非营利性民办学校分类扶持政策探讨——推进分类管理配套政策制定的视角

姬华蕾 张维平

(吉林华桥外国语学院 吉林省高等教育研究基地,吉林 长春 130117)



非营利性民办学校分类扶持政策探讨
——推进分类管理配套政策制定的视角

姬华蕾 张维平

(吉林华桥外国语学院 吉林省高等教育研究基地,吉林 长春 130117)

探索营利性和非营利性民办学校分类管理办法是国家教育体制改革的难点。随着民办学校分类管理改革的深入推进,分类管理试点地区制定的分类扶持政策显现出细分程度不足、捐资办学理念欠缺、支持力度有待加大及配套制度建设亟待加强等问题。要解决改革中的这些问题,须设计民办学校差别化扶持政策、建立捐赠办学的支持体系、建设国家级示范性非营利性民办学校及调整财政扶持政策。

民办高等教育;民办学校;非营利性;分类管理;扶持政策

2015年,教育部将“研究制订民办学校分类管理配套政策”列入工作要点,意味着民办学校分类管理政策制定工作进入关键时期。该项工作是国家民办教育体制改革“探索营利性和非营利性民办学校分类管理办法”的难点,启动之前已有了相关的理论准备和政策实践。自2010年以来,上海市、浙江省、广东省深圳市、吉林华桥外国语学院等国家教育体制改革领导小组确定的试点地区和学校已开展一系列颇富成效的民办学校分类管理改革实践,形成了诸多扶持政策。但随着分类管理改革的深入,为非营利性民办学校制订分类扶持政策的必要性逐渐显现。

一、实施非营利性民办学校分类扶持政策的必要性

非营利性民办学校的类别十分复杂，这种复杂性是实施民办学校分类扶持政策的根源。目前,国家层面还未明确非营利性民办学校的界定标准,从各试点地区颁布的非营利性民办学校扶持政策来看,一般以办学者“是否捐资办学”和“是否收取合理回报”为依据，将非营利性民办学校分为以下三类。

(一)捐资办学的非营利性民办学校

如果根据我国现行的《民间非营利组织会计制度》来界定,捐资办学的民办学校是唯一无可争议的非营利性民办学校。这类民办学校的举办者们不要任何办学回报,他们热心教育事业,将学校捐给社会,将办学结余全部用于发展民办教育事业。此类非营利性民办学校的优势很明显,办学资金较充裕，社会认可度高,因而办学水平和公信力较高,有望建成高水平的民办学校。国内捐资办学的非营利性民办学校并不鲜见,且不少民办学校的举办者是赞成捐资办学的。例如,吉林华桥外国语学院的举办者秦和,早在2006年就通过司法公证将学校全部捐给社会。然而,受多方面因素的影响,非营利性民办高校中捐资办学的比例相对较小。2011年一项关于民办教育分类管理的调查显示，仅近20%的被访者认为对民办学校进行分类管理是有必要的。*钱亚平:《内地部分民办学校借公益旗号赚钱 欲分类管理引争议》,2011-10-17,http://finance.ifeng.com/news/industry/20111017/4856163.shtml。这其中赞成捐资或不要合理回报的民办学校占比更少。随着越来越多的地方政府颁布民办学校分类管理扶持政策,部分民办学校的态度可能会有所转变，但捐资办学的非营利性民办学校的比例预计不会大幅度提升。

