依法治国背景下民间组织的政治功能分析

邱哲

摘 要：依法治国和建设社会主义法治国家需要培育成熟的公民社会和形成较完善的社会治理体系，在这一过程中，作为公民社会主要力量的民间组织在政治监督、政治协调与政治教育以及社会治理等方面都具有一定的功能。

关键词：公民社会；治理；民间组织；政治功能

中图分类号：D638 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）36-0290-02

党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的总目标，把建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家视为“实现‘两个一百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦的有力法治保障”。而在法治国家的建立和法治体系的完善过程中，公民社会的发展和成熟是题中应有之意，作为公民社会主体的民间组织将会发挥越来越重要的作用。

一、民间组织发展与依法治国的关联

法治国家是公民社会高度发达的国家形态。现代意义上的公民社会概念经历了从“国家—公民社会”二分法到“国家—公民社会—经济”三分法的演变。“二分法”中，公民社会指独立于国家的，社会相互作用的领域及与之相关联的一系列社会价值或原则。而在“三分法”中，经济领域与公民社会相对脱离，公民社会成为自立于国家和市场系统之外的社会领域。

成熟的公民社会应该具有的以下特征：（1）个人主义。它主张个人是社会生活的主体，公民社会和国家都是为了保护和增进个人的权利和利益而存在的。（2）多元主义。它要求个人生活方式的多样化，社团组织的多样性，思想的多元化。（3）公开性和开放性。政务活动的公开性和公共领域的开放性是公众在公共领域进行讨论和进行政治参与的前提条件。（4）参与性。强调公民参与社会政治生活和制约国家权力，是公民社会的一项重要内容。（5）法治。公民社会强调要从法律上保障公民社会与国家的分离，反对国家随意干预公民社会的内部事务，从而保证公民社会成为一个真正自主的领域，把国家的作用严格限制在宪法和法律规定的范围之内。

在公民社会（包括经济领域）中，民间组织以其民间性、非营利性、志愿性、自治性等特征，是最适合构建成熟公民社会的组织形式，从而一举成为公民社会的主要物质和组织实体。不仅如此，民间组织在活动中所体现的团结、合作的精神使它再次成为了公民社会文化价值特征的主要倡导者、传播者。因此，民间组织是带有浓厚公民社会性质的社会组织。而民间组织的这一特性使得它们以维护公民社会权益，满足公民社会需求为己任，从而具有了强烈的社会公益意识。言及法治国家，从社会组成来说，它必定是国家与公民社会在法律框架下的和谐与共。为了实现这一目标，作为公民社会“代言人”的民间组织必然要在国家与公民社会之间发挥作用。再者，法治社会应当以公民社会为主体，而民间组织公益性也使它们将积极投入公民社会自身为保障公民权利而进行的法治建设。

二、民间组织在法治国家建设中的功能定位

现代公民社会理论认为，公民社会的核心组织——公民社会组织作为公民与国家的中介，它组织和教育公民参与政治，致力于改善国家制度和公共政策，推动国家的有效治理以及民主、自由、平等等基本价值的实现。治理理论认为，政府并不是国家唯一的权力中心，第三部门也可以成为社会权力的中心，参与政治、经济和社会事务的管理。治理理论在关注社会管理多元化的同时，对政府的角色进行了重新定位，认为应缩减政府职能范围，从全能政府到有限政府，由第三部门和私人部门承担大量的公共事业和公共服务，而第三部门自身的特点又决定了其在提供公共服务上可以发挥得天独厚的优势。

基于以上公民社会理论和治理理论，同时严密考察中国民间组织的实际发展状况，在中国法治社会的建设过程中民间组织应当发挥的作用主要有以下两个方面。

（一）民间组织的政治监督、政治协调与政治教育功能

民间组织是现代公民社会的主体力量，考察民间组织的政治功能也要从公民社会谈起。公民社会一旦形成，其政治功能就逐渐显现出来。具体有如下三个方面的内容。

其一，公民社会监督国家权力和公民的政治行为。首先，公民社会的崛起形成了一支重要的政治制衡力量。为了维护自身的独立和利益，公民社会必然要求对国家权力进行有效的监督和制约，即以“社会权力制约国家权力”。其次，公民社会对公民团体和个人的政治行为进行监督和约束。公民团体或个人的政治行为也可能侵害到其他公民的权益，甚至危害到国家的政治架构而有损于公民社会的整体利益。

