政府购买社会服务的实践路径、成效及限度——以顺德区容桂街道为例

郭 明

(广东警官学院 公共管理系， 广东 广州 510232)

政府购买社会服务的实践路径、成效及限度
——以顺德区容桂街道为例

郭 明

(广东警官学院 公共管理系， 广东 广州 510232)

基层民众多元化公共服务诉求与政府公共服务供给能力之间的张力呼唤地方政府创新公共服务供给模式。容桂街道通过主动引入和培育社工组织，不断地挖掘民间力量，实现政府引导与民间参与相结合的路径来创新社会服务的供给模式，探索出“政府+慈善组织”共同购买社会服务模式。通过慈善组织参与政府购买服务实践，容桂街道实现了政府与社会关系的理顺，将原来体制内提供的公共服务通过购买服务的方式交由专业性社会工作组织来提供，优化了公共服务供给模式。政府购买社会服务优化了基础治理结构、满足了民众多元化服务诉求及拓展了基层公共空间。然而，这一改革实践受制于其现实的约束性条件，如居民认可度不够、政府支持不足及社工站独立性不足。

慈善组织;政府引导;社会参与;民间运作;项目服务

一、导 言

改革开放以来，民众对公共服务的多元化需求为政府公共服务供给带来前所未有的压力。为了应对这一挑战，一些政府采取创新公共服务供给模式来应对以解决民众服务需求与政府供给服务能力之间的张力。地方政府创新公共服务供给模式一般采取两种路径：第一种路径是政府财政全额购买社会组织提供的社会服务。[1]“政府购买社会服务”指作为购买主体的政府利用财政向有资质的专业化社会组织购买社会服务，用以购买后者以合同方式提供的由购买方(政府)界定专业性的全部或部分公共服务的行为。[2]国内最早采取政府购买社会服务来缓解政府公共服务供给压力萌生于东部发达地区(上海、北京、广州及深圳)。然而，由于社会组织运作经费来源于政府部门，这类社会组织容易对政府产生依附性，进而导致其行政化，缺乏独立性和自主性。另一种路径是地方政府培育自主运作的民间性社会组织，让其采取自筹经费的方式来实现公共服务供给模式的创新。[3]然而，由于其运作经费来源于自行筹集，常常会因经费问题而影响社会服务的供给效率。地方政府如何创新公共服务供给模式成为理论研究者和实践工作者所关注的重要议题。

2009年，为了应对基层民众对多元化公共服务的需求，在“简政强镇”事权改革的背景下，容桂街道主动探索创新公共服务供给方式，主动引入和培育社工组织，通过不断地挖掘民间力量(尤其是企业家、仁人志士的力量)，实现政府引导与民间参与相结合的路径来创新社会服务的供给模式，探索出“政府+慈善组织”共同购买社会服务模式的一种路径，以此来提升公共服务的供给水平。鉴于此，文章尝试以顺德区容桂街道为例，探讨容桂街道政府购买社会服务的实践过程，并分析这一探索的实践成效与限度。

二、政府购买社会服务的实践背景

改革开放以来，容桂人凭借其先天的地理优势、吃苦耐劳的本性和改革开放的时机的完美结合，让乡土气息浓厚的农村社会变成了现代商业气息浓厚的城市社会。随着容桂街道经济发展水平的不断提升，政府的地方治理水平与公共服务供给能力不断地弱化。具体表现为：

第一，基层民众对社会服务的需求。容桂经济社会发展吸引了大量外来人口不断入驻。大量外来人口的入驻给基层社会带来了大量的社会问题，如社区融入、社区治安维护等。基层社会各类社会问题不断出现，需要专业化社工介入以满足基层民众的社会服务需求。

