法院公章。在遇到敏感、棘手的案件时，审理法官甚至会主动将案件提交审委会讨论，以避免可能产生的风险。

作为诉讼普通程序应当适用的审判组织，合议庭享有“审判制度的基石”之誉，合议制也被认为是司法权在组织和运行方式上区别于行政权的重要特征。[3]但合议制的民主和平等原则远未得到落实，合议庭先后经历了若干次“收权”与“放权”到“限权”的改革；在实施审判长选任制后，“审判长”这一本只在特定个案审判组织中负责组织协调事宜的身份成为法官与业务庭之间一个新的“行政职级”[4]321， 更多的行使行政权力，而非审判；“合而不议，合而不审”在案件数量呈“井喷”状态的今天表现尤为突出，“挂名式”合议庭实际上等同于独任法官审理。而无论是独任制还是合议制，最终都殊途同归地走上了院、庭长审批，审委会决策的老路上。

(三)取消院、庭长审批案件制度，重新定位审委会职能

合议庭中，无论是否有人民陪审员参与，全体成员除审判长享有诉讼指挥权之外，在审理、评议和裁判时权利平等；取消现有的审判长选任制度，一案一合议庭，临时根据参与人员的具体情况选任审判长。完善合议庭评议案件的各项程序和制度，全体成员共同参与案件的审理、评议、裁判等活动均应有完整记录；调整合议庭成员发表意见的顺序，由人民陪审员先发表意见，或由审判经验较浅的法官先发言，减少由专业知识和审判经验的差距带来的不利影响。除此以外，消除“挂名式”合议庭的现象还需要明确合议庭各成员对判决内容的所承担的责任，下文将对此展开进一步分析。

由于审判权和审判管理权不分，“双肩挑”的院、庭长们面对具体问题也显得无所适从。审判权和审判管理权的细微差别在理论上尚存争议，但审判权的根本特性在于中立作出判断，审判管理权侧重于通过各项措施使整个审判活动良好运行，满足并不充裕的司法资源对审判效率的要求，同时也需要满足社会对司法公正的期望。审判管理权是否应当由院、庭长来行使也是存在争议的问题，甚至根据不同业务类型设置的审判庭有无存在的必要也试点探索中。如珠海市横琴法院自成立以来，就全国首创取消了立案、刑事、民事、行政审判庭设置，只设专职法官负责全程审案；由“三办一局一队”承担了传统基层法院15个部门的职能。[5]此项改革方案能否成功，经验能否推广尚需要时间来验证，当前刻不容缓的是取消院、庭长对案件的审批制度，消除审与判脱节、权与责分离的现象，恢复完满状态的审判权。不论何种类型的案件，独任法官或合议庭在开庭审理、听取当事人双方的陈述和辩解后，以证据为基础认定案件事实、适用法律，制作判决书并署名发出。判决意见不再交院、庭长签字同意，并不否认院、庭长对审判活动及法官行为的监督职责，只是要求他们从此不得干预具体案件的裁判内容，这是“让审理者裁判”的题中之意。

虽然废除审判委员的呼声日渐高涨，审委会毕竟是《人民法院组织法》明确规定的审判组织，具有“总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题”的法定职责；我国目前司法资源分配不均、各地法院法官的专业素质也差距较大，在法律尚未修改之前，彻底废除审委会的方案非但合法性存在争议，欠发达地区对撤消审委会后所产生的职权真空一时半会也难以弥补。比较现实的方案是逐步改革审委会的成员结构，对审委会的职能进行重新定位。

包括2014年7月12日出台的“上海方案”在内，多数试点地区的改革方案中均包含对审委会职能的调整。“上海方案”提出大幅减少个案指导，强化审委会总结审判经验、讨论决定审判工作重大问题，实施类案指导等方面的职能，限缩讨论案件的范围；仍保留了主审法官对法律适用存在重大疑义的案件，可以提请院长决定提交审委会讨论决定的既有制度。[1]而珠海的横琴法院没有设立审委会，确立了权力回归法官的“法官会议制度”。法官会议除了由专职法官们投票决定法官审理案件类型，与哪些法官组成合议庭，每年办案任务多少等事项，专职法官面对新型案件而把握不准时，法官会议中的专业会议的主要职能之一就是对新型疑难案件“专家会诊”，讨论意见供专职法官参考。[5]

