民主党派在中国社会主义协商民主制度的角色定位

张曙光 门贵臣

摘 要：民主党派是创建、健全和实践中国社会主义协商民主制度的必然条件，是社会主义协商民主制度发展与完善的重要推动力量。在新时期社会主义协商民主制度中仍主要从事政治协商，但在社会协商制度建设和实践中亦可大有作为。

关键词：民主党派；社会主义协商民主；角色定位

中图分类号：D6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）36-0295-05

中共十八大报告提出：“社会主义协商民主是中国人民民主的重要形式”，提出要“健全社会主义协商民主制度”和“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”。十八届三中全会《决定》要求：“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。”“发挥统一战线在协商民主中的重要作用。完善中国共产党同各民主党派的政治协商，认真听取各民主党派和无党派人士意见。”“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。”上述科学命题和论断表明，在新的历史时期，各民主党派将在中国共产党的领导下，与其他人民团体、无党人士等一起承担着进一步完善和发展中国社会主义协商民主制度的重任。这里，各民主党派只有清楚自己的历史使命和角色定位，才能充分发挥其应有的历史作用，推进中国社会主义协商民主制度的完善。

一、民主党派是中国社会主义协商民主制度存在的必然条件

中国社会主义协商民主制度的源头可追溯到抗日战争时期。为了建立和巩固抗日民族统一战线和搞好抗日民主政权建设。1938年，毛泽东在《中国共产党在民族战争中的地位》一文中明确指出：“在一切有意愿和我们合作的民主党派和民主人士存在的地方，共产党员必须采取和他们一道商量问题和一道工作的态度。” 1941年，毛泽东在陕甘宁边区参议会开幕会议的演讲中指出：“国事是国家的公事，不是一党一派的私事。因此，共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利。”在上述思想的指导下，中国共产党在陕甘宁边区按“三三制”建立了各级政权组织，即通过民主选举产生的抗日民主政权在人员分配上，共产党员占1/3，非党进步分子占1/3，中间派占1/3。当时，一方面中共赋予这种三三制的政权形式以极大的普适性，要求它不仅要运用于政权组织的上层机关，而且要运用于政权的最下层组织——乡村政权，不仅要运用于议会，也要运用于行政机关；另一方面中共还强调按三三制建立的各级政权要充分保证党外人士做到有职有权，要求在制定公共政策和实施管理的过程中遇到意见分歧时，不能简单地采取投票表决的方式来处理争议，而是先使用会外谈话、深入沟通的方式力求取得共识，最后再通过表决来做出决定。毛泽东指出：“必须教育担任政权工作的党员，克服他们不愿和不惯同党外人士合作的狭隘性，提倡民主作风，遇事先和党外人士商量，取得多数同意，然后去做。同时，尽量地鼓励党外人士对各种问题提出意见，并倾听他们的意见。绝不能以为我们有军队和政权在手，一切都要无条件地照我们的决定去做，因而不注意去努力说服非党人士同意我们的意见，并心悦诚服地执行。”可见，“三三制”政权是一种民主政治制度，在选举民主的基础上添加了协商民主的要素，它不仅推动了当时的抗日民主政权的巩固，也为中国协商民主制度建设开了先河。在它推行过程中，得到了当时各党派、社会贤达的热烈响应和支持，许多民主党派和无党人士积极参加了抗日政权，为推动抗日政权献计献策、贡献了客观的力量。比如著名的“历史周期律”问答，就反映了民主党派为响应、支持中共的协商民主政治的贡献。

建国前夕，中共领导人毛泽东同志十分警惕党内出现的“贫雇农打江山坐江山”的狭隘思想，提出要同党领导的统一战线中的各个党派和无党派民主人士一起，通过民主协商来建立新中国，这得到了各民主党派、人民团体和无党派人士等政治组织的积极响应。1949年9月21日至9月30日，在新中国成立前夕，中国人民政治协商会议第一届全体会议于在北平举行。在中国共产党的领导下，各民主党派、人民团体和无党派民主人士等政治组织的代表（含候补代表）共662人参加了会议，支持中国共产党的建国主张。大会通过了起临时宪法作用的《共同纲领》、《中国人民政治协商会议组织法》等，宣布：“中华人民共和国是以工人阶级为领导的，以工农联盟为基础的，团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政的国家”，指出新政协是人民民主统一战线的组织形式，这就在中国社会主义协商民主制度建设中确立了最重要的一种制度形式，标志了社会主义协商民主制度在全国范围内的正式确立。民主党派从国家立法上确定了其在社会主义协商民主政治的参政党地位，对社会主义协商民主制度的建设起到了不能磨灭的作用。