在国际上，质量高的私立学校多数是捐资办学的。以私立高校为例，捐资办学的非营利性私立高校在“办学结余不得进行任何形式的分配”的前提下,按照办学目的和受益对象可以分为以下四类:一是普惠性的非营利性私立高校。例如美国的哈佛、斯坦福大学,英国的牛津、剑桥大学等,不以营利为目的,将办学结余都用于学校发展,不进行任何形式的分配,是典型的非营利性私立高校。这类高校无论质量还是数量都占优势,代表了私立高校的发展方向和最高水准。此外,这类高校还具备由于文化环境不同容易被忽略的条件，即具有高度的公共性、普惠性,是为国家和全社会培养人才,而不是服务于特定人群。二是服务于企业利益的非营利性私立高校。许多国际大型企业都出资举办私立大学,例如美国的卡耐基、日本的松下等,且很多是非营利性的。这类高校不以营利为目的,其办学目的是为本企业培养和遴选优秀人才。他们在课程设置上宣扬本企业文化,吸引优秀的毕业生进入企业。有的甚至不收学费,而是与学生订立契约,学生毕业后成为企业员工。这类高校虽然是非营利性的,但是他们的利益诉求并不完全符合国家和公众的全体利益,首先满足的是相关企业的需要。三是服务于宗教利益的非营利性私立高校。世界上最早的一批大学中很多都是教会创办的。这类高校都不以营利为目的,很多不收取学费,甚至在免除学费的同时还给予一定的生活补助。若比照办学结余的“非分配原则”,这类高校都可以划归为非营利性私立高校，但其办学目的是宣传宗教教义、培养教徒。四是服务于政党利益的非营利性私立高校。在两党执政或多党执政的国家,持有不同政见的党派积极扶持私立高校的发展,甚至创建私立高校。这类高校以培养和吸引优秀人才加入本党派为办学目的,宣扬本党派的政见。其办学者客观上遵循了办学结余的“非分配原则”,没有追逐金钱,因此属于非营利性的私立高校。

(二)不要合理回报的非营利性民办学校

办学者不要合理回报的民办学校,也被称为“出资保值”型民办学校。一些学者认为,如果完全根据我国现行的《民间非营利组织会计制度》来界定非营利性民办学校,会使民办学校“分类管理”的试点工作陷入尴尬境地。办学者将资本投入办学且不要合理回报,已经是在为教育作贡献,对其不愿意把办学投入当做捐赠的想法,政府及民众应予以理解和尊重。若将这部分学校排除在非营利性民办学校之外,在实践上有害而无益。所以,应将“出资保值”型民办学校也纳入非营利性学校的范畴。还有专家建议“以是否追求合理回报作为唯一标准”*赵应生、钟秉林、洪煜:《积极稳妥地推进民办教育分类管理——我国民办高等教育改革与发展探析(三)》,《中国高等教育》2011年第10期,第21页。，凡是不追求合理回报的,办学结余不进行分配的,不区分办学主体,一律认定为非营利性民办学校。这类办学者不要合理回报,只涉及办学资金的退出问题,故应列入非营利性民办学校。在分类管理实践中,各试点地区均将此类民办学校列入非营利性民办学校,给予其和捐资办学的民办学校几乎同等的待遇。

(三)收取合理回报的民办学校

此类民办学校很特殊,按照国际惯例“以是否追求合理回报作为唯一标准”的原则,办学结余是以“奖励”或其他的形式抽取,只要办学结余被分配了,就是营利性学校。但是在各试点地区的改革实践中,出于扶持民办教育发展的考虑,一些试点地区将办学者追求合理回报的学校也认定为非营利性学校。例如,温州《关于实施国家民办教育综合改革试点,加快教育改革与发展的若干意见》规定,登记为民办事业单位法人的民办学校,可从办学结余中提取一定比例的经费,用于奖励出资人,年奖励金额不超过出资人累积出资额为基数的银行一年期贷款基准利率的2倍。《陕西省人民政府关于进一步支持和规范民办高等教育发展的意见》规定,要求取得合理回报的学校也被认定为非营利性民办学校。合理回报作为对办学出资人的奖励,额度可占到办学结余的40%。其原因如下:第一,收取合理回报是《民办教育促进法》允许的,如此认定具有法律依据。第二,有利于分类管理工作的顺利进行。调查显示,仅20%的学校赞成捐资或不要合理回报,多数办学者有合理回报的诉求,强行要求其选择营利性学校必然有强大的阻力。第三,为了“促进”而不是“促退”民办教育的发展。将收取合理回报的学校从非营利性民办学校中剔除具有极高的改革风险，有可能会对民办教育的发展起到阻碍作用。

综上可知,无论从国内还是国际上看,非营利性民办学校的类别都是极其复杂的。民办学校分类管理配套政策要达到预期目标,亟须针对各类非营利性民办学校制订有所区别的扶持政策。这样既能调动各类非营利性民办学校参与分类管理改革的积极性,又能引导整个民办教育的健康发展;既能减少和规避非营利性民办学校分类管理的改革风险,又能促进各试点地区加大扶持力度;既能促进国家相关部门在总结吸纳各地民办教育扶持政策的基础上制订全国性的民办教育扶持政策,又能促进各项民办学校扶持政策得以推广和落实。