本文主张在保留审委会建制，在实行主审法官“员额制”的背景下审委会的成员必须具有主审法官资格，甚至可以根据不同地区、不同法院的情况设置一定的从业年限作为审委会成员的资历条件。将具体案件的情况区分为事实认定和法律适用两个方面，不论何种案件均由主审法官负责开庭审理，审查判断证据认定案件事实，未参与庭审的审委会不承担认定案件事实的职责，而仅在案件事实清楚的基础上对具体适用法律方面遇到的疑难问题进行讨论，以充分发挥资深法官们在适用法律方面的经验和智慧。

三、权责一致，司法责任的承担

有权必有责，权责相统一，这是国家权力的运行的必然规律。审判权如不以相应的责任承担为保障，其后果必然是权力滥用、司法不公。

(一)司法责任的基本问题

近年来不断曝光的冤假错案引发了社会对“错案追究制度”的高端关注，要求追究造成冤假错案的相关人员的责任。这究竟是一种什么性质的责任，目前的理论研究及其单薄；错案追究、法官终身负责是否与主审法官、合议庭责任制度等同也有待讨论。

“责任”一词在现代汉语中有两个含义：一是分内应做之事，如尽职尽责做好某事；二是没有做好分内应做之事而应当承担的不利后果，如追究责任。在法律语境中，责任通常指“法律责任”，即因违反了法定义务或契约义务，或不当行使法律权利、权力所产生的，由行为人承担的不利后果。基于不同的标准可以对法律责任进行多种分类，如公法责任与私法责任，财产责任和非财产责任，过错责任、无过错责任和公平责任，职务责任和个人责任等。

司法责任是一种什么责任？对此，理论界研究的很少。本文认为，司法责任属于法律责任，是独任法官或合议庭成员及其他有关主体在审理案件过程中，违反法律、法规及相关职业准则的规定作出某种行为，造成特定后果而应当承担的不利评价和不利后果。司法责任的主体包括依法行使审判权的独任法官或合议庭成员，也包括不应具体行使审判权却滥用职权干预审判的其他机关、团体和个人。司法责任的先行义务可以由法律、法规规定，也可以由相关职业准则予以规定。司法责任是一种具有综合性质的责任，既可以表现为滥用职权干预审判触犯《刑法》第三百九十七条之规定构成“滥用职权罪”的刑事责任[6]，也可以表现为违法程度较轻尚未达到犯罪程度的行政责任，甚至民事责任。司法责任的归责不以特定结果实际发生为必要条件，即行为责任，如主审法官违反《职业道德基本准则》在案件审理期间接受当事人宴请的行为并不一定必然导致枉法裁判，却仍应追究其责任；也可以在冤假错案发生后追究主审法官的责任，即结果责任。不论是行为责任、结果责任，抑或刑事、民事、行政责任，司法责任以行为人的主观过错为必要条件，可谓一种过错责任。

面对如普罗透斯之脸般多变的司法责任，如何归责成为下一步思考的问题。要将所有违反法律、法规及《职业道德基本准则》的行为一一列举，并规定不同情况下司法责任的归属显然并不现实。卡尔·波普尔在其著作《猜想与反驳》中提出“证伪主义”，陈瑞华教授也认为与其全面描述什么是程序正义，不如考察更容易被人们感知的“程序非正义”；在考虑司法责任归责问题时，不如从相反的角度，通过明确免责的情况而将纷繁复杂的归责情形划分出来。

(二)主审法官、合议庭成员的免责情形

2001年11月14日广东省四会市人民法院围墙外发生的悲剧，以及后来发生在法官莫兆军身上的一系列不幸引发了法官们对职业风险的担忧，一时间人人自危。历时三年，经过一审、抗诉和二审，虽然法官莫兆军涉嫌玩忽职守罪一案最终被广东省高级人民法院以不构成犯罪为由驳回抗诉、维持原判，案件本身对莫兆军本人带来的负面影响可能终身无法消除，法官职业生涯也难以继续。[7]在审判权恢复完满状态并由主审法官或合议庭行使后，让裁判者承担责任的第一步应该是打消裁判者在审理案件及作出裁判时的“法外顾虑”，让裁判者敢于行使手中的审判权，根据证据和法律的规定进行判断。