1954年第一届全国人民代表大会召开，中国社会主义选举民主制度正式确立。此时，针对党内外关于中国政治协商制度乃至各民主党派是否还有必要继续存在的争议，毛泽东同志及时提出了“各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。人民代表大会已经包括了各方面，人大常委会是全国人民代表大会的常设机关，代表性当然很大。但它不能包括所有的方面，所以政协仍有存在的必要，而不是多余的”的主张。同时，他还明确指出：“政协是全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织，是党派性的。”“如果把政协全国委员会也搞成国家机关，那就会一国二公，是不行的”。另一方面，协商可能是一个无限商谈的过程，但决策需要效率，因此在政治协商、达成共识的基础上，仍需要作为国家权力机关的人大进行表决。也就是说，此时中国共产党已经意识到选举民主与协商民主、一党执政与多党合作各自的重要性，在各民主党派、人民团体和无党人士等支持下，开创了选举民主与协商民主相辅相成的新型民主模式。1956年社会主义改造完成后，毛泽东又劝阻了民主党派“光荣解散”的主张，在《论十大关系》中明确提出了与民主党派“长期共存，互相监督”的方针，这使得中国社会主义协商民主制度在理论和实践上进一步成熟。《论十大关系》说明了民主党派是社会主义协商民主制度存在和发展社会主义民主政策的必然条件，这种条件有助于执政党保持执政地位、科学决策，也是民主党派作为政党的合法性所在。

事实也证明，虽然在1957年反右斗争扩大化至1978年党的十一届三中全会召开前，中国协商民主制度的发展遭遇了严重挫折，给我们留下了沉痛的历史教训。但是，中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度得以保留，并在改革开放后日发稳固。民主党派与中国共产党一起经历了历史磨难，为中国社会主义协商民主制度奠定了坚实的实践基础。

二、民主党派是社会主义协商民主制度完善的推动力量

1978年的十一届三中全会后，社会主义协商民主制度建设推进到一个新高度，民主党派在中国共产党的领导下为推动社会主义协商民主制度的发展、完善发挥其应有的作用。

1979年，邓小平同志注意到：“它们（民主党派）都已经成为各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟，都是在中国共产党领导下为社会主义服务的政治力量。”自此，中国共产党和各民主党派之间的合作关系进一步成熟和稳固，中国社会主义协商民主制度建设掀开了新的篇章。1982年，中国共产党第十二次全国代表大会提出了新时期共产党处理与民主党派关系的基本方针是“长期共存、互相监督，肝胆相照、荣辱与共”。1987年中共十三大明确将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”这一重要概念正式写入党的政治报告。1989年，中共中央制定和颁布《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（以下简称《意见》），明确指出“各民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟，是接受中国共产党领导的，同中共通力合作、共同致力于社会主义事业的亲密友党，是参政党”。“各民主党派是反映人民群众意见、发挥监督作用的一条重要渠道。充分发挥和加强民主党派参政和监督的作用，对于加强和改善共产党的领导，推进社会主义民主政治建设，保持国家长治久安，促进改革开放和现代化建设事业的发展，具有重要的意义。”这实际都是对民主党派构建社会主义民主政治、社会主义协商民主制度的充分肯定。

从20世纪90年代开始，民主党派在中国共产党的领导下一起对社会主义协商民主制度从理论和实践进行了新的探索。1991年，江泽民在概括“中国社会主义民主的两种形式”指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式。”1993年八届人大一次会议将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度写入宪法，使其上升为国家的意志；1997年党的十五大将坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度归纳进党在社会主义初级阶段的基本纲领和基本经验；2005年以胡锦涛同志为首的党中央制定了《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，提出“政治协商是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组成部分，是实行科学民主决策的重要环节，是中国共产党提高执政能力的重要途径。把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商，是政治协商的重要原则。”十八大重申要“坚持协商于决策之前和决策之中”，“要充分发挥人民政协作为协商民主重要的渠道作用、推进政治协商，民主监督、参政议政制度建设。”三中全会进一步提出要“坚持协商于决策之前和决策实施全过程”，反映了中国在协商民主实践中的新进展。

不难看出，在中国社会主义民主政治和社会主义协商民主制度的发展和完善，除了中国共产党的英明领导和推动外，也与中国各民主党派的支持和推动分不开，因为民主党派已益发成长为一支社会主义民主政治建设不可忽视的力量。