二、非营利性民办学校分类扶持政策的现状

与非营利性民办学校的三种类别相对应,相关的分类扶持政策情况如下。

(一)对捐资办学民办学校的扶持政策

国家层面目前还未针对捐资办学制定相关的扶持政策，国内各试点地区也没有针对捐资办学的非营利性民办学校制订明确的、区别于其他类型非营利性民办学校的优惠政策。仅少数地区给予捐资办学的非营利性民办学校较大的支持。例如,吉林省政府于2007年将吉林华桥外国语学院纳入省重点高校(共10所)建设,给予其包括高级职称评定在内的多项扶持政策。2010年吉林华桥外国语学院被选定为国家教育体制改革“探索非营利性民办学校办学模式”专项改革试点后,吉林省财政已经连续4年每年一次性下达3 000万元的专项补助经费，以支持其开展非营利性民办学校办学模式改革试点,下达“省属重点高校建设项目”专项经费以支持其改善办学条件和学科建设等。*相关数据和内容来自2011—2014年吉林省财政厅下发的《关于下达吉林华桥外国语学院专项补助经费的通知》和《关于下达吉林华桥外国语学院省重点高校建设专项补助经费预算的通知》等。

在国际上,捐资办学是许多国家设立私立学校的前提。各国对捐资办学的优惠政策常根据学校主要受益对象的不同而有所区别。例如，英美等国对普惠性非营利性私立学校的扶持政策呈现出两个特点:第一,不断增加财政扶持力度。在英国,牛津、剑桥大学等私立大学一般都依靠私人捐助和学费办学，直至20世纪上半叶,英国大学拨款委员会成立,国家才开始正式干预高等教育。政府以英国大学拨款委员会为中介,对私立大学进行拨款资助。《1988年教育改革法》颁布以后,大学基金委员会取代大学拨款委员会,明确了政府和学校之间的“权责与义务”,政府成为大学教学和科研的买方,以拨款为机制,给予私立大学越来越多的财政支持。国家(或地方教育当局)的经费补助额在私立学校总经费中的比例已高达80%。第二,根据国情选择不同的支持方式。美国政府对私立大学的支持力度是有目共睹的,但由于美国大学对“保持大学独立性”这一传统的强烈诉求,私立大学不接受政府直接的财政资助。美国据此形成了完备的支持机制:如保证办学自主权;政府拨款建立各类基金供大学教授以个人为主体申请项目资金;减免税费,制定《捐赠法》,培育捐赠文化,保证私立大学的资金充足;给予私立学校教师与公立学校教师同等待遇等。

其他三类捐资办学的私立学校在世界范围内不同程度、不同范围地存在和发展着。他们虽然是非营利性的,但由于其办学目的是服务于某个特定群体的利益，其扶持政策不可避免地与普惠性的非营利性学校有所不同:第一,服务于企业的非营利性私立学校相对较多,许多国家根据其特点给予相关优惠政策,但一般不直接给予财政支持。第二,对服务于宗教的非营利性学校,欧美国家是严厉限制的。他们认为教育是世俗的,应该与宗教相分离。美国相关的教育法规规定,学校不得开设宗教课程,教师不得在宗教上对学生产生任何影响。第三,对于服务于党派的非营利性私立学校,两党制和多党制国家认为教育应该与政治相分离,学校不能服务于某政党的利益。不过许多政党为了保持竞选优势和增强党派吸引力,会以多种隐晦方式对私立学校产生影响。

(二)对不要合理回报民办学校的扶持政策

对出资人不要求取得回报的民办学校,各地的分类管理政策一般将其与捐资举办的民办学校同等对待。在法人登记上,试点地区一般将这两类民办学校都认定为非营利性民办学校,按照民办“事业单位”进行法人登记管理,给予其与公办学校同等的税收减免、职称评定等优惠政策。

现阶段,试点地区的非营利性民办学校扶持政策虽然支持力度不一,但基本上都涉及了取消对民办学校各类歧视性政策、明确非营利性民办学校法人财产权、落实民办学校办学自主权和招生自主权、加强民办学校教师队伍建设以及完善民办学校税费政策等方面的内容。