1.取消以“息访”、“息诉”为目标导向的各种评价标准

司法实践中存在将上诉、上诉甚至是非正常上访作为审判工作质量的判断标准。甚至认为如果判决引起上访，该判决就没有注重社会效果。其实这是目光短浅的看法。事实上，恰恰是要求判决不得引发上访的做法，导致判决缺乏良好的社会效果。只要判决合法，任何机关与个人都不能支持相关当事人采取非法律手段。如果相关当事人采取的手段违反法律的，应当追究法律责任。[6]当前“维稳”的常用手段实际上助长了通过非法手段扩大社会影响以满足个人要求的不良社会风气，无异于饮鸩止渴。因此，首先必须明确不得因当事人的上访、上诉、自杀、自残等行为而追究法官的责任。只有当法官们不为上诉率或改判率而心力憔悴，不再担心当事人的自杀自残和上访等行为可能对自身利益带来不利影响时，才可能成为真正中立的裁判者，才敢于根据证据和法律规定进行裁判。

2.遵守法律法规的规定，严守职业道德是法官免责的客观原因

法官必须依法行使法律赋予的审判权，依照诉讼法律的规定组织审理活动，根据证据规则审查判断证据，根据实体法的规定作出裁判。法律的规定是法官行使审判权审理案件必须遵循的准则，也是面对追责风险时最有力的保护。

回顾2004年4月28日广东省高级人民法院对莫兆军犯玩忽职守罪一案作出的终审裁定，认定其不构成玩忽职守罪的主要原因是：被告人莫兆军作为司法工作人员，在民事诉讼中依照法定程序履行独任法官的职责，按照民事诉讼证据规则认定案件事实并作出判决，没有出现不负责任或不正确履行职责的玩忽职守行为。可见，遵守法律的规定是承担不利后果的强有力抗辩。

如前文所述，司法责任有时是一种行为责任，即不以特定结果发生为必要条件，只要法官做出某些行为即应承担相应的责任。现代司法观念要求法官保持客观中立，作出的裁判才可能公正。当法官的行为足以使任何一个理性的人据此认为法官的客观中立性受到了严重损害，以至于采取任何措施均不能将此种损害降低到可接受的程度时，即使并未发生侵害当事人权益的实际结果，法官仍应当对自己的不当行为承担责任。

3.没有过错是是免责的主观原因

司法责任应以行为人的过错作为承担责任的必要条件。作为一名法官，不遵守法律的规定、违反职业道德肯定构成主观上的过错，包括故意和过失。而超出法官能力范围，不可预见、无法预见的法律事实，不可能知晓的情况发生不构成对法官追责的原因。根据广东省高院对莫案的裁定，不构成玩忽职守罪的另一大理由是莫兆军“作为该案的主审法官，不可能意识到当事人会不循合法途径而采取过激行动。……不能认定被告人莫兆军没有及时掌握当事人情绪从而采取防范措施而导致严重后果。”

四、司法改革必须整体推进，多措并行

要建立、完善“让审判者裁判，由裁判者负责”的司法责任制，仅通过规范审判权运行机制，明确相关人员的责任并不足以达致良好的效果。司法系统庞大而精密，司法改革牵一发而动全身。前期的改革经验以及教训说明司法改革必须整体推进，“单兵突进”式的改革方式已经被证明不可能完成我国的司法任务。[8]44最高院“四五改革纲要”将建立具有中国特色的社会主义审判权力运行体系的措施分为八个重点领域，四十五项改革举措，涵盖了法院人事制度改革、建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，加大人权司法保障力度等八个重点领域。新一轮司法体制改革进入顶层设计与实践探索相结合、整体推进与重点突破相结合的新阶段。[9]