第二，容桂街道“政社分离”改革后，基层公共事务划分为行政事务和社区事务，社区(村)行政服务中心既是政府行政服务在社区(村)的延伸机构和便民服务平台，又承担政府向社区(村)下派或交办的行政事务。①《进一步厘清政社关系深化社区(村)公共事务管理体制改革试行办法》。一般而言，政府和社区(村)行政服务中心主要为民众提供行政服务，作为群众自治组织的居(村)委会则主要社区(村)内部的自治事务。然而，随着容桂地区经济社会的快速发展，民众对政府提供服务的需求逐渐增大，政府面临着巨大的社会管理和社会服务压力，如老年人问题、外来工问题、婚姻家庭问题、青少年问题等。这些经济发展所带来的社会问题都是社区(村)行政服务中心和居(村)委会所不能解决的。这必然要求政府通过购买社会服务的方式来满足民众多元化的服务需求。

第三，随着改革开放的深入发展，容桂人凭借扎实的工业基础、勇于创新的精神，大力发展草根经济，铸就了大批民营企业家。这些优秀的企业家在政府的引导下，组建了容桂商会，并在各社区(村)成立慈善会。自组建以来，商会会员不断发展壮大，现有涉及电子家电、精细化工(涂料)、房地产、五金灯饰等200多家会员企业。一方面，容桂商会推动地方经济增长贡献力量；另一方面，容桂商会也参与到地方慈善事业，成为社会慈善社会发展的重要力量。

基于此，为了满足基层民众对多元化公共服务的需求，容桂街道通过让慈善组织参与到地方政府购买社会服务的实践过程中去，探索出了一条“政府引导、社会参与、民间运作、项目服务”的路径。某种意义上，通过慈善组织参与政府购买服务实践，容桂街道实现了政府与社会关系的理顺，将原来体制内提供的公共服务通过购买服务的方式交由专业性社会工作组织来提供，优化了公共服务供给模式，满足了基层民众的多元化社会服务需求。

三、政府购买社会服务的实践历程：容桂的探索

(一)“福利会——社工服务站”运作模式

作为顺德区第一个“千亿大镇”，容桂街道共有各类企业及个体工商户近2万家。作为草根经济发源地，容桂民间集聚大量财富。此外，容桂街道所在的顺德地区向来有强烈的慈善传统，草根经济发展模式孕育了企业家的“浓浓的家乡情结”和“公益精神”。虽说市场化的力量会摧毁地方草根文化，然而草根经济起家的“容桂经济发展模式”并没有减弱企业家的“草根情结”和“慈善意识”。

“我们这里，祠堂、庙宇比较多。每一座庙呢他们自己都会有资金。他们每年通过办一些灯酒啊，那些本地的老板在那里投灯、捐款，那个钱进行助学，给本地的贫困家庭提供一些捐助，他们这些都是民间自发组织的，就没有在街道那边登记。”(MG村D副主任，2013年5月15日)

容桂地区的企业家和社会人士热衷于地区的慈善事业，政府有效地引导这股风潮，利用民间力量来发展社会慈善事业。为了撬动民间力量，激发企业家捐赠的热情、更好地帮扶困难民众，容桂街道成立了容桂慈善会。在此基础上，街道26个社区(村)全部设立慈善组织——社区(村)福利会，形成街道、社区(村)两级慈善救助体系，形成了“横向到边、纵向到底”的慈善救助网络。社区(村)福利会募捐来的资金主要用于帮扶容桂地区孤寡老人、残疾人士、贫苦户和其他因重大疾病、灾害造成特殊困难的群体脱离困境。正如GZ社区A副主任和SJ社区E副主任谈到：

“福利会的捐款主要是做社区慈善，帮助低保、有病、困难的群众。还有，最大的开支就是每年重阳节搞的千叟宴，我这里两千多老人，一般要花费5-6万来宴请社区老人，并给他们发放利是。我有时候也会找企业来资助和赞助我们。”(GZ社区A副主任，2013年5月14日)

“村福利会的钱大概有30-40万，都是企业和个人捐助的。我们一般把这些钱都花在老人身上，我们在重阳那个时候就请社区的老人吃饭。还有那些困难户啊，因病致贫那些啦。”(SJ社区E副主任，2013年5月16日)

