非法行医监督哨点管理探讨

孙玉萍， 姜文忠

1 背景

非法行医是指当事人违反了《执业医师法》、《母婴保健法》、《医疗机构管理条例》等卫生法律法规，实施了没有法定执业资格或执业许可的诊疗行为［1］。非法行医是社会毒瘤，严重危害群众利益，必须严厉打击。为促进医疗卫生事业的健康发展，维护正常的医疗服务市场秩序，给群众提供安全可靠的医疗环境［2］，自2004年起，卫生部在全国范围内持续开展打击非法行医专项行动，各地非法行医现象得到明显遏制。但是由于非法行医滋生的土壤没有彻底根除，非法行医活动没有得到完全遏制，全国打击非法行医面临的形势仍然非常严峻。根据国家卫生和计划生育委员会关于《我国卫生事业发展统计公报》提供的数据，全国各级卫生行政部门依法取缔、处罚无证行医案件，2013年为1.25万件，2012年为8 911件，2011年4.1万余件，2010年1.1万余件，2009年3.6万余件。总体来看，我国仍处于非法行医的多发期，江苏省同样也面临非法行医的挑战。2008-2011年初，江苏省共查处无证行医案件3 881件，其中无任何资格证书人员64.7%，具有乡村医生资格的人员24.6%，医师6.1%，助理医师2.6%，其他人员2.1%［3］。

为充分利用三级公共卫生网络和基层医疗卫生机构的前哨作用，解决基层卫生监督相对薄弱的问题，卫生部［4］发布《卫生部关于做好卫生监督协管服务工作的指导意见》。文件指出，卫生监督协管服务是政府免费提供的公共卫生产品，主要任务之一是由各城乡基层医疗卫生机构协助基层卫生监督机构开展非法行医和非法采供血等方面的巡查、信息收集、信息报告并协助调查。基层医疗卫生机构要落实卫生监督协管服务的各项制度，明确责任分工，指定专职或兼职的卫生监督协管人员负责按照国家法律法规及相应的工作规范开展卫生监督协管服务，及时做好信息收集、信息报告等工作。

根据卫生部的指导意见，结合当前非法行医现状，江苏省泰州市于2011年试点启动非法行医监督哨点管理。非法行医监督哨点管理就是有效利用现有卫生监督协管服务网络，采取主动监督方式，对所辖行政区划内的所有医疗行为，按照统一的哨点方案和监督要求，连续开展实时动态巡查，同时搜集、上报、跟踪、反馈所辖行政区划内的非法行医行为，为及时掌握当地非法行医现状、打击非法行医提供基础信息和协助支持。泰州市非法行医监督哨点管理作为一种全新的管理模式，体现了基层卫生监督执法重心下沉、卫生监督协管力量不断壮大的发展历程。为更好地开展这项工作，本文拟就泰州市非法行医监督哨点管理及体会作初步探讨，为推进新形势下打击非法行医工作提供政策参考依据。

2 泰州市非法行医监督哨点发展历程

泰州市于2011年试点开展非法行医监督哨点管理，经过3年艰辛摸索，现已逐步走上轨道。非法行医监督哨点管理为及时掌握非法行医现状、精确有效打击非法行医行为、提高基层卫生监督协管人员水平等方面发挥了重要作用。泰州市的哨点建设和发展主要经历了两个阶段。

2.1 试点阶段

江苏省于2011年开展基层医疗服务监督哨点试点工作，主要在县（市、区）级卫生监督机构和基层医疗机构中进行，按照省辖市卫生监督机构组织推荐和县（市、区）级卫生监督机构自愿申报的原则，参加试点工作。泰州市积极参加试点工作，组织下辖的姜堰区卫生监督所申报基层医疗服务监督示范卫生监督机构、4家医疗机构申报基层示范哨点。最终，姜堰区建成省级医疗服务监督示范单位，2家医疗机构建成省级医疗服务监督示范哨点。医疗服务监督哨点扩大了打击非法行医的信息渠道和信息来源，姜堰区2011年打击非法行医工作取得了有效进展。当年共受理立案的非法行医案15件，没收罚款人民币80 000余元。