除了“四五改革纲要”中提出完善主审法官、合议庭办案机制，改革审判文书签发机制，建立科学合理、客观公正、符合规律的法官业绩评价体系等五项主要措施外，还需要更多的措施同时实施。如当前各地法官适用法律的能力发展不平衡，且总体偏低，这对审判权运行机制的改革及改革后的审判工作质量具有直接且重大的影响。张明楷教授指出，“法律的判断是一种价值判断，而不是真理判断。刑法适用能力，是将案件事实归入刑法规范之下的能力，这种能力不是与生俱来的。在我国，不少审理者缺乏判断能力。司法独立的一个重要含义是，法官有责任保证自己所做的裁判是合法的、公正的。所以，一些名义上的审理者是否具有独立的裁判能力，还不无疑问；让没有能力裁判的人充当独立的审理者，也令很多人不放心。”[6]

又如“员额制”改革后，法官编制大幅减少，采用什么样的标准对现有法官进行“裁汰”，如何平衡因职务变动而带来的心理落差和收入差距都是改革途中所必然面对、必须解决的问题。这不仅需要设计师们的智慧，更需要法院内部人士有“壮士断腕”的觉悟。有些地方在确定法官员额时，拟让院、庭长直接成为主审法官或审判长，让所有助理审判员全部“就地卧倒”，转化为法官助理。这种做法表面上易操作、阻力小，见效快，其实却是一条自毁长城，后患无穷的“歧路”。[10]而要提高法官待遇，实现法官专业化、精英化的目标，不仅需要司法部门内部的努力，还需要组织、财政、税务等多个部门的协同配合，某些情况下甚至是主导。可以说，司法改革，不仅在司法，更在司法之外。

[1]解读司法改革“上海方案”还需大量细致配套措施[N/OL]. 人民日报， http://news.china.com.cn/2014-07/15/content_32951209.htm. 2014-07-15.

[2]张柏峰. 中国的司法制度[M].北京：法律出版社，2004.

[3]陈瑞华. 司法权的性质——以刑事司法为范例的分析[J]. 法学研究，2000，(5).

[4]张永泉. 司法审判民主化研究[M]. 北京：中国法制出版社，2007.

[5]珠海市横琴新区法院司法改革探索：取消审判庭，设专职法官[EB/OL]. http://www.bjnews.com.cn/news/2014/05/29/318683.html,2014-05-29.

[6]张明楷. 刑事司法改革的断片思考[J]. 现代法学，2014,(4).

[7]当事人败诉自杀法官受审 一审判决法官被判无罪[EB/OL]. http://news.sohu.com/2003/12/05/94/news216519409.shtml,2003-12-05.

[8]范明志. 司法改革必须整体推进[A].李林，冀祥德. 法治中国论坛·依法治国与深化司法体制改革[C]. 北京：方志出版社，2013.

[9]李林，熊秋红. 积极稳妥有序推进司法体制改革试点[N/OL]. http://theory.people.com.cn/n/2014/0816/c40531-25477735.html. 2015-08-16/

[10]何帆. 做好法官员额的“加减法”[N].人民法院报，2014-07-17(002).

责任编辑：韩 静

On the Consistency of the Rights and Liabilities of the Adjudicator under the Background of Judicial Reform

Wu Xiao-lin

(Sichuan Police College, Luzhou 646000, China)

The new round of judicial reform requires the improvement of the operational mechanism of jurisdiction and the adjudicator's right as a judge and its liability as a responsible person demand reallocating the power structure of the law court by fully returning the adjudicative power to the judge, getting rid of the examining and approval procedure from the chief judge and presiding judge and redefining the function and liability of the judicial committee. Constructing judicial system with clearly-defined and consistent rights and liabilities requires a clear understanding of the basic theories of judicial liability. The main focuses shall surround the prescription of situations in which the responsible judges and members of the collegiate bench are free from undertaking liabilities. The social effect shall not be taken as a criterion to judge the quality of a case trial. On the contrary, strictly adhering to the prescriptions of laws and regulations and professional ethics shall be regarded as the major guarantee to prevent them from undertaking liabilities. Judicial reform is not limited within the field of justice. To conduct a holistic approach and take all the measures possible is the ultimate choice of China's judicial reform.

judicial reform; presiding judge; liability system of collegiate bench; the operational mechanism of jurisdiction

2015-04-08

2015年度四川省教育厅科研项目(15SB0157)

武小琳(1985-)，女，四川乐山人，四川警察学院侦查系教师，西南政法大学博士研究生，从事侦查学、刑事诉讼法学研究。

D925.1

A

1009-3745(2015)04-0014-06