福利会主要采取经济救助的方式对困难对象进行帮助，然而这些资助对象(残疾人、低保家庭等)往往不是通过一次性的经济救助就能解决的，而要对其精神层面进行长期关注。在此背景下，容桂街道各社区(村)福利会开始探索创新社会服务供给模式，为辖区内婚姻家庭、老年人、青少年及外来工等提供专业性的社会服务。

为了更好地解决社区中出现的社会问题、提升社会服务水平，个别社区(村)福利会开始出资招聘专业社会工作人员，探索现代社会工作服务模式。这种社会服务模式可以概括为“社区福利会——社会工作服务站”模式。在运行过程中，社区(村)福利会作为聘用主体，由福利会的会长、副会长等人对其进行考核和监督，社工站作为居(村)委会或社区(村)行政服务中心的派出机构。

然而，“社区(村)福利会——社会工作服务站”运作模式存在严重的弊端，主要表现在：1)社区(村)福利会的主要负责人属于社区居委会成员，容易干涉社工站工作内容，使社会工作站成为行政服务中心或居(村)委会的一个下设部门，导致社工站行政化倾向；2)社会工作人员一般在社区居委会或社区行政服务中心内办公，这使社会工作人员受到社区(村)事务的干扰，难以履行其社会工作人员职责，导致其社会工作人员身份模糊化；3)因为社会工作是一个专业性很强的职业，福利会缺乏社工管理的专业经验，无法指导和监督社工的工作。此外，由于社工人员分散在各社区(村)开展工作，他们之间缺乏相互间的专业交流、专业督导和专业化的系统培训。

(二)“福利会——专业社工机构——项目化服务”运作模式

为了解决社工发展中存在的问题、保障社会服务质量，容桂街道社会工作局借鉴香港发展社工的经验，结合容桂街道的实际情况，容桂街道社会工作局开始探索成立专业性社会工作机构，实行项目化管理的方式创新社会服务模式、提升社会服务的质量和效果。在顺德区委、区政府要求加快社会组织发展和容桂街道“简政强镇”事权改革实践的推动下，容桂街道探索政府专项资金和社区(村)福利会资金共同购买他们的社会服务，并聘请独立的专业评估机构对社会服务进行评估。这样，容桂鹏星社工服务社与各社区(村)福利会合作，在政府提供财政补贴下，各社区(村)福利会根据居民需求，通过项目申请向社工服务社购买专业化社工服务。

这样，容桂街道探索了“社区(村)福利会——专业社工机构——项目化服务”的社会服务供给模式，社区(村)社会服务逐步朝专业化，精细化方向发展。首先，作为一项福利事业，社会工作的开展需要一定的资金支持。为了保障社会工作的顺利开展、提升社会服务的质量，容桂街道不断拓宽资金来源，目前，社会工作的经济支持主要来自于公共财政拨款、慈善会专项资金、福利会及其他公益组织资金和其他社会捐助；其次，社工服务机构则采取项目化的方式为社区(村)提供社会服务。最后，为了保障社会工作规范化、社会服务质量，政府则聘请独立的第三方对社工机构及所提供的社会服务进行评估，并将评估结果作为服务采购的重要依据。

2010年8月，在容桂街道的引导和鼓励下，一批富有创业精神、立志于公益事业的优秀毕业生和资深教师共同发起组建了顺德区首家本土化的专业综合社会工作组织——鹏星社会工作服务社。鹏星社会工作服务社由容桂街道办社会工作局培育起来，为政府和社会提供专业化、规范化社会服务的民间非盈利性专业机构。该服务社成立之初便以“以人为本，发展自助潜能；开拓进取，创新本土社工”为机构理念，不断地开拓服务领域、提升服务质量、打造优秀的专业团队。为了促进社工服务社健康成长，容桂街道办无偿提供了一栋三层楼房作为办公场所，办公室面积大约1000多平方米，并拨付启动资金10万元。为了更好地发挥社工在社区(村)中的作用，居(村)委会提供场地、办公室等基本设施来配合他们开展工作。容桂鹏星社会工作服务社以“起点高、专业性强、管理完善”等为显著特征，建立了完整的社工管理制度、财务管理制度、员工绩效考核制度、督导及培训制度等。