(三)对收取合理回报民办学校的扶持政策

试点地区在设定办学者收取合理回报的学校相关政策时,态度是不一致的。比较典型的有以下四类:第一类,以温州为例。相关政策文件中缺失了对收取合理回报的民办学校的扶持政策,仅规定各民办学校达到非营利性民办学校的标准,即可进行法人登记,统一登记为民办事业单位法人,享受民办事业单位的优惠政策待遇。第二类,以陕西为例。办学者收取合理回报的民办学校,也被认定为非营利性民办学校,按照“民办自收自支事业单位法人”进行法人登记，并依据被认定为非营利性民办学校这一事实,享受与其他非营利性民办学校相同的政策待遇。而且根据《陕西省民办高等教育发展专项资金管理暂行办法》的规定,此类学校还可以申请专项资金。第三类,以上海为例。相关政策法规给予此类学校与其他非营利性民办学校同等的优惠政策,但将其排除在公共财政支持的范围之外。根据《上海市教育委员会上海市财政局关于做好上海市民办高等教育政府扶持资金申请工作的通知》规定,出资人不要求回报是申请扶持资金的第一要件。第四类,以江苏为例。对此类学校保持观望态度。《江苏省政府办公厅关于进一步促进民办教育发展的意见》规定,出资人要求取得合理回报的民办学校,其享受的税收优惠政策按国家有关规定执行。

三、非营利性民办学校扶持政策存在的问题

现阶段,国内试点地区颁布的非营利性民办学校扶持政策对于促进民办教育的改革发展具有深远而积极的影响,但仍有以下几个比较突出的问题。

(一)扶持政策细分程度不足

扶持政策的细分程度不足，首先体现在未将非营利性民办学校的主要受益对象纳入相关扶持政策的考虑范围。服务于宗教和政党利益的学校不符合《中华人民共和国宪法》精神,可暂不作考虑，但服务于企业利益的民办学校在国内却有广阔的发展空间。尤其是在高等教育领域，市场在各类资源的配置中发挥着越来越重要的作用。从振兴我国经济发展、提升中华民族创新力和适应公众对教育多样化需求的角度来看,教学和科研服务于行业发展的趋势势不可挡,大学教育的产学研一体化在汽车、制药、新型文化产业中尤为明显。同时，企业办大学的现象在我国也越来越普遍。在民办学校分类管理登记上,这些民办学校很可能会成为非营利性民办学校。他们与普通的非营利性民办学校有不同的政策需求,对应的扶持政策就应该明确对这类非营利性民办学校的扶持方式,在优惠政策、管理和评估等方面有别于普惠性的非营利性民办学校。目前各试点地区并未专门就服务于企业利益的非营利性民办学校制定差别化的扶持政策,因此国家层面在制定分类管理配套政策时应审慎设计相应的政策,引导、规范和促进这类学校的健康发展。

(二)捐资办学理念欠缺

为捐资办学的民办学校拓展新的发展空间,是国家实施民办学校分类管理的重要目标之一。《民办教育促进法》秉承《教育法》的精神,将民办教育作为公益事业的一部分,按照非营利性事业对待。而针对民办教育发展现实制订的具体政策却无法给民办学校以非营利性组织待遇,致使在政策上将捐资办学等同于出资甚至投资办学,这就极大地影响了社会捐资教育的积极性,限制了捐资办学事业的发展。*王烽:《营利性与非营利性民办学校分类管理:挑战及对策》,出自国家教育发展研究中心:《中国教育政策分析报告(2011)》,高等教育出版社2012年版,第204页。所以,从政策上引导捐资办学,充分调动捐资办学的积极性,促进民办高校办成高水平大学,是试点地区政策实践的一个使命。在现阶段,各试点地区在非营利性民办学校扶持政策上呈现出以下特点:捐资办学和不要合理回报办学的民办学校，享受同样的优惠政策和财政奖励政策;几乎没有对捐资办学的民办学校有任何单独的激励性措施;在某些地区,收取合理回报与捐资办学的民办学校受到同等的财政奖励,这就打击了捐资办学和不要合理回报民办学校的办学积极性。此种政策虽然目前从整体上大力扶持了民办教育,但从长远来说缺乏引导性。