2.2 推广阶段

为进一步巩固打非成果，规范医疗执业行为，泰州市决定在2012年年底前，在全市范围内建成医疗服务监督哨点管理体系。市级卫生监督机构负责辖区内基层医疗服务监督哨点管理的领导、指导、组织、协调、督查，县区级卫生监督机构负责辖区内基层医疗服务哨点工作的具体实施，各哨点单位按照要求开展非法行医的监测和报告。至2012年底，覆盖城乡的医疗服务监督哨点管理体系已初步建成，全市共建立一级哨点278个、二级哨点513个。

在前期已有工作基础上，泰州市于2013年全面开展基层医疗服务监督哨点内涵管理。根据该市实际情况，专门制订下发了哨点工作方案，对全年工作进行认真部署；将监督哨点管理与卫生监督分所建设、卫生监督协管服务等工作相结合，并纳入考核指标；组织召开哨点工作经验现场观摩交流会；积极开展监督哨点示范单位创建活动。通过大力推动，截至2013年10月，全市共建立一级哨点227个，二级哨点1 296个，各哨点均有固定的办公场所和设备设施，有明确的哨点负责人、哨点联系人、哨点信息员。在2014年的江苏省先进哨点评比活动中，经层层评比验收，靖江市新桥卫生院等4家一级哨点被评为2013年度江苏省先进哨点。

3 泰州市非法行医监督哨点的管理措施

3.1 哨点的设置、确定与调整

3.1.1 哨点设置 ① 全面布局。根据泰州市行政区划，以县（市、区）为基本单位，依托现有公共卫生网络和基层医疗卫生机构设立非法行医监督哨点［5］。在全市范围内建成覆盖城乡、涵盖市县乡村4个层级、横向到边、纵向到底的非法行医监督哨点网络，确保做到“网中有格、格中有人、人人有责”。② 分级设置。卫生监督机构负责非法行医监督哨点的设置、布点。哨点分为一级哨点和二级哨点两种类型。一级哨点设在承担有预防保健功能的乡镇卫生院、街道社区卫生服务中心；二级哨点设在乡镇卫生院下辖的村卫生室、街道社区卫生服务中心下辖的社区卫生服务站。

3.1.2 哨点确定 负责哨点监督的医疗机构要有固定的办公场所和设备设施，有明确的哨点负责人、哨点联系人和哨点信息员，具备相应的专业技能和工作基础，能够承担并持续完成哨点监督任务。

3.1.3 哨点调整 根据当地行政区划调整、乡镇村及街道社区合并等，及时调整哨点设置。

3.2 哨点监督内容

一级哨点和二级哨点负责对辖区内非法行医有关情况开展哨点监督，其主要内容包括：①个人未取得《医疗机构执业许可证》开办医疗机构的；②在未取得《医疗机构执业许可证》的药品经营机构开展诊疗活动的；③医疗机构未经批准在登记的执业地点以外开展诊疗活动的；④未取得或者以非法手段取得医师资格从事医疗活动的；⑤被依法吊销医师执业证书期间从事医疗活动的；⑥未取得乡村医生执业证书，从事乡村医疗活动的；⑦家庭接生员实施家庭接生以外的医疗行为的；⑧非本医疗机构人员或者其他机构承包、承租医疗机构科室或房屋并以该医疗机构名义开展诊疗活动的；⑨其他非法行医行为。

3.3 哨点监督方法

3.3.1 日常巡视 哨点负责辖区内非法行医行为的日常巡视工作。根据哨点管理要求，每月至少对所辖区域内有无非法行医情况常规巡查一次。

3.3.2 追踪巡视 哨点负责对被举报的、被查处的非法行医场所和行为实施定期和不定期追踪巡视，密切监视、严密监测所辖区域内的非法行医行为。

3.4 报告方式

3.4.1 实时报告 发现辖区内非法行医行为，二级哨点立即向一级哨点报告，一级哨点接到报告后立即向所属县（市、区）卫生监督机构报告，同时按要求填报“非法行医监测信息实时报告卡”。