容桂鹏星社会工作服务社以政府专项资金和民间力量购买社会服务为特色，以项目化服务为亮点。目前，鹏星社会工作服务社所提供的服务以覆盖了容桂街道的26个社区(村)，服务项目涉及青少年领域、老年人领域、残疾人领域、婚姻家庭领域等。此外，该机构还将社会服务拓展到维稳中心、工厂。2011年3月，容桂街道办综合信访办公室购买了专业人员矫正信访服务项目，把社会工作的专业服务引入到综合信访维稳办公室，成立了阳光社工站。这一定程度上矫正、安置及帮教信访群众，对基层社会稳定及信访工作的有效开展具有重要作用，实现了“给服务对象带来阳光般的温暖，帮助他们获得成长，最终实现助人自助”。至此，购买社会服务的主体已经从政府购买向企业、政府职能部门等多元社会主体购买转变。

“我们会在社区里面开展一个问卷调查，了解一些情况，之后我们会和居委会那边沟通然后协定将要开展什么样的工作的。在DFJ社区，青少年，老年人，婚姻家庭，哪个领域有突出的问题，我们就围绕这些特殊对象来开展工作。我们开展什么样的工作是和居委会协商出来的。”(DFJ社区社工站B干事，2013年5月29日)

总之，在市场经济条件下，政府购买社会服务是转变政府职能，利用民间力量来提升社会服务的一种服务供给模式。在容桂街道政府购买社会服务的实践中，政府、市场及社会的互动与合作是构成政府购买社会服务三个密不可分的要素，实现服务供给模式创新的内在动力。容桂街道政府购买社会服务可以概括为：“政府引导、社会参与、民间运作、项目服务”。

1.“政府引导”：作为一项社会服务供给模式创新，政府购买社会服务需要政府的强力推动。政府在创新服务供给模式中扮演推动和引导角色。容桂实践经验表明，政府的作用主要表现在两个方面：其一，主动引进和培育专业性社会组织。容桂街道办通过引进深圳鹏星社会工作服务社，进行本土化运作，成立了容桂鹏星社会工作服务社。其二，引进专业性社会工作组织后，政府则建立有效的引导机制，对社会工作发展进行总体规划、政策制订、推动指导、协调统筹。

2.“社会参与”：为了动员社会各方力量参与和支持社会服务的开展，容桂慈善会有效地引导26个社区(村)福利会募集民间资金，向专业社工购买社会服务。这在一定程度上拓展了政府购买社会服务的资金来源。

3.“民间运作”：社会工作服务的购买及供给主要由民间组织进行具体运作。民间专业机构进行拥有一定的招聘、管理及培训社工人员的自主权，从而保证专业性社会工作机构运作的独立性。此外，容桂还推出“社工+义工”运作模式来扩充人力资源。

4.“项目服务”：社会服务主要以“服务项目”的形式进行购买和提供。政府有步骤地引导和推动项目化服务，项目服务以点带面，让专业化社会服务覆盖到容桂地区的所有需要的群体。

四、政府购买社会服务探索的实践成效及限度

在容桂街道、社区(村)福利会、居(村)委会及专业督导的多元支持下，鹏星社会工作服务社在26个社区(村)中开展了大量专业化社会服务，取得了较大的成绩，积累了宝贵的经验。服务社的运作机制、开展服务的效果也得到了政府和社会的认可，为容桂地区社会建设和社会管理创新做出重要贡献。通过慈善组织参与政府购买社会服务，政府逐步把社会服务项目委托给专业化社工机构，带动了社区(村)社会服务整体水平的提高，促进了政府职能的转变，初步实现政府与社会组织的合作供给社会服务。某种意义上，慈善组织参与政府购买社会服务不仅为民间社工组织拓展了发挥作用的空间，促进其健康成长，而且慈善组织参与政府购买社会服务卓有成效地减轻了政府工作负担，为政府职能转型奠定基础。