(三)支持力度有待加大

财政支持是推动分类管理试点的重要杠杆,也是非营利性民办学校发展的重要保障。*王烽:《营利性与非营利性民办学校分类管理:挑战及对策》,出自国家教育发展研究中心:《中国教育政策分析报告(2011)》,高等教育出版社2012年版,第207页。不少地方政府设立了民办教育发展专项资金,对民办学校的财政支持力度正在加大。但由于试点地区对非营利性民办学校的扶持政策是在非营利性民办学校区分标准不确定的情况下制定的，所以大多数试点省份在优惠政策尤其是财政支持上,只能采取审慎的、逐步调整和增加的推进策略，而且此种情况会持续较长一段时间。

在此期间,《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》等相关文件的规定，刺激了民间资本大量流入教育领域。据报道，《教育规划纲要》颁布实施3年来，500多亿元民间资金进入民办教育领域。*《500多亿元民间资金进入民办教育领域》，2013-07-15,http://finance.sina.com.cn/china/20130715/191816128443.shtml。但是由于社会资金的逐利性、捐赠兴学文化的缺失以及政策引导性的不足,这些资金很容易流入营利性民办学校和收取合理回报的学校。在此情况下,如果对非营利性民办学校尤其是捐资办学非营利性民办学校的财政支持力度依然没有进一步增强,非营利性民办学校尤其是捐资办学的非营利性民办学校的发展空间就会受到进一步挤压,发展前景堪忧。

(四)配套制度建设亟待加强

分类管理改革的最终目标之一,是以国家立法形式确定民办学校的分类管理和扶持政策。而要达成这一目标,仍需要在财务会计和审计制度、法人治理、政府监督和行业自律制度、捐赠管理等方面进行更深入的理论准备、实践探索以及经验总结。这些问题错综复杂,而且具有整体性、长期性，这就需要在推进试点建设的过程中分步骤地设计关键制度,以点带面地推进试点进程,积极推进配套政策建设。目前,分类管理配套政策的制定工作虽然已经被列入《教育部2015年工作要点》,但是由于配套政策的制定影响重大,所涉及的问题并非教育行政部门和教育领域可以解决,因此配套制度建设需要一个较长的建设过程,需要各部门深化协调与合作,积极推进改革进程。

四、政策建议

要应对改革中出现的以上问题,规避改革风险,推进非营利性民办学校的改革和发展,有必要做好以下四个方面的工作。

(一)设计差别化扶持政策,保证公共资金安全

对捐资办学、不要合理回报办学、收取合理回报办学的民办学校实行差别化扶持政策,从两个方面提升公共资金风险防范的能力:第一,保障财政资金安全。在公共财政扶持方面,许多试点地区都设置了民办教育发展专项资金,有些地方将收取合理回报的非营利性民办学校也纳入了支持范畴。在此情况下,对非营利性民办学校实行差别化扶持政策,按三种类别分别设置专项资金分配的因素指标,能更好地保证公共资金不落入个人的口袋。第二,防范财政资金间接服务于某些私企的利益。不仅要保证扶持资金流入相应的非营利性民办学校,而且要保证资金服务于学生的全面发展,而不是服务于某些企业的发展。根据国际经验,非营利性民办学校在不以营利为办学目标的前提下,还可能服务于企业发展的需要。所以,要很好地设计差别化扶持政策,辨识非营利性民办学校的服务对象,保证民办学校为某行业培养人才,而不是以牺牲学生的全面发展为代价成为某企业培养和遴选员工的工具。