3.4.2 反馈报告 县（市、区）卫生监督机构接到哨点报告后，及时组织调查核实，调查属实的依法立案查处。填写《非法行医监测信息查处反馈卡》，将调查处理结果及时反馈给监督哨点。

3.4.3 追踪报告 哨点对被查处的非法行医场所和行为进行实地跟踪监测，填写“非法行医监测信息反馈报告卡”，向所属县（区）卫生监督机构反馈检查结果。

3.4.4 阶段报告 哨点汇总每个季度非法行医信息监测情况，于每个季度结束后3个工作日内上报“非法行医监测信息季度报表”。

3.4.5 网络报告 充分利用江苏省卫生监督业务系统，将非法行医行政处罚和移送情况及时上报《江苏省无证行医查询系统》，建立非法行医查处上网比对制度。

3.5 哨点制度

3.5.1 制订哨点管理制度 泰州市制订了比较完善的哨点管理制度，包括哨点工作制度、哨点定期考核与奖惩制度、哨点联系人制度、哨点监测信息报告反馈制度、卫生监督机构与哨点单位相互监督制度等多项制度，从源头上完善哨点管理。

3.5.2 规范哨点工作内容 通过建章立制，明确每个哨点的管辖范围、负责人、巡视频次、巡视内容、报告方式，哨点必须悬挂“非法行医监督哨点”公示牌、公布投诉举报电话、宣传非法行医危害健康等事项。

3.5.3 实行哨点标准管理 规章制度可以起到良好的约束和规范作用，所有哨点共同遵守同一行为准则，实行标准化管理，避免哨点管理中的矛盾和冲突，促进哨点管理规范有序，为哨点稳定健康持久发展提供内存动力。

4 交流与探讨

4.1 取得的成效

4.1.1 拓宽了卫生监督覆盖面 在基层医疗卫生机构开展非法行医哨点监督，可以充分利用现有的三级公共卫生网络和基层医疗卫生机构的前哨作用，解决基层卫生监督相对薄弱的问题，从而进一步建成横向到边、纵向到底，覆盖城乡的医疗服务监督网络体系，及时发现违反卫生法律法规的行为，保障广大群众就医安全。

4.1.2 掌握了基层非法行医现状 非法行医监督哨点以行政区划为基础，依托于卫生监督协管服务网络，植根于基层医疗卫生机构，具备广泛的社会基础。根据哨点工作制度，哨点负责辖区内非法行医行为的日常巡常和追踪巡视，定期巡视和不定期巡查相结合，可以及时全面掌握基层非法行医现状。

4.1.3 提供了有效信息线索 如果发现辖区内涉嫌非法行医行为，哨点必须及时向所属卫生监督机构报告，同时填报非法行医监测信息实时报告卡，报告案件来源、非法行医单位或个人的具体情况、非法行医的地点和场所、是否初犯、初步了解的违法事实等内容。对于被查处的非法行医行为，必须实施追踪巡查，了解被查处对象的后续情况，并填写非法行医监测信息反馈报告卡，向所属卫生监督机构反馈巡查结果。

4.1.4 强化了社会监督 哨点向就医群众宣传非法行医的危害性，提高群众就医安全防范意识。在哨点醒目位置，悬挂非法行医监测哨点标志，公布投诉举报电话等。同时，通过对广大居民的宣传、教育，不断提高城乡基层群众健康知识和卫生法律政策的知晓率，提升人民群众安全就医意识，切实为广大群众提供卫生健康保障。

4.2 存在的问题

4.2.1 哨点发展不平衡 泰州市非法行医监测哨点已全部建立并已形成覆盖城乡的三级网络，但各地哨点建设发展水平参差不齐，依托于卫生监督协管分所的监测哨点、示范哨点、普通哨点工作水平与质量差距显著。