(一)实践成效

1.优化了社区(村)治理结构，实现了社区管理体制创新。

政社分离改革前，居(村)委会是社区(村)公共服务的主要供给者。改革后，政府把基层事务划分为政府事务和社区事务，社区(村)行政服务中心成为政府在社区(村)中的便民服务点，处理政府事务，为民众提供行政服务；居(村)委会则逐渐回归到自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，承担社区事务。政府购买社会服务后，社区(村)行政服务中心和居(村)委会不再直接承接为特定人群(青少年、残障群体、孤寡老人等)提供针对性社区服务项目，而是通过社区(村)福利会购买专业社工机构的社会服务，并逐渐将该类服务项目转交到社工机构。社区(村)社工站承担了由居(村)委会和行政服务中心承担的部分服务职能，为民众提供专业化社会服务，实现政府服务职能的扩展，形成政府、社区及社会组织的伙伴关系。最终，在理顺街道、社区、社会组织关系的背景下，政府服务、社会服务及社区自治水平得以提升，从而构建了党领导下的行政服务中心——居(村)委会——社工服务站的“三位一体”的社区治理格局。

“街道办、村委会和社工组织就像一个圈一样，三点一条线的嘛。在街道办的支持和鼓励下，社工组织和村委会一同为丰富村民的业余文化生活来做贡献，丰富村民、方便村民。如果社工组织和村委会能够一同搞，那么活动的效果，肯定是不一样的。同时，如果能够得到街道办对我们的资助那就最好不过了，这样干什么事情都会便利很多。”(LCK社区C支委，2013年5月17日)

在社会服务由政府主导的前提下，容桂街道积极探索以政府主导，专业性社会组织参与的社会服务供给，创新了社区社会服务供给模式，提升了社会服务的质量和效率。在党组织的领导下，社区(村)搭建起居(村)委会、行政服务中心及社工站等分工合作、多元协同的治理格局，实现社区(村)治理结构的优化，社区管理体制的创新。

2.促进社会工作质量的提升，满足基层民众对多元化社会服务的需求。

购买社会服务前，居(村)委会扮演为民众提供社会服务的自治组织。然而，由于外来人口的大量涌入，社区规模不断扩大，扩大居(村)委会承担大量的社区自治事务逐渐增多，如调解民间纠纷、协调管理外来务工人员等事务，对社区(村)低保户、困难民众主要进行经济援助，发放各种救助金，而无暇顾及对低保家庭、残障人士的精神层面的安抚。社工站的进入有效地弥补了这块工作的空白。社会工作人员根据社区(村)的实际情况，以个案服务、小组服务为开展服务的主要方式，满足了民众多元化的社会服务需求。此外，在为社区居民提供社会服务的同时，社会工作人员能够疏导民意，成为政府与居民的缓冲地带，有利于社区的和谐稳定。他们通过服务的手段引导服务对象自立成长，这有助于社区互助网络的形成，将社区不稳定因素扼杀在摇篮中。

“Y女士，四川人，来顺德务工10多年，2008年被诊断患有尿毒症，为维持生命，已花费巨额治疗费，债台高筑。此时，与她结婚19年的丈夫突然人间蒸发，至今杳无音讯。由于疾病在身，Y女士一直没有固定工作，生活异常艰辛。社工L在接到居委会的转介后，联系到Y女士。社工L多次为Y女士多方面寻找资源，并向社区领导汇报了相关情况。同时，经过社区领导同意，以社区的名义，向顺德区妇联和容桂街道办妇联写了两封援助申请书，反映Y女士的实际情况，并希望相关部门给予帮助。信件发出后，很快得到顺德区、容桂街道办两级妇联的回复，同意给予Y女士一定的帮助，并鼓励Y女士积极面对人生，坚强与病魔作斗争，同时通过社区将善款移交到Y女士手中，解Y女士燃眉之急。”①容桂鹏星社会工作服务社.社会工作案例汇编.第10页。