其二，公民社会协调公民与国家、公民与公民的关系。首先，公民个人的观点、主张，通过公民社会中团体、组织得以向政治国家表达；而政治国家在了解、考虑这些政治表达的同时，也通过公民社会组织与公民进行必要的及时沟通，以传递国家的政治信息。其次，公民与公民之间也可以通过公民社会组织就利益分配进行协商。

其三，公民社会具有民主教育的功能。公民社会有其共同认同的价值体系和行为准则，这些价值体系和行为准则虽然有别于民主政治的规则和法律，但是基本内涵却具有惊人的相似性，即都反映了民主价值理念。那么，公民社会的这些民主价值理念是怎么形成的呢？这首先要从公民结社的目的说起。公民社会通过公民自愿参加的各种结社活动，即成为各种团体、组织的成员，形成自治、自主领域。“作为社会团体，协会要求得到的是自身的自治，并且力图建成这样一种政治共同体，在这一共同体中，结社者不应受到行政权力的压制”。同时，公民个人也利用其所属的组织、团体来对抗其他组织、其他团体，从而避免孤立的个体所处的不利地位。正是在这一意义上，结社对于维护公民权利和自由的观念来说至关重要。主要由公民结社而形成的公民社会自然也将保障公民个人权利和自由的思想作为其行为的基准和目标指引。其次，公民社会是一个典型的契约社会。进入公民社会的成员都是自主的、平等的和自由的。同样，作为个人自愿结社的集合体，与其他自愿性社团的关系也是平等的。而平等主体相之间的关系和往来只能靠契约来维持。公民社会正是以各种契约的形式来规范进入公共生活领域的成员的行为，确保其对其所承担义务的履行和承诺的实现，从而保证公民社会的有序状态及理性化。由此，也形成了人们对契约和制度的信任，这恰恰构成了民主政治的社会心理基础和社会规范基础。而且现代社会对契约（法律）和制度的认可程度是一个国家法治程度的重要标志，也是民主政治的法治基础。可见，公民社会蕴涵着丰富的民主思想意识，公民身处其中，可以经常性地参与到（主动或被动）关于民主的学习和实践中去。

公民社会具有政治监督、政治协调和政治教育的功能，而作为公民社会核心主体的民间组织（尤其是政治性民间组织）是公民社会政治监督、政治协调和政治教育功能的主要承担者。在公民社会的形成和发展过程中，各类社团、民间组织既为公民参与政治和公共事务提供了必要的教育和训练，同时也为公民自治和自主管理提供了必要的基础条件和必需的组织形式。正是通过民间组织，公民社会取得了相对于国家的独立性和自主权，进而获得了监督国家权力和公民行为，协调国家与公民，公民与公民之间关系的能力。

（二）民间组织的社会治理功能

治理理念是伴随着公民社会的兴起以及对于传统官僚体制的反思出现的一种政治观点。所谓治理，是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。治理的目标——好的治理，即善治。善治的基本要素有以下六个：（1）合法性。它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。合法性越大，善治的程度便越高。取得和增大合法性的主要途径，是尽可能增加公民的共识和政治认同感。（2）透明性。它指的是政治信息的公开性。每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息，包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息。（3）责任性。是指在公共管理中，与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务。责任性意味着管理人员及管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。（4）法治。法治的基本意义是，法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目标是规范公民的行为，管理社会事务，维持正常的社会生活秩序；但其最终目标在于保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。（5）回应。公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应，不得无故拖延及或没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。（6）有效。这主要指管理的效率。它有两方面的基本意义：一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活；二是最大限度地降低管理成本。

治理与善治实质上是国家权力向公民社会的让渡和分割，治理与善治的过程就是一个还权于社、还政于民的过程。公民社会参与国家事务，不仅是民主政治的价值取向，而且也符合追求效率和效益的公共管理目标。而作为公民社会主轴的民间组织，以其所秉持的民主精神；民间性、非营利性等特点，以及责任明确、回应灵敏、灵活性强、成本较低等高效率提供公共物品的优势，当仁不让地与政府等一起成为实现治理与善治的主要力量。

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