三、民主党派在社会主义协商民主制度中主要从事政治协商

目前，中国社会主义协商民主的基本架构可划分为包括两种基本形式：一是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。“多党合作”是指在中国共产党是中华人民共和国的唯一执政党的前提下，八个民主党派在接受中国共产党领导的前提下，具有参政党的地位，与中共合作，参与执政；“政治协商”是指在中国共产党的领导下，各民主党派、各人民团体、各少数民族和社会各界的代表，对国家的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前举行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商的制度。二是社会协商制度。社会协商制度始于中国共产党第十三次代表大会报告提出的要建立社会协商对话制度的命题，是中国政治体制改革的一项重要内容。“社会协商对话”是指各级党政机关与群众之间、党政部门与各社会群众组织以及各部分群众之间，依照法定的原则，对国家、地方和基层重大事情进行直接平等的对话和协商的一种制度。它是中国社会主义民主政治广泛、多层、制度化发展的结果。就中国现有的各种协商民主形式来看，除了中国共产党领导的多党合作与政治协商制度外，其余的民主形式和制度都属于社会协商的范畴。民主党派作为执政党的政治盟友和拥护者，是政治协商的参与者和实践者，主要以参政党的地位从事多党合作和政治协商，而不是简单的社会对话协商。

如在抗战时期，毛泽东在《抗日根据地政权问题》一文中正式提出“三三制”政权建设原则：“根据地抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一。”同时强调：“这种人数的大体上的规定是必要的，否则就不能保证抗日统一战线政权的原则。这种人员分配的政策是我党真实的政策，必须认真履行不得敷衍塞责。”这反映出中国共产党领导的“三三制”人民政权是一种合作监督、民主协商的政党关系。也就是说，民主党派自中国社会主义协商民主初创之日起，就处于一种参政党的地位，在中国共产党的领导下从事政治协商活动。

1949年第一届中国人民政治协商会议召开，各民主党派在中国共产党的领导下派代表参加大会的筹备、讨论，会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中国人民政治协商会议组织法》等重要法律文件，使中国人民统一战线从组织上固定下来。这些重要文件明确规定：“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。在普选的全国人民代表大会召开以后，中国人民政治协商会议就有关国家建设事业的根本大计及其他重要措施，向全国人民代表大会或中央人民政府提出建议案。”这里从立法的形式确立了各民主党派的参政党地位，基本确立其政治协商、参政议政和民主监督职能。

1954年第一届全国人民代表大会召开后，针对民主党派中间一度出现的“光荣解散”潮，中共领导人毛泽东同志指出：“政协是全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织，是党派性的。”1956年，毛泽东同志又在《论十大关系》中，又明确将这种党派关系定性为“长期共存，互相监督”。1982年，中国共产党十二大报告将这种关系发展为“长期共存，互相监督”；“肝胆相照，荣辱与共”。中国共产党领导下的多党合作与政治协商制度的基本方针就固定下来了，执政党与各民主党派之间关系、各民主党派在社会主义协商民主中的地位得到科学、成熟的确定。

在新世纪，中国共产党将坚持和完善多党合作与政治协商制度纳入到发展社会主义民主政治的战略框架中去，提出健全社会主义协商民主制度。在这一框架下，统一战线在协商民主中的作用、人民政协作为协商民主重要渠道的作用不仅没有被削弱，而且得到特别的强调和深刻的阐述。

十八届三中全会报告指出：“发挥统一战线在协商民主中的重要作用。完善中国共产党同各民主党派的政治协商，认真听取各民主党派和无党派人士意见。中共中央根据年度工作重点提出规划，采取协商会、谈心会、座谈会等进行协商。完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度。”特别强调 “发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。各级党委和政府、政协制定并组织实施协商年度工作计划，就一些重要决策听取政协意见。完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序。拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。在政协健全委员联络机构，完善委员联络制度。”这些论述表明，在新的历史时期，各民主党派作为参政党，其重要功能仍然是与中国共产党进行多党合作与政治协商。十八届三中全会为此提出了三项具体措施：一是中共中央每年根据年度工作重点提出规划，采取协商会、谈心会、座谈会等进行协商；二是完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度；三是发挥民族区域自治制度优势，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。