“为了帮助儿童树立良好的自信心、激发儿童的潜能，社工机构筹划了‘信心十足’亲子小组，在鹏星社工服务社三楼小组活动室邀请社区中8户家庭的4-6岁儿童及家长参与，目标是让小组成员从活动中获取不同的知识和成功体验，从而增强其自信心；让家长学会培养孩子自信心的方法和技巧；促进家长和孩子之间的协商和沟通。”①容桂鹏星社会工作服务社.社会工作案例汇编.第20-21页。

社工站嵌入到社区(村)开展社会服务，这有助于贴近群众、提升效率，有效地为群众提供多元化、专业化、个性化的社会服务。此外，他们所开展的社会服务的手段与方式具有创新性，为居(村)民带来崭新的服务体验，弥补了居(村)委会工作观念陈旧和能力不足的困境。

“我觉得，社工组织开展活动的效果非常好，他们开展的活动很有创意(真的)。他们主要对社区中的各类群体去开展活动，比如老年人、青少年、妇女，家庭困难群体等。现在有很多市民都知道社工组织这一块。一般情况下，居民会根据自己的实际情况，去参与他们组织的活动或找他们进行服务或咨询。” (HW社区B委员，2013年5月15日)

“通过参与他们(社工站)所举办的小组活动，感觉不一样。他们的活动策划很有新意，能够把我们的思维都带入进去。这些大学生(社工人员)真的挺厉害的。……通过这个活动(亲子教育)活动，我知道以后应该如何跟孩子沟通、交流，希望像这样有意义的活动以后还会有。”(参与社工举办活动的居民，2013年4月16日)

因而，政府购买社会服务不仅减轻了街道和居(村)委会的工作压力，而且提升了社会服务的整体质量和效率，满足了民众差异化的社会服务需求，直接提高了民众的生活质量。

3.丰富了民众的业余文化生活，拓展了基层社会的公共空间。

随着外来人口大量涌入，社区(村)逐渐从“熟人社区”向“陌生人社区”转变，社区居民的私密化的生活越来越成为主流，人与人之间的交往变得越来越少。阿伦特认为，通过言语和行动，公共领域中的人与人之间通过公共空间会被纳入一种关系，这样个人的表达才有意义、行动才有力量。[4]社工人员嵌入社区(村)开展社会服务不仅提升了社区(村)的社会服务水平，而且丰富了居(村)民的业余文化生活，拓展了社区(村)的公共空间。

首先，社工人员嵌入社区(村)开展社会服务有利于丰富社区的业余文化生活。除了开展个案服务、小组工作外，根据社区(村)的实际情况，社工人员还通过举办社区活动为居(村)民提供具有创新意义的社区活动。在丰富民众业余文化生活的同时，社区活动还通过教授手工技术，提升居(村)民的动手操作能力。如DFJ社区，40多岁的中年妇女一般没有正式工作，除了在家里做家务之外，其他时间都是空闲的。在三八妇女节时，社工B通过在大学时学习的手工制作，就搞了一个教编制丝网花的活动，受到社区居民的极大肯定。

“我们都很开心，因为这样可以丰富我们的业余文化生活，增加了我们的一些才能，也增强了我们的自信心，看到自己的作品，心里很满足。另外，还有一点，就是在开展活动的过程中，她们之间的交流也是蛮重要的，可以扩大了交际圈子，认识更多的人。”(DFJ社区居民兼舞蹈队负责人，2013年5月29日)

在遇到重大节日(端午节、中秋节等)时，社工站一般采取与居(村)委会、行政服务中心合作的方式来举办大型社区活动，让民众更大程度地参与到社区活动中，使社区居民体验到经济发展所带来的好处，进而推动社区的和谐发展。

“平时如果他们自己搞的比较小的活动，都是他们自己出钱就可以了。如果要搞一个比较大型的活动的话，我们一般都以合作的方式来搞。或者他们有什么大的想法，大的活动，能够提升我们社区文明的，他们自己的资金不能完成的情况下，我们一起来搞，我们可以出资。……”(DFJ社区F副书记，2013年5月29日)