4.2.2 工作质量有待提高 有些哨点工作还停留在表面，没有真正发挥前哨作用；有些哨点内部监督不到位，自身诊疗行为就不规范；部分村医私诊行为更加隐蔽。

4.2.3 信息传递不够顺畅 由于缺乏专业的哨点沟通信息系统，哨点间的信息传送只能通过电话、传真等传统方式，一级哨点、二级哨点信息、卫生监督机构之间沟通不够顺畅，投诉举报渠道、公共卫生协管服务网络、非法行医监测网络之间存在交叉和空白，即时信息上报不及时。

4.2.4 哨点人力资源不能满足需求 由于“重医疗轻预防”的传统思想，乡镇卫生院往往重视临床医疗工作，忽视基本公共卫生服务，造成乡镇卫生院公共卫生队伍不仅存在数量严重不足的情况，还存在学历层次偏低、业务知识欠缺等弊病，影响非法行医监督哨点工作质量［6］。

4.3 对策和建议

4.3.1 全面推广非法行医监督哨点管理 依托现有医疗机构建立非法行医监督哨点管理，利用其专业性和便利性，充分发挥哨点监测网络的前沿作用和关口作用，是在现有卫生监督力量不足、特别是农村监督力量薄弱的形势下，有效提高非法行医的主动搜索和打击力度的有效路径。卫生监督机构必须充分发挥公共管理基本职能手段，创新非法行医监督哨点管理模式，推广非法行医监管新机制［7］。

4.3.2 充分发挥哨点的主动监督作用 哨点监督作为一种全新的主动监管模式，值得关注和研究［8］。药品不良反应哨点监测、艾滋病哨点监测等的成功经验也提示我们，哨点管理是传统监督执法模式的有益补充，将提升卫生监督机构对非法行医行为的监督执法能力。

4.3.3 发展和完善哨点管理网络 发展和完善现有哨点管理网络，提升落后地区哨点建设水平，丰富先进地区示范哨点建设内涵，加强哨点内部监督，确保哨点工作质量，真正发挥哨点的前哨作用。

4.3.4 建立哨点管理信息系统，保证信息畅通 非法行医具有流动性、隐蔽性等特点，往往这次打击了，下次又在其他地方开张。建立哨点管理信息系统，实现非法行医信息全面共享，让非法行医者无处遁形。

4.3.5 加强哨点人员队伍建设 卫生行政部门应当重视哨点人员培养和队伍建设，增加哨点人员配备数量，提升哨点人员学历层次和业务知识水平，确保哨点人员从数量和质量上满足非法行医监督管理的需要。

［1］ 崔志红.非法行医存在的原因、现状分析及对策［J］.临床合理用药杂志，2012，29（5）：169-170.

［2］ 肖碧梧，欧子相，张黎明，等.中山市非法行医现状分析［J］.卫生软科学，2012，26（4）：398-400.

［3］ 张兵.江苏省乡村医生非法行医情况分析及对策探讨［J］.中 国 农 村 卫 生 事 业 管 理，2011，31（10）：1045-1046.

［4］ 卫生部.卫监督发［2011］82号.卫生部关于做好卫生监督协管服务工作的指导意见［Z］.北京：卫生部，2011.

［5］ 陈兆杰.医疗管理与打击"非法行医"的对策［J］.管理观察，2011（34）：174-175.

［6］ 赵露，李彬，向璨，等.基于县、乡、村医疗卫生服务体系的基层医疗机构公共卫生服务现状分析——以大别山地区基层医疗机构为例［J］.中国社会医学杂志，2013，30（2）：117-119.

［7］ 付强.促进民营医疗服务 发展政府监管机制构建［J］.中国社会医学杂志，2014，31（1）：1-3.

［8］ 李东民，王璐，王丽艳，等.中国艾滋病病毒哨点监测系统的历史和现状［J］.中华预防医学杂志，2008，42（12）：922-925.