四、民主党派在社会协商民主制度完善和实践中亦可作为

1987年中共十三大报告指出：“建立协商对话制度的基本原则是发扬‘从群众中来，到群众中去的优良传统，提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。当前首先要制定关于社会协商对话制度的若干规定，明确哪些问题必须由哪些单位、哪些团体通过协商对话解决，对全国性的、地方性的、基层单位内部的重大问题的协商对话，应分别在国家、地方和基层三个不同的层次展开。各级领导机关必须把它作为领导工作中的一件大事去做。要进一步发挥现有协商对话渠道的作用，注意开辟新的渠道。”自此，与“政治协商”相区别的“社会协商”概念在中国政治生活中正式出现，系统建立社会协商制度的任务被正式提上党和各级政府的议事日程。

1992年中共十四大报告再次强调了建立社会协商制度的任务，“领导机关和领导干部要认真听取群众意见、充分发挥各类专家和研究咨询机构的作用，加速建立一套民主的科学的决策制度”。1997年十五大报告第一次系统提出了社会协商制度应包含的主要内容，“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制度和责任制度，防止决策的随意性”。2002年党的十六大指出建设社会协商制度的总体要求是：“扩大公民有序的政治参与”，切实做到 “深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力”。此后党的十六届三中全会明确提出要将社会协商决策机制建设，实现决策的科学化、民主化和规范化作为转变政府职能、建设服务型政府的重要内容。2007年党的十七大更是把建设社会协商制度提升到发展社会主义民主政治的基础性工程的高度来加以阐述：“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。”2012年党的十八大再次强调要将健全社会主义协商民主制度，作为当前中国推进政治进度和政治体制改革的基本任务之一，明确提出要“完善协商民主制度和工作机制推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”

也就是说，社会主义协商民主制度的适用范围已经大大超越了统一战线和人民政协，体现在党的领导工作和执政环节的方方面面。人民政协和各民主党派在这些工作的各个环节中，不仅注意什么应该向中国共产党、人大和政府提出自己建议的，而且在提建议时始终恪守群众路线的要求，广泛听取群众意见，实行协商民主。同样，党也要求我们的立法机关、行政机构、居民（村民）自治的基层社区（村）、人民团体和社会组织，都要实行协商民主。人民政协的民主协商、统一战线中民主党派的参政协商，都可以立足于这种社会协商民主。

第一，在思想认识上，要认识到民族党派工作对于中国共产党来说就是群众工作，认识到各民主党派会员也有做群众工作的义务和责任。民主党派会员尤其是政协委员有自己的重要职能，就是参与政治协商、民主监督、参政议政。这些职能都是对上的，都属于政治民主的职能，但是民主党派会员为了履行好这些职能，必须脚步向下、眼睛向下，深入实践、深入基层、深入群众，了解社情民意，参与各种社会协商，既有助于发挥民主党派的影响，也有助于充分了解社情民意，寻找出问题症结。在参与社会协商过程中，作为党和政府同各个界别群众联系的桥梁，不仅要积极反映各个界别群众的利益诉求，还要努力把党和政府的方针政策包括对这些诉求的回应反馈给群众。

第二，民主党派要推进深入实践、深入基层、深入群众的社会协商民主制度建设。社会协商民主制度是十八大报告提出的社会主义民主政治建设和完善的重要主题之一，民主党派有责任积极响应和推进这项工作，把十八大这些重要精神落到实处。比如说，要探索和研究政协委员怎样深入实践、深入基层、深入群众的制度建设，在政协委员与群众的直接对话交流中形成了有效的社会协商机制。民主党派的协商民主实现形式，不仅包括政协委员之间的议事协商、委员与党政部门之间的咨政协商，还应该包括民主党派与群众之间的社会协商这类协商民主形式。尤其是在今天互联网影响越来越大的情况下，网络协商民主党派通过网络与群众对话沟通、群众通过网络向政协反映社情民意也应该成为社会协商的重要形式。

五、结语

中国的民主党派与社会主义协商民主制度之间存在必然的内在关系，民主党派催生了社会主义协商民主制度，也是其不可或缺的重要条件，决定了其存在、发展和完善，无民主党派也就不存在社会主义协商民主，也就无所谓发展、完善。另一方面，中国社会主义协商民主制度也形塑着民主党派的基本形态、未来前景，二者是一种相互依存关系。现阶段的民主党派在社会主义协商民主制度中仍主要从事政治协商、参政议政、民主监督等基本职责，人民政协是其履行职责的主要通道。另外，在新近发展和完善中的社会协商民主制度中民主党派亦可作为。

[责任编辑 魏 杰]