“我们社工站经常和居委会一起举办社区活动的，比如，最近的儿童节，因为有妇联啊，居委会一般都会有关于儿童的活动的，我们的服务也有青少年。这样，我们能够充分利用彼此拥有的资源。……我们今年的活动是讲座加上游园活动。居委会会以他们的资源去联系讲师啊……而游园就可以交给我们来做，因为我们在这方面是有经验的。”(XF社区社工站E干事，2013年5月31日)

其次，社工人员嵌入社区(村)开展社会服务有利于拓展社区(村)公共空间。社区活动的开展，在丰富社区居民的业余文化生活的同时，也为居民与居民之间的交流与活动提供了一个沟通交流的平台，他们的交往行为和关系网络的建构有助于社区信任关系和友谊关系的生成，遵循着共同的价值倾向和行为规范，从而产生社区公共精神和社区认同感。这种公共精神和认同感有利于培养居民的社区意识和公民意识，从而推动公民社会的发展，社区社会组织资本的生成。

“通过这些活动提供居民一些业余的学习空间，给他们一个多接触的平台，多接触一些多方面知识的机会，通过相互的接触，彼此之间能够建立起一定的友谊，我们每次活动都会融入一下居民与居民之间交流、协作的机会的活动设计，这样能更好的促进活动的成功。”(ZH社区社工站C干事，2013年5月30日)

(二)实践限度

虽说慈善组织介入政府购买社会服务有助于提升社区(村)的社会服务质量和水平、丰富民众的业余文化生活及拓展社区(村)公共空间，政府与专业性社会工作组织的合作关系初步形成，但是这一改革实践受制于其现实的约束性条件，这一个改革实践有其限度，如居民认可度不够、政府支持不足及社工站独立性不足。

1.居(村)民对社工的认可度不够。

社工站进入社区(村)开展社会服务时，居民并不知道社工的作用和功能。很多居民认为：“社区中又多了一个‘政府部门’”当“问您有什么需要或者生活有什么困难”的时候，“他们一般都很现实地说‘没钱，没钱……’由于他们不了解我们的工作嘛，就儿戏一样地说我缺钱什么的，敷衍一下。”运行两年之后，居民对社工逐步有了初步的认识，但是对参与社工提供的服务(个案服务)仍然会有心理障碍。无论如何，社工服务对社区服务水平的提升、社区稳定和谐的实现都具有重要意义。正如LCK社区C支委所说：

“就社工的前景来说呢，我还是很看好社工组织的，你看香港就知道了，政府的一些事务都会转移给社工让他们去进行有针对性的服务，这样的效果会好很多啦。”(LCK社区C支委，2013年5月17日)

2.社工服务站的独立性不足。

虽然社区(村)福利会购买社会服务并把具有独立性的社工站嵌入到社区(村)来开展社会服务，但是社会工作服务站并没有摆脱居委会的控制，居(村)委会习惯性地插手干预社工站的具体工作和服务内容，社工要定期向居委会汇报工作。

“我们主要是购买社工组织的服务，他一定要按照我们签订的合同，来开展工作。另外，我们要指导他们工作，要监管他们的工作，因为是我们购买你们的服务嘛，他们每个月要向我们汇报情况。比如，你这周去服务老人多少次啊，辅导学生的情况啊，做了几个个案啊。”(DFJ社区F副书记，2013年5月29日)

有些社工服务站设立在行政服务中心，带有浓重的行政化色彩。虽说社工站、居委会、行政服务中心合作办活动可以取得更好的效果，但是这在某种程度上却淡化了社工人员专业化服务意识。

“目前，社工举办的专业性社工服务还处于探索阶段。由于我们只有两个人，想举办大的活动缺乏人手；大型的活动自己够不定，就需要和居委会合作。和他们合作就会付出点代价，就是淡化了社工服务的专业化色彩和社工专业的特色。即使居民参加了这种大型的活动，他也感受不到有社工在发挥作用。”(XF社区社工站E干事，2013年5月31日)