(二)建立捐赠办学支持体系,引导分类管理

第一,建议在政策设计上将捐资办学作为非营利性民办学校的一个类别进行统筹考虑,制定专门的扶持政策,以增强政策的引导性和激励性。第二,建议设立国家级非营利性民办学校发展专项资金,对捐资办学的非营利性民办学校加以重点扶持,支持其探索非营利性民办学校办学模式,对试点地区及学校起到引导、激励的作用。第三,建议试点地区在实施扶持政策的过程中向捐资办学的非营利性民办学校倾斜,大力支持和奖励捐资办学的非营利性民办学校、办学团体和个人。第四,疏通捐赠渠道,依法支持有能力的基金会、社会团体办学,引导捐资人成立基金会或将捐赠资金委托给有能力的基金会去办学;在尊重捐赠者、出资者意愿的前提下,允许引入公益信托机构,依法通过基金运作筹集办学经费;以更大的税收优惠支持教育捐赠,提高个人和社会组织捐赠在其应纳税所得额中扣除比例的上限。*王烽:《营利性与非营利性民办学校分类管理:挑战及对策》,出自国家教育发展研究中心:《中国教育政策分析报告(2011)》,高等教育出版社2012年版,第211页。第五,申请转为非营利性民办学校,出资人将出资形成的资产所有权捐赠给成立的私募基金会,等同于捐资办学;基金会将这部分资产过户到学校名下,免收契税、营业税。*王烽:《营利性与非营利性民办学校分类管理:挑战及对策》,出自国家教育发展研究中心:《中国教育政策分析报告(2011)》,高等教育出版社2012年版,第211页。第六,增大对捐资办学的宣传力度,将培育捐赠文化作为教育行政部门的重要工作。

(三)建设国家级示范性学校,推进改革进程

建设国家级示范性非营利性民办学校,有三个重要作用。第一,可以增强政策的引导性。建设国家级示范性非营利性民办学校,必然要按照引导性、示范性、鼓励性的原则去选择符合条件的非营利性民办学校。建设若干所示范性非营利性民办学校,既有利于促进这些学校办出高水平,又能发挥对其他民办学校的引导、示范和激励作用。第二,可以促进部门协调进行配套政策建设。非营利性民办学校的扶持政策,涉及财政、民政、税务等部门以及社会其他相关行业。建设国家级示范性非营利性民办学校,从国家层面为其建立扶持体系,必然会强化各部门在民办教育扶持上的协调配合。第三,可以增加非营利性民办学校的公信力。民办学校给人办学水平低、管理能力差等刻板印象,建设国家级示范性非营利性民办学校有助于民办学校尽快实现高水平和特色办学,成为国家教育事业发展的增长点,提升其在国内和国际的影响力。

(四)调整财政扶持政策,促建高水平民办大学

财政支持是推动分类管理试点的重要杠杆,调整财政扶持政策,将有效地激发非营利性民办学校办出特色、办出水平。第一,加大扶持力度。一些试点地区的民办教育发展专项资金比较充足,如陕西省每年的扶持资金高达3亿元,而其他地方的财政扶持力度相对不足,对非营利性民办学校的支持力度有待加强。第二,充分发挥财政扶持在人才类型培养上的引导性。民办学校的特色发展,既需要民办学校自身找准市场地位,也需要国家继续积极实施“服务国家特殊需要人才培养项目”,引导非营利性民办学校设置相关专业,进行相关研究和改革实践,通过财政拨款和评估的方式督促其提升培养质量与水平。第三,充分发挥财政在推进教育改革上的引导作用。细化财政扶持内容,以专项资金的形式引导和促进民办学校进行法人治理、信息公开、质量评价改革等方面的改革创新。

(责任编辑 毛红霞)

On Supportive Policies of Nonprofit Non-governmental Schools:Based on the Perspective of Promoting Supporting Policies’ Establishment of Classification Management

JI Hualei & Zhang Weiping

(JilinHuaqiaoUniversityofForeignLanguages,Changchun,Jilin, 130117,China)

Exploring for profit and nonprofit non-governmental schools classification management method is a key problem for the national education system reform. With the deepening of the reform of classification management in non-governmental schools, supporting policies on classification management of the pilot areas show problems in the following four aspects: First, insufficient degree of precision；Second, lack of preferential policies of donation for running schools；Third, support needs to be strengthened; Fourth, the supporting system construction needs to speed up. To solve these problems, the following steps should be taken: First, design supporting policies to differentiate non-governmental schools; Second, set up support system of donation for running schools; Third, construction of state-level exemplary of nonprofit non-governmental schools; Fourth, adjusting fiscal support policy.

non-governmental higher education; non-governmental schools; nonprofit; classification management; supportive policies

2015-04-23

全国教育科学规划教育部重点课题(DIA130306);吉林省社会科学规划项目(2013B354)

姬华蕾,女,吉林长春人,助理研究员,教育学硕士,研究方向:民办高等教育。

10.3969/j.issn.1671-2714.2015.04.002