与此同时，由于社会服务的购买主体是政府，社会工作组织的运作来源与政府的财政资助，这就不可避免地受到上级相关意图的影响甚至控制。即使慈善组织的介入使购买社会服务的主体多元化，但是这并没有从根本上改变政府对专业性社会工作组织的控制。

五、结 语

随着市场力量对基层社会的渗透，民众对多元化的公共服务需求不断增多。为了应对这一现实，一些发达省份的地方政府开始探索创新社会服务供给模式的有效路径。通过对地方政府创新社会服务实践的观察，从服务主体来看，创新社会服务模式主要有两种路径：一种是“政府供给论”，即政府利用财政资金通过市场化的方式来解决社会管理和服务供给困境，最常见的形式是政府全额出资购买社会服务，如北京、南京、上海等。[5]另一种是“社会自我服务论”，即通过社区居民自发组成的草根组织(民间组织)参与社区公共服务供给的形式。[6]166-167通过观察，容桂街道不断挖掘民间力量，不断地创新社会服务供给模式，实现政府引导与民间参与相结合的路径来创新社会服务的供给模式。在一定意义上，容桂街道政府购买社会服务探索了一种与“政府财政供给模式”和“社会自主供给模式”不同的第三种供给模式，即“政府引导、社会参与、民间运作、项目服务”。通过三年多的探索与实践，社区(村)的社会服务水平得到明显提升、社区治理结构得以优化。容桂街道政府购买社会服务的运作逻辑、服务效果已得到政府和民众的认可。虽说容桂街道探索实践过程存在一定的限度，但这一慈善组织介入政府购买社会服务实践值得理论界与实践界的广泛关注。

[1]李慷.关于上海市探索政府购买服务的调查与思考[J].中国民政，2001，(6)；黄俊辉,李放.政府购买服务的逻辑与挑战——南京市鼓楼区居家养老服务网的案例研究[J].中共南京市委党校学报，2013，(1)；林洪浩,等.政府推动民间运作的政府购买服务模式[N].广州日报，2008-07-15.

[2]魏中龙，王小艺，孙剑文，董瑞． 政府购买服务效率评价研究[J]．广东商学院学报，2010，(5).

[3]邓燕华，阮横府.农村银色力量何以可能？——以浙江老年协会为例.社会学研究[J].2008,(6)；甘满堂.乡村草根组织与社区公共生活——以福建乡村老年协会为考察中心[J].福建行政学院学报，2008,(1).

[4]金自宁.公共空间与政治自由的实践 解读阿伦特积极自由观[J].比较法研究,2009,(1).

[5]曾永和.城市政府购买服务与新型政社关系的构建——以上海政府购买民间组织服务的实践与探索为例[J].上海城市管理职业技术学院学报，2008,(1).

[6]朱健刚.行动的力量——民间志愿组织实践逻辑研究[M].北京：商务印书馆,2008.

责任编辑：马 睿

Practical Ways for Government to Purchase Social Service and the Relevant Effects and Limits-Taking Ronggui Street of Shunde City as an Example

Guo Ming

(Dept. of Public Administration,Guangdong Police College, Guangzhou 510232, China)

The contradiction between the diversified demand of the public for public services and the limited capacity of the government to provide publicc services calls for government to innovate public service providing mode. Ronggui street of Shunde city takes the initiative to introduce and cultivate social worker organizations, keeps using civilian powers and combines the guidance from the government and civilian participation together to innovate public service providing mode and form mutual purchasing mode of public service for “Government plus Charitable Organizations”. By means of charitable organizations participating in government's practice of purchasing public service, Ronggui street has achieved the harmonious relations between government and social organizations and optimized public service providing mode. However, such reform has certain limits, such as lacking trust from the public, government support and independence of social worker stations.

charitable organizations; guidance from the government; social participation; civilian operation; project service

2015-04-02

2014年度国家社科基金(14CZZ025)

郭明(1985-)，男，吉林公主岭人，广东警官学院公共管理系教师，政治学博士，从事当代中国政治、公安机关机构改革、社会治安治理方面的研究。

D63

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1009-3745(2015)04-0083-08